Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

И.А. ТАРАСЕВИЧ,

преподаватель кафедры правоведения

Института государства и права

Тюменского государственного

университета, кандидат юридических наук

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТРАДИЦИОННЫХ РЕЛИГИОЗНЫХ

ОБЪЕДИНЕНИЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

КАК ВАЖНЫЙ ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЛИГИОЗНОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Впервые о религиозной безопасности в контексте национальной

безопасности законодатели в России заговорили в середине 90-х годов

прошлого века

. Примером может служить обращение Государственной

Думы Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации об

опасных последствиях воздействия некоторых религиозных организа-

ций на здоровье общества, семьи, граждан России» от 15 декабря

1996 года

. В данном обращении предлагалось «считать религиозную

безопасность российского общества важным приоритетом националь-

ной безопасности наряду с военной, политической, экономической, эко-

логической и социальной». Поводом к такому обращению послужили

многочисленные факты антиобщественной и антигосударственной дея-

тельности некоторых религиозных объединений, что является прямой

угрозой национальной безопасности Российской Федерации.

Необходимо отметить, что на

сегодняшний день сам термин «рели-

гиозная безопасность» в науке не имеет официально устоявшегося оп-

ределения, что является темой отдельного серьезного исследования.

С.В. Козлов определяет религиозную безопасность как «состояние

стабильного существования, воспроизводства и самобытного развития

конфессиональных традиций всех народов России»

. И далее он пояс-

няет, что «основным объектом защиты в ходе обеспечения религиозной

безопасности является конфессиональная идентичность, которая ба-

зируется на устойчивых системах морально-нравственных ценностных

предпочтений. Потеря авторитета традиционных религиозных органи-

заций приводит к тому, что деструктивный религиозный опыт получает

неограниченное влияние на социум. В этой связи должна быть

не толь-

ко признана бесспорная значимость религиозных традиций как соци-

Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

«К Президенту Российской Федерации об опасных последствиях воздействия некоторых

религиозных организаций на здоровье общества, семьи, граждан России»: постановле-

ние Государственной Думы и Федерального Собрания Российской Федерации от 15 де-

кабря 1996 г. № 918 - II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.

№ 1. Ст. 52.

Козло, С.В. Юридические механизмы обеспечения религиозной безопасности: дисс. ...

канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2007. С. 7.

151

альной конструктивной составляющей, но и исключительность религи-

озного опыта той нации, о безопасности которой идет речь»

Бесспорно, что религиозные традиции той или иной нации на терри-

тории отдельно взятого государства нуждаются в защите со стороны

данного государства.

В этой связи необходимо отметить, что на Западе при стратегиче-

ском планировании религиозному фактору всегда придавалось высокое

значение, в том числе при планировании военных операций.

В 1941 г., при разработке

планов по разрушению СССР, Геббельс

писал: «Мы можем раздавить Красную Армию, мы можем оттяпать у

них огромные территории, мы можем остановить их заводы, но пока мы

в каждой деревне не посадим своего священника, пока их не разделим

по вере, этот народ в любом случае сумеет встать из пепелища». Быв-

ший помощник

президента США по национальной безопасности З. Бже-

зинский заявлял: «После того, как мы покончили с коммунизмом, глав-

ный наш враг — Православие…».

На сегодняшний день можно с уверенностью говорить, что без долж-

ной оценки того места, которое занимают традиционные для России

религиозные объединения, в частности Русская православная церковь

(Московский патриархат)

, в системе обеспечения национальной безо-

пасности, система национальной безопасности России в целом являет-

ся уязвимой.

Еще совсем недавно церковно-государственная проблематика прак-

тически не могла звучать и оцениваться как приоритетное направление

внутренней политики государства. Сейчас ситуация изменилась корен-

ным образом.

С начала 90-х гг. XX в. расширяется круг социальных проблем, в

ре-

шение которых включается РПЦ МП. В тексте «Основ социальной кон-

цепции Русской православной церкви» перечислено 16 направлений

«соработничества Церкви и государства»: миротворчество, сохранение

нравственности, образование и воспитание, дела милосердия и благо-

творительности, совместные социальные программы, культура, попе-

чение о воинах и сотрудниках правоохранительных органов, профилак-

тика правонарушений, наука, здравоохранение, средства

массовой ин-

формации, экология, экономическая деятельность, семья и др. Вся эта

разнообразная социальная деятельность РПЦ МП требует не только

правового обеспечения в виде законов и подзаконных нормативно-

правовых актов, но и научного осмысления законодательной практики в

этой сфере общественных отношений.

В последнее время сложилась практика создания при епархиях РПЦ

МП служб

по работе с исполнительными и законодательными органами

власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Примером

может служить Воронежско-Липецкая епархия, где уже продолжитель-

ное время действует такая служба

. Результатом такой деятельности

Там же. С. 7.

Далее РПЦ МП.

См.: Взаимодействие Церкви и государства. (Материалы встречи Высокопреосвящен-

нейшего Мефодия, митр Воронежского и Липецкого с полномочным представителем

152

является выработка предложений и дополнений к принятию законов и

постановлений еще на стадии их подготовки. Деятельность подобных

служб показала, что возможно несколько направлений участия в право-

творчестве.

Прежде всего это экспертные заключения, которые готовят специа-

листы епархиальных управлений по конкретным запросам.

Второе направление - подготовка и рецензирование законопроектов

субъектов РФ. Этот опыт

перенесен и на работу с федеральным зако-

нодательством. Например, при обсуждении проекта ФЗ «О свободе со-

вести и о религиозных объединениях» непосредственное участие при-

нимали представители Воронежско-Липецкой епархии, ими были вне-

сены 14 поправок, из которых 8 нашли одобрение соответствующего

Думского комитета

Третье и наиболее продуктивное, с точки зрения правовой интенсив-

ности, направление церковно-государственного взаимодействия – уча-

стие специалистов епархиальных управлений, семинарий, а также про-

фессорско-преподавательского состава светских вузов, сотрудничаю-

щих с епархиальным управлением, в работе консультативных советов

по межконфессиональным отношениям при областных администрациях

и экспертных советов по вопросам, связанным с

деятельностью рели-

гиозных объединений.

Подобные межконфессиональные советы в некоторых регионах соз-

даются при Главных федеральных инспекторах, что служит дополни-

тельной базой для более плотного взаимодействия между структурами

Федеральных инспекторов и епархиальных служб по различным обще-

ственно значимым вопросам, включая, конечно, и церковно-

государственное взаимодействие.

Существующая практика контактов РПЦ МП с законодательной

вла-

стью характеризуется еще одним механизмом - мониторингом законо-

дательных проектов и решений, которые напрямую не касаются сферы

церковно-государственных отношений: в области налоговой политики,

социального обеспечения, образования и т. д.

Оперативное реагирование руководства РПЦ МП на быстро меняю-

щуюся правовую обстановку осуществляется не только собственными

силами, но и с участием

депутатов всех уровней, представляющих ин-

тересы РПЦ МП и верующих. Практику работы с депутатским корпусом

можно считать оптимальной, особенно в решении острых вопросов. Она

не выходит за правовое поле, поскольку интересы РПЦ МП, как прави-

ло, представляют собою консолидированные интересы большинства

избирателей.

Заключение соглашений о сотрудничестве между различными госу-

дарственными структурами

и РПЦ МП - одно из перспективнейших на-

правлений их взаимодействия. В качестве примера можно привести Со-

глашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения РФ

и Московской Патриархией от 5 марта 2003 г. Целью заключения данно-

Президента России в Центральном федеральном округе Г.С. Полтавченко) [Электрон-

ный ресурс] / Режим доступа: // http://www.vob.ru/mirror/2001/ch_a№d_gos.htm.

Там же.

153

го соглашения, как подчеркивается в тексте самого соглашения, яви-

лось возрождение духовных традиций русской медицины

. В целях

осуществления сотрудничества и реализации положений Соглашения

была создана постоянная Комиссия по его реализации. Продолжением

этого сотрудничества стало подписание 19 мая 2003 года Соглашения о

сотрудничестве между Московской епархией РПЦ МП и Министерством

здравоохранения Московской области

В свою очередь, в Тюменской области 3 октября 2003 г. было заклю-

чено соглашение о сотрудничестве между Департаментом здравоохра-

нения Тюменской области и Тобольско-Тюменской епархией РПЦ МП.

Подобные соглашения о сотрудничестве на уровне Московской Пат-

риархии были заключены с целым рядом государственных структур.

Так, в 1995 году Священным Синодом Русской православной церкви

было принято решение о создании отдела по взаимодействию с Воору-

женными Силами и правоохранительными органами. Аналогичные от-

делы были созданы практически во всех епархиях РПЦ МП, в частности

в Екатеринбургской и граничащих с нею епархиях.

Также было заключено еще несколько Соглашений о сотрудничест-

ве: между МВД России и РПЦ МП в

августе 1996 г. и между Пенсионным

фондом Российской Федерации и РПЦ МП

На уровне епархий РПЦ МП в качестве примеров активного взаимо-

действия с государственными структурами можно назвать Договор о

сотрудничестве в сфере образовательной, социальной и культурно-

просветительской деятельности между Администрацией Смоленской

области и Смоленской и Калининградской епархией РПЦ МП

. Стоит

отметить, что в последнее время в РПЦ МП вопросам взаимодействия с

государством в сфере образования отводится первостепенное значе-

ние. Связано это прежде всего с диалогом по поводу преподавания

предмета «Основы православной культуры» в общеобразовательных

школах.

По нашему мнению, фактом огромного авторитета, которым пользу-

ется в обществе РПЦ МП, также

необходимо считать утвержденное

27 июля 1992 г. Президентом России «Протокольное старшинство рос-

сийских официальных лиц», в соответствии с которым Патриарх Мос-

ковский и всея Руси обозначен официальным лицом, занимающим 18-ю

См.: Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения РФ и Мос-

ковской Патриархией [Электронный ресурс] / Режим доступа: // http://www.portal-

credo.ru/site.

См.: Соглашение о сотрудничестве между Московской епархией РПЦ и Министерством

здравоохранения Московской области [Электронный ресурс] / Режим доступа: //

http://www.№fhram.ru/static/2/out_853.shtml.

См.: Соглашение о сотрудничестве между Пенсионным фондом Российской Федерации

и Московской Патриархией Русской православной церкви [Электронный ресурс] / Режим

доступа: // http://www.mospat.ru/text/№ews/id/6343.html

См.: Договор о сотрудничестве в сфере образовательной, социальной и культурно-

просветительской деятельности между Администрацией Смоленской области и Смо-

ленской и Калининградской епархией Русской православной церкви [Электронный ре-

сурс] / Режим доступа: // http://www.smole№skeparxi.ru/i№dex.php?d=5&x=dogovor

154

позицию по «иерархической лестнице», в то время как руководители

других конфессий были помещены лишь на 38-е место

Приведенные примеры, на наш взгляд, дают достаточно полное

представление о том уровне, на котором в настоящее время осуществ-

ляется сотрудничество РПЦ МП с государством. Такое сотрудничество

сегодня реально осуществляется во всех без исключения областях

жизни общества и на всех уровнях властных структур, приносит реаль-

ные плоды и имеет тенденцию к

дальнейшему углублению и расшире-

нию.

Традиционные для России религиозные организации, в частности,

РПЦ МП, обладают реальной возможностью смягчать межнациональ-

ные конфликты и способны содействовать воспитанию уважения к ина-

комыслящим, могут играть значительную роль в стабилизации общест-

венно-политической ситуации в стране. Можно полностью согласиться с

мыслью профессора Н.А. Трофимчука о

том, что «церковь как гарант

стабильности в становлении гражданского общества может выступить

именно потому, что она стояла у истоков российской государственно-

сти, и исторический опыт и практика которой продолжают оставаться

актуальными и сегодня»

На наш взгляд, государство в лице своих органов в целях обеспече-

ния религиозной безопасности обязано сотрудничать с исторически

укоренившимися, традиционными религиями, в частности, потому, что

последние по критерию принадлежности к ним представляют большин-

ство населения Российской Федерации. Не стоит также забывать и тот

факт, что, например, РПЦ МП внесла решающий

вклад в формирова-

ние российской культуры, что нет традиций русской культуры без пра-

вославия. Измененная под воздействием атеизма или идей марксизма-

ленинизма русская культура перестает быть таковой, превращаясь в

идеологию.

Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что роль РПЦ

ПМ в обеспечении религиозной безопасности в современном россий-

ском обществе

является одной из ключевых. Без учета данного обстоя-

тельства невозможно выстроить эффективную политику Российского

государства по обеспечению национальной безопасности.

Государственно-церковные отношения в России (опыт прошлого и современное состоя-

ние). - М., 1996. С. 102.

Трофимчук, Н.А. Международные документы о принципах отношений государства и ре-

лигиозных организаций, о праве человека на свободу совести / Н.А. Трофимчук // Миро-

вой опыт государственно-церковных отношений. - М., 1998. С 38.

155

О.А. ТЕПЛЯКОВА,

старший преподаватель

кафедры конституционного и

муниципального права

Института государства и права

Тюменского государственного

университета, кандидат юридических наук

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Принцип разделения властей – это конституционно установленный

принцип основ конституционного строя Российской Федерации и он

распространяется

на все органы государственной власти. В качестве

предмета рассмотрения в данной статье мы выбрали реализацию

принципа разделения властей в деятельности органов государственной

власти субъектов РФ в образовательной сфере.

Основу правового регулирования компетенции субъектов РФ в обра-

зовательной сфере составляет Закон РФ «Об образовании». Статья 29

указанного закона определяет компетенцию органов государственной

власти

субъектов РФ в сфере образования, не разграничивая данную

компетенцию между законодательной и исполнительной ветвями вла-

сти. Порядок разграничения компетенции между законодательными и

исполнительными органами государственной власти субъектов РФ ус-

тановлен в п. 4 ст. 30 Закона РФ «Об образовании», который гласит, что

разграничение компетенции в области образования между органами

законодательной и исполнительной

власти субъектов Российской Фе-

дерации, а также между их органами регулируется законодательством

субъектов Российской Федерации.

Помимо указанной нормы Закона РФ «Об образовании», которая

предоставляет право разграничения компетенции по горизонтали субъ-

ектам РФ, следует учитывать также принципы взаимоотношений зако-

нодательной и исполнительной власти, установленные в ФЗ «Об общих

принципах организации законодательных (представительных

) и испол-

нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. К ним относятся следую-

щие:

- самостоятельное осуществление своих полномочий органами зако-

нодательной и исполнительной власти;

- направление правовых актов исполнительной власти субъектов РФ

в законодательный орган субъекта РФ;

- направление планов законопроектной работы и проектов законов

законодательным органом высшему должностному лицу субъекта РФ;

156

- установление федеральным законодательством основных полно-

мочий законодательного органа и высшего исполнительного органа

субъекта РФ.

Таким образом, разграничение компетенции между законодательной

и исполнительной властью в субъектах РФ осуществляется федераль-

ным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Анализ Закона РФ «Об образовании» позволил выделить только че-

тыре полномочия, которые отнесены непосредственно к компетенции

законодательного органа субъекта РФ:

- установление категорий граждан, которым предоставляется соци-

альная поддержка в период получения ими образования, порядок и

размеры ее предоставления для муниципальных образовательных уч-

реждений и образовательных учреждений, находящихся в ведении

субъектов РФ;

- установление нормативов расходов на одного ученика на получе-

ние дошкольного, общего образования, а также дополнительного

обра-

зования в общеобразовательных учреждениях (в виде субвенций мест-

ным бюджетам);

- установление нормативов расходов на одного ученика на получе-

ние дошкольного, общего образования в специальных (коррекционных)

образовательных учреждениях, образовательных учреждениях для де-

тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных

учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздо-

ровительных

образовательных учреждениях, образовательных учреж-

дениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-

социальной помощи;

- в субъектах Российской Федерации - городах федерального значе-

ния Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного само-

управления внутригородских муниципальных образований в сфере об-

разования.

Обобщая круг вопросов, который отнесен к компетенции законода-

тельного органа субъекта

РФ, можно сделать вывод, что данная компе-

тенция лежит в сфере правового регулирования финансирования обра-

зования и разграничения полномочий.

Для более детального анализа разграничения компетенции между

законодательными и исполнительными органами субъекта РФ в сфере

образования обратимся к образовательному законодательству субъек-

тов РФ.

Мы проанализировали ряд законов субъектов РФ в образовательной

сфере и можем констатировать, что субъекты РФ по-разному решают

вопрос разграничения компетенции между законодательной и исполни-

тельной ветвями власти в образовательной сфере в региональном за-

конодательстве. Многие субъекты РФ в своем законодательстве уста-

навливают разграничение компетенции между законодательными и ис-

полнительными органами власти, детально прописывая полномочия

указанных органов (например,

Тюменская, Курганская, Свердловская,

Архангельская, Сахалинская, Ульяновская области). Отдельные субъ-

екты РФ, устанавливая компетенцию органов государственной власти в

157

сфере образования, не устанавливают ее разграничения между ветвя-

ми власти (например, Челябинская область, Республика Бурятия), в

единичных субъектах РФ установлены полномочия только исполни-

тельных органов власти, например, в Удмуртской Республике.

Помимо полномочий, установленных федеральным законодательст-

вом, в числе полномочий законодательного (представительного) орга-

на субъекта РФ в сфере образования в законодательстве субъектов

РФ

закреплены следующие:

- определение государственной областной политики в сфере обра-

зования (Брянская область, Архангельская область);

- утверждение областного бюджета в части расходов на образование

(Брянская область, Сахалинская область, Владимирская область, Кур-

ганская область);

- установление дополнительно к федеральным льготы обучающим-

ся, воспитанникам, педагогическим работникам образовательных учре-

ждений (Кемеровская область);

- установление

нормативов финансирования образования (Ульянов-

ская область, Сахалинская область, Курганская область);

- принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих функцио-

нирование и развитие образования (Ульяновская область);

- установление порядка исчисления, уплаты, использования и осво-

бождения от сборов и налогов на развитие образования (Сахалинская

область) и др.

Отдельные полномочия, закрепленные за законодательным органом

субъекта РФ,

установленные в региональном законодательстве, проти-

воречат федеральному законодательству. Например, полномочие по

утверждению программ развития образования некоторые субъекты РФ

(например, Ульяновская, Архангельская области) закрепляют в числе

полномочий законодательного (представительного) органа, тогда как

Бюджетный кодекс РФ по-иному разграничивает компетенцию между

законодательной и исполнительной ветвями власти в части разработки

и утверждения целевых

программ.

Согласно пп. 1, 2 ст. 179 долгосрочные целевые программы субъекта

РФ утверждаются высшим исполнительным органом субъекта РФ, а

объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых

программ устанавливается законом о бюджете, т.е. законодательной

ветвью власти.

Также в компетенцию законодательного органа в отдельных субъек-

тах РФ включены полномочия, которые вообще по федеральному зако-

нодательству

полностью исключены из компетенции субъектов РФ, на-

пример, утверждение национально-регионального компонента государ-

ственных образовательных стандартов (Брянская область, Кемеровская

область).

В единичных случаях встречается включение в компетенцию законо-

дательного органа функций, которые присущи исполнительной ветви

власти, например, в Курганской области к полномочиям Курганской об-

ластной Думы относится «обеспечение проведения государственной

(итоговой) аттестации обучающихся, в том числе в форме ЕГЭ, включая

158

проверку экзаменационных работ». Необходимо учитывать, что законо-

дательный орган осуществляет функцию законодательного регулиро-

вания общественных отношений, а не исполнение законов. Поэтому

проведение ЕГЭ – это функция исключительно исполнительной власти.

Выделить исчерпывающую компетенцию в сфере образования зако-

нодательного (представительного) органа представляется довольно

сложной задачей, поэтому встречаются вышеописанные несоответст-

вия.

Компетенция исполнительной ветви власти

является более обшир-

ной и включает в себя все полномочия по управлению системой обра-

зования и отдельными образовательными учреждениями, а также ряд

регулятивных полномочий. Анализ ст. 29 Закона РФ «Об образовании»

позволил выделить следующие управленческие полномочия в компе-

тенции органов власти субъектов РФ:

- осуществление политики в области образования, не противореча-

щей

политике Российской Федерации в области образования (п. 1

ст. 29);

- реализация республиканских, региональных программ развития

образования, в том числе международных, с учетом национальных и

региональных социально-экономических, экологических, культурных,

демографических и других особенностей (п. 5 ст. 29);

- формирование государственных органов управления образованием

и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согла-

сованию с

федеральными органами управления образованием) (п. 6

ст. 29);

- информационное обеспечение в пределах своей компетенции об-

разовательных учреждений (п. 15 ст. 29);

- организация подготовки, переподготовки, повышения квалифика-

ции педагогических работников (п. 16 ст. 29);

- обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации

в области образования и контроль за исполнением государственных

образовательных стандартов (п. 17 ст. 29).

- создание, реорганизация и ликвидация образовательных

учрежде-

ний субъекта Российской Федерации (п. 7 ст. 29);

- лицензирование, аттестация и государственная аккредитация об-

разовательных учреждений, за исключением образовательных учреж-

дений, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация

которых отнесена к ведению Российской Федерации (п. 7 ст. 29);

- разработка базисных учебных планов и примерных программ кур-

сов, дисциплин (п. 15 ст. 29).

Особое место в структуре

компетенции в сфере образования как за-

конодательной, так и исполнительной власти занимают полномочия по

финансированию системы образования. Особенность финансовой

сферы заключается в том, что в осуществлении финансовых полномо-

чий участвуют в равной степени и законодательные, и исполнительные

органы, причем данные органы являются преимущественно органами

общей компетенции. Разграничение компетенции по осуществлению

финансирования

осуществляется не региональным законодательством

159

в образовательной сфере, а Бюджетным кодексом Российской Федера-

ции.

Таким образом, принцип разделения властей - это конституционный

принцип, который является одной из основ конституционного строя РФ,

поэтому его регулирование осуществляется преимущественно на фе-

деральном уровне.

В образовательной сфере субъекты РФ устанавливают разграниче-

ние компетенции между законодательным органом, органами исполни-

тельной власти, при

этом субъекты РФ должны учитывать нормы феде-

рального законодательства, что на практике не всегда реализуется.

При разграничении компетенции в любой сфере, в том числе и в

сфере образования, субъекты РФ должны учитывать назначение зако-

нодательной ветви власти и исполнительной ветви власти в государст-

венном механизме с тем, чтобы законодательная и

исполнительная

функция были разграничены в соответствии с принципом разделения

властей.

160