Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

Д.А. ВИННИК,

аспирант кафедры конституционного и

муниципального права Института

государства и права Тюменского

государственного университета

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПРИ

РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конститу-

ция Российской Федерации существенно изменила как принципы госу-

дарственной власти, так и ее структуру.

В соответствии со ст

. 10 Конституции РФ государственная власть в

Российской Федерации осуществляется на основе разделения на зако-

нодательную, исполнительную и судебную. Конституция признала орга-

ны законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятель-

ными.

Установление на территории Российской Федерации нового консти-

туционного строя и конституционное закрепление принципа разделения

властей существенно отразилось на общественно-политической ситуа-

ции

в стране. Формирование в 90-е годы новых органов государствен-

ной власти проходило в острой политической борьбе. Несогласован-

ность, слабая координация органов власти в процессе разработки и

реализации законодательных актов, несвоевременное и некачествен-

ное подзаконное правотворчество нанесли существенный вред госу-

дарственной политике в социальной сфере.

Реформы, как показала практика, проводимые государством в

это

время оказывались неэффективны. Механизмы реализации социальной

политики, как правило, оказывались недейственными, не приносили

ощутимых результатов, не решали весь комплекс существующих про-

блем, а, наоборот, поднимали новые. Мобильно решить возникающие

проблемы при старых механизмах было не возможно, так как необхо-

димо по ходу реализации программ оперативно принимать соответст-

вующие изменения

и дополнения в нормативные правовые акты, что

требует много времени, соблюдения сложных процедур и десятки раз-

личных согласований в различных органах, которые напрямую не заин-

тересованы в этом. Отсутствие ответственных, несогласованность и

непоследовательность действий приводило к провалам реализации

социальных программ. Люди не верили в то, что государство сможет

исполнять даже минимальные

социальные обязательства.

Руководством страны была явственно осознана необходимость про-

ведения единой социальной политики, согласованной программы дей-

ствий всех ветвей и органов государственной власти. Это было прежде

всего обусловлено назревающим разрывом между потребностями со-

временного российского общества и существующим уровнем результа-

тивности функционирующей системы государственной власти в стране,

181

что в большей степени сдерживало поступательное развитие общест-

венных отношений.

С 2006 года начали реализовываться приоритетные национальные

проекты, направленные на решение проблем в сфере образования,

здравоохранения, сельском хозяйстве и строительстве жилья. Однако

уже в самом начале реализации президентских инициатив в виде при-

оритетных национальных проектов выявились серьезные проблемы,

которые требовали срочного решения

при тесном взаимодействия всех

органов власти.

Решение несложных с точки зрения проектного планирования задач

оказалось было сопряжено с огромными трудностями, необходимостью

постоянного принятия нестандартных (с точки зрения сложившихся ад-

министративных процедур) решений и требовало повышенного внима-

ния к ходу реализации проектов со стороны руководства страны

Отсутствие хорошо отлаженного механизма взаимодействия органов

государственной власти при решении социальных проблем в форме

национальных проектов, а также в форме государственных программ, в

которые в настоящее время трансформируются национальные проекты,

могут свести на нет все прилагаемые усилия и выделяемые средства.

Поэтому рассмотрение вопроса о взаимодействии органов государ-

ственной власти при

реализации приоритетных национальных проектов

представляется автору весьма актуальным.

Стратегической основой правового развития страны является Кон-

ституция РФ. Она закрепляет базовые принципы конституционного

партнерства

органов государственной власти РФ и субъектов РФ, иных

государственных органов.

К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях

80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, от-

носятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Госу-

дарственная Дума, Правительство Российской Федерации, законода-

тельные (представительные) органы государственной власти субъектов

Российской Федерации, исполнительные органы государственной вла-

сти субъектов Российской Федерации

, федеральные суды, суды субъ-

ектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации,

органы прокуратуры Российской Федерации.

Среди органов конституционного партнерства особое место занима-

ет Президент РФ.

Материалы рабочего совещания Экспертного совета по вопросу об оценке эффективно-

сти реализации приоритетных национальных проектов 2 апреля 2007 года, Проектное

форсирование. Круглый стол // Прямые инвестиции. - М., 2006. - № 2. - С. 6 - 12.

Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот

ежегодными докладами Совета Федерации 2004 - 2006 годов. Конституционное парт-

нерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в

законодательной деятельности и правоприменительной практики, как конструктивное

взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового разви-

тия страны.

182

Президент как государственный институт занимает особое, специ-

фическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий

круг вопросов государственного значения

Деятельность Президента охватывает все сферы жизнедеятельно-

сти общества, в том числе и социальную сферу. Исходным для этой

группы полномочий Президента является то, что он согласно ч. 3 ст. 80

Конституции РФ определяет основные направления внутренней и

внешней политики государства «в соответствии с Конституцией Россий-

ской Федерации и федеральными законами». Конституционные полно-

мочия

Президента по определению основных направлений внутренней

политики государства вытекают из статуса Президента как главы госу-

дарства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаи-

модействие органов государственной власти, и представляют собой

конкретные права и обязанности главы государства по вопросам, отне-

сенным к его компетенции.

При этом, по Конституции, Президент определяет не весь комплекс

ближайших

, среднесрочных и долгосрочных целей и задач в сфере

внутренней политики, а лишь ее основные направления. Реализуют их

как непосредственно Президент, так и федеральные органы государст-

венной власти в рамках своей компетенции. Вопрос о степени дирек-

тивности положений внутренней политики, определяемых главой госу-

дарства, неразрывно связан с принципом разделения и самостоятель-

ности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Занимаясь руководством внутренней политики, Президент не под-

меняет иные государственные органы, не решает вопросов вместо них.

Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в

поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в дру-

гих – становится инициатором разработки законопроекта, в третьих

–

дает поручение Правительству или иному федеральному органу испол-

нительной власти.

Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное раз-

деление труда по руководству внутренней политикой государства. Если

вопрос требует установления законодательных основ, тогда им зани-

мается парламент России и принимает необходимый акт. Непосредст-

венным проведением внутренней политики обычно занимается Прави-

тельство, отдельные

министерства, федеральные службы, агентства. А

согласующей, обеспечивающей взаимодействие, координирующей и

направляющей инстанцией в вопросах внутренней политики выступает

Президент.

Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент опи-

рается на всю систему органов государственной власти. Функции гаран-

та прав и свобод человека и гражданина требуют от Президента посто-

янной заботы об эффективности

исполнительной, законодательной и

судебной властей, разумеется, без вторжения в сферу их компетенции

Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ: проблемы, требую-

щие юридического решения / С.А. Авакьян // Законодательство. 1999. № 3. С. 87.

http://www.kremlin.ru/articles/president04.shtml

183

Как отмечает С.А. Авакьян, будучи юридически дистанцирован от

всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разре-

шает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Прези-

дент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том

числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов

в том числе и брать на себя принятие нелегких решений.

Реализуя полномочия по защите прав и свобод, глава государства

взаимодействует с Правительством, федеральными судами, прокура-

турой, правоохранительными органами, общественными объединения-

ми.

Значительную часть полномочий главы государства составляют

полномочия в области исполнительной власти. Президент наделен

полномочиями по определению состава и порядка

деятельности Пра-

вительства. В Правительстве Российской Федерации была введена

специальная должность вице-премьера, курирующего вопросы реали-

зации национальных проектов. В соответствии с п. «д» ст. 83 Конститу-

ции РФ Президент 14 ноября 2005 г. первым заместителем Председа-

теля Правительства РФ был назначен Медведев Д.А. Представляется

важным то, что было произведено назначение под решение

конкретных

публичных задач. Тем самым обществу продемонстрирован новый под-

ход к формированию органов исполнительной власти, когда конкретная

публичная функция обеспечивается надлежащим административным

ресурсом.

Представляется, что такой подход имеет все шансы стать обыкнове-

нием практики назначения членов кабинета, условием наделения пол-

номочиями которых может стать представление парламенту и обществу

программ реализации

основных направлений внутренней и внешней

политики, входящих в сферу ответственности назначаемого лица

Будучи главой государства, Президент вправе председательство-

вать на заседаниях Правительства, давать соответствующие поручения

Правительству и федеральным органам исполнительной власти в сфе-

ре социальной политики.

Более сложна и многопланова взаимосвязь основных положений

внутренней политики, определяемых Президентом, применительно к

Федеральному Собранию.

Как и Правительство, парламент играет активную роль в определе-

нии основных

направлений внутренней политики: он принимает феде-

ральные законы, постановления палат, заявления, декларации. Прин-

ципиальные позиции главы государства по вопросам внутренней поли-

тики государства в социальной сфере находят свое выражение в за-

ключениях на проекты федеральных конституционных законов и феде-

ральных законов, а также в письмах об отклонении федеральных зако-

нов.

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1 / С.А. Авакьян. -

М.: Юрист, 2005. С. 308.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года

«О состоянии законодательства в РФ». - М.: Совет Федерации, 2007. С. 17.

184

Одним из основных средств общения главы государства и парла-

мента является ежегодное послание Президента Федеральному Соб-

ранию, которое заслушивается на совместном заседании обеих палат.

На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги

пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются пара-

метры движения вперед государства и общества, которые, по его

мне-

нию, следует взять за основу деятельности всем государственным ор-

ганам, а также в значительной степени органам местного самоуправле-

ния и общественным объединениям

Послание Президента не является нормативным актом, обязатель-

ным для исполнения органами государственной власти. Однако заяв-

ленные главой государства позиции по вопросам внутренней политики

учитываются как парламентом, так и Правительством. Для парламента

оно служит ориентиром в предстоящей законодательной деятельности,

при составлении планов законопроектных работ, определении позиций

депутатов по законопроектам, а для

исполнительных органов носит ди-

рективный характер. Поэтому, хотя послание и адресовано Федераль-

ному Собранию, задача по его выполнению ложится на Правительство,

ответственное за реализацию основных направлений политики. Сфор-

мулированные в Послании Президента оценки и приоритеты оказывают

серьезное влияние на формирование общественного мнения по ключе-

вым направлениям внутренней политики.

Необходимость ежегодного обращения

Президента к Федеральному

Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направле-

ниях государственной политики предусмотрена Конституцией. Темы и

структура послания не являются жестко установленными и определя-

ются Президентом в зависимости от политической ситуации в стране,

наиболее актуальных проблем текущего периода и своего видения бу-

дущего.

Отмечу, что значительную

часть посланий Президента России В.В.

Путина занимает сфера повышение качества жизни граждан России,

которая является ключевым вопросом государственной политики.

Также немаловажным ориентиром для органов государственной

власти в деятельности по реализации национальных проектов стал

«План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных

национальных проектов, решения по которым необходимо было при-

нять

в 2005 году и I квартале 2006 года», утвержденный распоряжением

Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 года.

В соответствии с указанным планом было принято более 30 подза-

конных актов, направленных на создание механизмов реализации на-

циональных проектов.

В целях взаимодействия органов государственной власти для реше-

ния многих проблем образуются различные советы, которые, как пра-

вило, являются

совещательными органами и включают в свой состав

представителей от всех ветвей власти. Например, таким постоянно

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1 / С.А. Авакьян. -

М.: Юрист, 2005. С.309

185

действующим консультативным органом является Государственный

совет.

О взвешенном подходе к национальным проектам свидетельствует и

подготовка организационно-кадровых условий их реализации. Имеется

в виду создание Указом Президента Российской Федерации от 21 ок-

тября 2005 года № 1226 Совета при Президенте Российской Федерации

по реализации национальных приоритетных проектов и демографиче-

ской политики

и организация работы президиума Совета и межведом-

ственных рабочих групп по каждому проекту во главе с федеральными

министрами по конкретным сетевым графикам

. Данный Совет создан в

целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами

государственной власти, органами государственной власти субъектов

Российской Федерации, органами местного самоуправления, общест-

венными объединениями, научными и другими организациями при рас-

смотрении вопросов, связанных с реализацией национальных проектов

и демографической политики. В состав Совета вошли представители

всех уровней исполнительной и законодательной

власти, гражданского

общества, эксперты. Председателем Совета является Президент Рос-

сийской Федерации.

Создание новой системы взаимодействия органов государственной

власти при реализации национальных проектов положительно отрази-

лось на результатах реализации проектов. Как отметил Д.А. Медведев,

все органы государственной власти внимательно отнеслись к нацио-

нальным проектам и оперативно откликались на те идеи, которые

фор-

мулировались по ходу работы. «В национальных проектах мы создали

совершенно полноценную конструкцию работы между законодательной

и исполнительной властью, которая позволяет решать всякого рода

проблемы, что называется «с колес»

Приведу один пример практического результата тесного взаимодей-

ствия ветвей власти из выступления Д.А. Медведева перед депутатами

Государственной Думы РФ. «В прошлом году, когда мы занимались

…проектом «Доступное и комфортное жилье», мы определили в какой-

то момент, что без изменений в законодательстве мы не сможем дви-

гаться дальше. И если

бы речь шла о том, как мы работали некоторое

время назад, допустим год или два года назад, то для того, чтобы при-

нять соответствующий законопроект, изменить Земельный кодекс, по-

требовалось бы значительное время. Проектная работа позволила ре-

О Совете при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демо-

графической политики: указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 // Собрание

законодательства Российской Федерации. 2005. № 43. Ст. 4374.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 1 января 2005 года № 629-рп

«О межведомственных рабочих группах при Совете при Президенте Российской Феде-

рации по реализации приоритетных национальных проектов» были утверждены составы

межведомственных рабочих групп по национальным проектам «Доступное и комфорт-

ное жилье – гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса».

Медведев Д.А. Национальные приоритеты. Статьи и выступления / Д.А. Медведев.- М.:

Изд - во «Европа», 2008. С. 230.

186

шить вопрос о внесении изменений в Земельный кодекс за два меся-

ца»

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что проектный спо-

соб позволил на практике опробовать многие механизмы решения про-

блем взаимодействия. Однако остается немало проблем, которые

предстоит еще решать.

В заключение отмечу, что государственная политика в социальной

сфере приобретает правовое выражение, стратегический, долговре-

менный характер. Реализация приоритетных национальных проектов

показала, что

эффективное решение стоящих перед государством за-

дач невозможно без создания системы координации и взаимодействия

всех ветвей государственной власти. Только консолидированная и от-

ветственная работа всех органов является непременным условием

развития нашего общества.

Там же. С. 231.

187

М.П. БУТОРИНА,

студентка II курса специальности

«Государственное и муниципальное

управление» Института государства и

права Тюменского государственного

университета,

О.А. ТЕПЛЯКОВА,

старший преподаватель кафедры

конституционного и муниципального права

Института государства и права

Тюменского государственного

университета, кандидат юридических наук

ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

НА ПРИМЕРЕ КОНСТИТУЦИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ЭСТОНИИ

Принцип

разделения властей, особенности правового статуса зако-

нодательного представительного органа, понятие народного суверени-

тета представляют собой важнейшие качественные характеристики го-

сударства и общества в целом.

Историческая практика показала, что сосредоточение в одних руках

законодательных, исполнительных и судебных функций приводит к ус-

тановлению в стране диктаторских режимов. Так и произошло в России

в начале XX века: разделение властей было отвергнуто марксизмом-

ленинизмом. В соответствии с этим учением в России, а затем и ряде

других стран было построено тоталитарное государство, отказавшееся

от принципа разделения властей.

В условиях разделения властей одна ветвь государственной власти

ограничивается другой, различные ее ветви взаимно уравновешивают

друг друга, действуя как «система

сдержек и противовесов», предот-

вращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государ-

ства

Грамотное разделение властей с всеобщим контролем ветвей вла-

сти предотвращает фривольность одной из ветвей и ведет к улучшению

экономической обстановки, т.к. предотвращает теневую экономику.

Понятие разделения властей - правовая теория, согласно которой

государственная власть должна быть разделена на три независимые

друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) вет-

ви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин предложен

Джоном Локком, введён Монтескьё (фр. sйparation des pouvoirs,

лат. trias politica).

Принцип разделения властей означает, что законотворческая дея-

тельность осуществляется законодательным (представительным) орга-

Конституция Российской Федерации. – М., Юрид. лит., 1994.

188

ном, исполнительно-распорядительная деятельность — органами ис-

полнительной власти, судебная власть — судами, при этом законода-

тельная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и

относительно независимы. Политическое обоснование принципа раз-

деления властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать

властные полномочия между различными государственными органами.

Три независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а

также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции

и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов». Од-

нако в СССР существовали Верховный Совет и Верховный Суд, но их

нельзя было назвать отдельными ветвями власти, так как они не были

частью системы «сдержек и противовесов». Характерно, что в государ-

ствах

с тоталитарным и авторитарным режимом, как правило, не при-

знаётся принцип разделения властей или же разделение властей в них

существует лишь формально.

В 80-90-х годах XX века в России и в постсоветских странах нача-

лось формирование правового демократического государства, осново-

полагающим принципом которого является верховенство народного

суверенитета и посторенние власти на основе

принципа разделения

властей.

Мы хотели бы в настоящей статье сравнить конституционное закре-

пление принципа разделения властей в конституциях России и Эстонии.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Россий-

ской Федерации осуществляется на основе разделения на законода-

тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, ис-

полнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно

ст. 4 главы

1 Конституции Эстонии деятельность Государственного Собрания, Пре-

зидента Республики, Правительства Республики и судов осуществляет-

ся но принципу разделения и сбалансированности властей.

Таким образом, в Эстонии принцип, именуемый в России принципом

разделения властей, называется принципом разделения и сбаланси-

рованности властей. Принцип сбалансированности следует понимать

таким образом, что ни одна ветвь

власти не должна существенно доми-

нировать над другой. В Российской Федерации под принципом разде-

ления властей понимается самостоятельность каждой ветви власти в

осуществлении своих функций, при этом не установлены ограничения

формирования одной, более «сильной» ветви власти.

Россия является «суперпрезидентской» республикой с сильной пре-

зидентской и исполнительной властью. Эстония – это парламентская

республика

Существенные особенности свойственны системе разделения

властей в государствах с парламентской формой правления. Здесь,

как и в любом конституционно-правовом государстве, обеспечивает-

ся относительная самостоятельность законодательной, исполнитель-

ной и судебной власти, между ними поддерживается баланс при

помощи специфических средств. Конституцией установлен особый по-

рядок избрания Президента. Согласно п. 3 ст. 65 Конституции Эстонии

Государственное Собрание избирает Президента Республики в соот-

189

ветствии со статьей 79 Конституции. Избранным считается кандидат, за

которого проголосовало большинство (в две трети) состава Государст-

венного Собрания.

В России Президент избирается на основе всеобщего равного и

прямого избирательного права при тайном голосовании, а не высшим

законодательным органом, как это установлено конституцией Эстонии.

Также следует обратить внимание на ст. 94 Конституции Эстонии

которая устанавливает, что Правительство Республики подает в от-

ставку, если Государственное Собрание выразило недоверие Прави-

тельству Республики и премьер-министру.

В Российской Федерации решение об отставке Правительства при-

нимает исключительно Президент даже при наличии вотума недоверия

Правительству, выраженного Государственной Думой. Согласно ст. 117

Конституции РФ, если Государственная Дума повторно в течение

трех

месяцев выразит недоверие Правительству, Президент в течение семи

дней принимает решение об отставке Правительства Российской Феде-

рации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых вы-

боров.

Еще один специфический элемент системы «сдержек и противове-

сов», установленный Конституцией Эстонии, – это право Президента

обратиться в Государственный суд с предложением признать закон

ан-

тиконституционным до подписания и опубликования закона, даже если

закон повторно принят квалифицированным большинством Государст-

венного Собрания. Если Государственный суд признает закон соответ-

ствующим Конституции, Президент Республики опубликовывает закон.

В Российской Федерации после преодоления президентского вето

квалифицированным большинством Государственной Думы Президент

обязан подписать и опубликовать закон.

Таким образом, проанализировав ряд

особенностей правового ре-

гулирования принципа разделения властей в конституциях России и

Эстонии, мы пришли к следующему выводу:

В Эстонии принцип разделения властей включает также принцип

сбалансированности властей, что не позволяет какой-либо одной ветви

власти существенно доминировать. В России конституционное регули-

рование содержания принципа разделения властей позволяет сформи-

ровать «сильную», доминирующую

президентскую и исполнительную

власть.

Россия пошла по пути формирования президентской республики,

Эстония закрепила в своей конституции принципы парламентской рес-

публики.

190