Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

А.В. ДОРКИНА,

аспирант Тюменского государственного

института мировой экономики, управления

и прав; специалист отдела

государственной регистрации прав

на нежилые объекты, объекты

незавершенного строительства,

земельные, дачные и садовые участки

Управления Федеральной

регистрационной службы по Тюменской

области, Ханты-Мансийскому и Ямало-

Ненецкому автономным округам

РОЛЬ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО

И СДЕЛОК С НИМ

Реформы 1990-х годов и, прежде всего, принятие Конституции Рос-

сийской Федерации от 12 декабря 1993 г.

ознаменовали собой принци-

пиально новый этап в построении российской государственности. Так,

Россия была провозглашена демократическим правовым государством.

Соответственно, получили закрепление такие принципы правового го-

сударства, как народный суверенитет, нерушимость прав и свобод че-

ловека со стороны государства, связанность государства конституцион-

ным строем, верховенство конституции по отношению ко всем другим

законам,

разделение властей и институт ответственности власти как

организационная основа правового государства, независимость судей,

приоритет норм международного права над нормами национального

которые охватили все стороны жизни общества, в том числе затронув и

правоотношения в сфере недвижимого имущества. Например, в Кон-

ституции нашли отражение положения о многообразии форм собствен-

ности; правах граждан на приобретение в частную собственность земли

(в отличие от советского периода); государственной гарантированности

защиты прав и свобод человека и гражданина

в Российской Федерации,

а также некоторые иные.

Таким образом, посредством Конституции и с учетом конституцион-

ных принципов, в том числе и принципа разделения властей, была

сформирована основополагающая правовая база, позволяющая по-

следовательно развивать и совершенствовать рынок недвижимости. И,

несмотря на длительное отсутствие в законодательстве советского пе-

риода разделения вещей на

движимые и недвижимые, характерного

Российская газета. 1993. № 237.

О понятии, принципах правового государства см. Большой юридический словарь / Под

ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2001. С. 466.

201

для дореволюционной России, такое деление вновь возникло на совре-

менном этапе развития, вызвав «оживление» в российской экономике.

Следует также отметить, что сфера недвижимого имущества, безус-

ловно, охватывается деятельностью как исполнительной, так и законо-

дательной (к примеру, формирование правовой базы в данной облас-

ти), судебной властей (например, оспаривание актов органов, осущест-

вляющих

государственную регистрацию). А что касается исполнитель-

ной власти, то именно к ее ведению относится вся система государст-

венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,

которую (систему) автор и хотел бы рассмотреть в настоящей статье.

Итак, государство, осознав необходимость контроля над сферой не-

движимого имущества во избежание нарушений

конституционных прав

собственников и иных обладателей прав по рассматриваемому направ-

лению, а также для стабильности гражданского оборота недвижимости,

на основе отечественного (существовавшее в дореволюционной России

«укрепление вещных прав») и международного опыта приступило к соз-

данию системы государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним.

В развитие Конституции был

принят Гражданский кодекс Российской

Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ

, детально закре-

пивший положения о государственной регистрации недвижимости. Со-

гласно ч. 1 ст. 131 указанного нормативно-правового акта, право собст-

венности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения

этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат госу-

дарственной регистрации в едином государственном реестре органами,

осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижи-

мость

и сделок с ней.

В последующем был разработан и специальный закон данной сфе-

ры - ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имуще-

ство и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ

, регулирующий пра-

воотношения в сфере возникновения, ограничения (обременения), пе-

рехода или прекращения прав на недвижимое имущество.

Следовательно, постепенно система государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним завершила свое фор-

мирование. И в настоящее время она представляет собой механизм

реализации конституционных положений о разнообразии форм собст-

венности и

в целом сферы недвижимости и относится к ведению орга-

нов исполнительной власти.

Введение такой системы, как точно поясняет В.В. Огородников, пре-

следовало цели придать предельную открытость правам на недвижи-

мое имущество и информации об этих правах; установить государст-

венный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом;

обеспечить защиту прав и

законных интересов собственников, вла-

дельцев и пользователей объектов недвижимости, способствовать

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3594.

202

борьбе со злоупотреблениями и преступностью в сфере оборота не-

движимого имущества

Однако, несмотря на несомненную значимость созданной россий-

ской системы государственной регистрации, в законодательстве и на-

учной литературе до сих пор не выработано единого понимания, что же

в себя включает система государственной регистрации прав на недви-

жимое имущество и сделок с ним. Скорее всего, это объясняется слож-

ностью самого понятия «система

государственной регистрации».

Соответственно, автор хотел бы осветить детальнее данный вопрос.

Прежде всего нужно отметить, что в законодательстве смысл данно-

го понятия так и не получил разъяснения. Например, в ФЗ «О государ-

ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ встречаются упоминания о соответствую-

щей

системе: глава II обозначена как «органы в системе государствен-

ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». По-

становление Правительства РФ «Об утверждении федеральной про-

граммы поэтапного развития системы государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 09 апреля 2001 г.

№ 273

в самом названии, а также в отдельных положениях содержит

понятие соответствующей системы. Встречается использование данно-

го понятия и в иных правовых актах, но, несмотря на постоянные соот-

ветствующие упоминания, содержание рассматриваемой системы зако-

нодателем не пояснено.

В науке единого подхода к тому, что собой представляет система го-

сударственной регистрации прав

на недвижимое имущество и сделок с

ним, тоже не сложилось.

Тем не менее для эффективной реализации норм по рассматривае-

мой системе, для ее стабильного функционирования нужно выработать

как минимум единый подход в науке к данному понятию.

Итак, само понятие «система» многогранно и включает в себя не-

сколько значений:

- определенный порядок

в расположении и связи частей чего-

нибудь, в действиях;

- форма организации чего-нибудь;

- нечто целое, представляющее собой единство закономерно распо-

ложенных и находящихся во взаимной связи частей;

- общественный строй, форма общественного устройства;

- совокупность организаций, однородных по своим задачам, или уч-

реждений, организационно объединенных в одно целое;

- техническое устройство,

конструкция;

- то, что стало нормальным, обычным, регулярным (разг.)

Огородников В.В. Об итогах работы президиума Совета главных государственных реги-

страторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов Российской Феде-

рации / В.В. Огородников // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.

2002. № 4. С.36.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 16. Ст. 1602.

Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. Н.Ю.Шведовой. - 20-е

изд., стереотип. - М.: Рус.яз., 1988. С. 586.

203

В контексте анализа сферы государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним система представляется автору

как «нечто целое, представляющее собой единство закономерно рас-

положенных и находящихся во взаимной связи частей». Поэтому необ-

ходимо рассмотреть основные части (элементы) системы государст-

венной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

которыми, по мнению автора, являются: совокупность учреждений по

государственной регистрации; деятельность органов, осуществляющих

регистрацию; и, наконец, правоотношения по поводу возникновения,

ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на не-

движимое имущество.

Первый элемент системы характеризуется функционированием в

рамках Министерства экономического развития Российской Федерации

совокупности учреждений по государственной регистрации. Данное

правовое положение

учреждений по государственной регистрации

(функционирование в рамках Министерства экономического развития

Российской Федерации) является нововведением, принятым в ходе

массового реформирования федеральных органов исполнительной

власти. Так, Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры фе-

деральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724

Министерство экономического развития и торговли Российской Феде-

рации преобразовано в Министерство экономического развития Рос-

сийской Федерации с передачей ему функции по выработке и реализа-

ции государственной политики и нормативно-правовому регулированию

в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество,

а также по некоторым иным направлениям деятельности (согласно

п. 10 соответствующего указа).

Хотелось бы отметить, что первоначально, после введения в дейст-

вие ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущест-

во и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, функции по регистра-

ции осуществляло Министерство юстиции. Затем в 2004 г. в рамках

данного министерства произошло создание трех федеральных служб, в

том числе и

Федеральной регистрационной службы Российской Феде-

рации с передачей ей функций по регистрации в сфере недвижимости.

В настоящее время Указом Президента Российской Федерации «Вопро-

сы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»

Председателю Правительства Российской Федерации поручено внести

в установленном порядке предложения об упразднении с 1 октября

2008 г. Федеральной регистрационной службы, предусмотрев

передачу

ее функций Федеральному агентству по управлению государственным

имуществом.

Автор не считает приемлемым постоянное изменение правового по-

ложения учреждений по регистрации. Подобный процесс реформиро-

вания органов исполнительной власти, затрагивающий, несомненно, и

органы по регистрации, не способствует эффективности, стабильности

функционирования системы государственной регистрации прав на не-

Российская газета. 2008. № 100.

204

движимое имущество и сделок с ним, исходя из материальных затрат;

затрат по времени на перестановку кадров из одной государственной

структуры в другую; создания новых органов; частого перераспределе-

ния функций между ними и другими последствиями реформирования.

Данный процесс, если он принимает так называемый «затяжной» ха-

рактер, отвлекает от главного - стремления к стабильности

в деятель-

ности учреждений по регистрации, разработки мер по совершенствова-

нию отдельных положений законодательства в установленной сфере,

изучения накопленной практики и международного, отечественного

опыта по сфере недвижимости, регистрации.

Вторым элементом системы является деятельность органов, осуще-

ствляющих регистрацию, которая охватывает собой весь процесс реги-

страции (от приема документов до совершения надписей

на правоуста-

навливающих документах, выдачи удостоверений о произведенной ре-

гистрации прав; также по выдаче информации из ЕГРП и участию в су-

дебных разбирательствах по делам в рассматриваемой сфере).

Деятельность органов, осуществляющих государственную регистра-

цию прав, прежде всего построена на таких базовых началах, как:

- законность, т.е. исполнение и соблюдение законодательства

ука-

занными органами;

- гласность, проявляющаяся главным образом в открытом характере

сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое

имущество и сделок с ним (ЕГРП);

- достоверность предоставляемых данных (так, например, запись в

ЕГРП до момента ее исправления признается за истину);

- ответственность органов, осуществляющих государственную реги-

страцию прав, за исполнение своих

обязанностей.

И, наконец, третьим элементом системы регистрации являются пра-

воотношения по поводу возникновения, ограничения (обременения),

перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом

обязательно одним из участников соответствующих правоотношений

выступает орган, осуществляющий государственную регистрацию прав.

Данные правоотношения разнообразны и, например, складываются при

предоставлении документов на государственную регистрацию права

собственности на

жилой дом либо оспаривании действий органа, осу-

ществляющего регистрацию, а также в иных случаях.

Таким образом, система государственной регистрации прав на не-

движимое имущество и сделок с ним - это совокупность правоотноше-

ний по поводу возникновения, ограничения (обременения), перехода

или прекращения прав на недвижимое имущество, одним из обязатель-

ных участников которых

выступает орган, осуществляющий регистра-

цию, деятельность которого урегулирована законодательством Россий-

ской Федерации.

Представляется, что в настоящее время государственная регистра-

ция прав стала реальным средством обеспечения защиты конституци-

онных прав собственников и обладателей иных прав на объекты не-

движимости и создания дополнительных гарантий правовой безопасно-

205

сти для участников рынка недвижимости в Российской Федерации

. В

свою очередь, не следует забывать и о том, что именно Конституция

создала возможность для развития рынка недвижимости, сформировав

«благоприятную почву» для формирования системы государственной

регистрации, закрепив многообразие форм собственности и поставив за

основу деятельности четкое разделение властей на законодательную,

исполнительную и судебную с закреплением за ними своего круга пол

номочий.

Соответственно, как правильно отметил Ю.Я. Чайка, говоря о Кон-

ституции 1993 г., мы уже называем ее не новой, а действующей. В этом

лексическом обороте отражен существенный сдвиг в общественном

сознании и жизненной практике. Конституция «работает», выполняя

свойственные ей функции. На ее основе развивается российская госу-

дарственность, правовая система, строятся

отношения в экономиче-

ской, политической, социальной и культурной жизни общества

Карлин А.Б. К новому качественному состоянию системы государственной регистрации

прав / А.Б. Карлин // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003.

№ 3. С. 37.

Чайка Ю.Я. Конституция Российской Федерации и построение демократического право-

вого государства / Ю.Я. Чайка // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федера-

ции. 2003. № 12. С. 14.

206

С.А. ДЕВЯТОВ,

советник РФ III класса член-

корреспондент Российской

муниципальной академии,

доцент кафедры государственно-

правовых дисциплин Тюменского

государственного института

мировой экономики, управления и права

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131-ФЗ ОТ 06.10.2003

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в

Российской Федерации» 1995 года принимался в ус-

ловиях политического противостояния и стал результатом всевозмож-

ных компромиссов, приняв расплывчато-рамочный характер.

Как попытка исправить ситуацию в 2003 году был принят новый ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в котором законода-

тель попытался учесть

недоработки старой редакции закона. Так, на-

пример, в новой редакции дается новое толкование и территориаль-

ным, и организационным, и экономическим основам местного само-

управления, что может иметь далеко идущие последствия для развития

этого уровня власти.

Но, к сожалению традиционная для России ситуация: хотели как

лучше, а получилось как всегда, повторилась

и на этот раз. Закон в но-

вой редакции не решает всех проблем, возникших за прошедший после

принятия закона 1995 года период. Он ставит и даже создает новые

проблемы.

Новый закон, например, не разъясняет, какими будут отношения ор-

ганов местного самоуправления «нижнего» уровня, т.е. городских и

сельских поселений, и будут ли

они вообще с органами государствен-

ной власти.

С другой стороны, ст. 131 Конституции Российской Федерации гла-

сит: «Структура органов местного самоуправления определяется насе-

лением самостоятельно». ФЗ «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ в статьях 34 - 42 подробно прописывает структуру органов

местного самоуправления, практически не

оставляя населению воз-

можностей для реализации закрепленного за ним Конституцией права.

Закон подписан ГАРАНТОМ Конституции.

Можно долго говорить о несовершенстве нового закона, но давайте

остановимся на главном, без чего самостоятельности местного само-

управления в России не будет никогда, т.е. на финансах.

Местные бюджеты сегодня фактически формируются субъектами

Российской Федерации. Ими

устанавливаются нормативы отчислений

от основных бюджетообразующих налогов, доходы изменяются, исходя

207

из состояния бюджета субъекта Федерации, жестко закрепляются не

только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления рас-

ходования каждого рубля местного бюджета. В результате местные

бюджеты представляют собой сметы доходов и расходов, а не само-

стоятельно формируемый бюджет.

Низкая доля собственных доходов в бюджетах муниципальных обра-

зований и преимущественное их формирование

за счет регулирующих

налогов приводят к тому, что усилия местных органов власти по нара-

щиванию своей доходной базы не увеличивают доходы местных бюд-

жетов, а стабилизируют либо сокращают их.

Это осуществляется органами государственной власти субъектов

Российской Федерации, как через снижение нормативов отчислений,

так и через зачисление всех налогов от наиболее

крупных налогопла-

тельщиков в бюджет субъекта или Российской Федерации. Причем

субъекты Российской Федерации винить трудно, т.к. они действуют по

схеме, утвержденной самой ФЕДЕРАЦИЕЙ.

При таком подходе у местных органов власти отсутствуют стимулы

для наращивания налогооблагаемой базы. В самом деле, если какой-то

активный глава муниципального образования сумел запустить у себя

на

территории некое прибыльное производство и получить прибыль, то на

сумму полученной прибыли ему в следующем финансовом году снизят

отчисления из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому ло-

гика местных глав элементарна: ничегонеделание выгоднее в силу того,

что оно поощряется вышестоящей властью.

Принятый новый закон и подготовленные в соответствии с ним

из-

менения в законодательство, регулирующее финансовые основы мест-

ного самоуправления мало меняют ситуацию. Предлагаемая система

формирования, финансовой базы местного самоуправления, сокращая

в равных объемах расходы и доходы местных бюджетов, сохраняет и

на перспективу существующий разрыв между доходами и расходами и,

следовательно, не меняет сложившуюся ситуацию.

При условии внесения изменений в Бюджетный

и Налоговый кодек-

сы Российской Федерации земля и имущество должны стать основой

финансовых ресурсов муниципальных образований. Рыночные меха-

низмы использования земли и имущества должны способствовать су-

щественному увеличению их налоговых доходов.

Однако происходящий в настоящее время процесс разграничения

земли между федеральным, региональным и местными органами вла-

сти приводит к тому,

что земли на территории муниципальных образо-

ваний все чаще закрепляются за субъектами Федерации.

Решение всех этих проблем возможно по нескольким направлениям.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе

расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоя-

тельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потен-

циала соответствующей территории и заинтересованность в его нара

щивании, а также проявление на местах необходимой налоговой ини-

циативы и повышение эффективности расходования бюджетных

средств.

208

Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от

федеральных и региональных налогов на постоянной основе.

Минимально гарантированные для каждого муниципального образо-

вания нормативы отчислений от федеральных налогов и налогов субъ-

ектов Российской Федерации должны быть установлены непосредст-

венно в Бюджетном кодексе, на что пока федеральный законодатель не

может решиться.

В перспективе необходимо

осуществить переход от системы разде-

ления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к прин-

ципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить рост регио-

нальных и местных налогов, как это делается во всем цивилизованном

мире.

Создать механизм закрепления налогов на всех уровнях бюджетной

системы.

Налогообложение должно производиться теми уровнями бюджетной

системы, которые обладают наиболее полной информацией о величине

базы налогообложения. Понятно, что должно быть обеспечено соответ-

ствие доходных источников расходным полномочиям.

Налоги не могут быть целью - они просто инструмент для проведе-

ния в жизнь государственной политики, и поэтому их надо отдавать то-

му уровню бюджетной системы, который проводит эту политику. Но

сде-

лать это нужно не на уровне деклараций, которыми пока заполнен но-

вый закон, а изменив само законодательство, формирующее бюджеты

разных уровней.

Существующая сегодня система расходования бюджетных средств

органами местного самоуправления на началах муниципального заказа

является одним из самых эффективных способов «отката».

Система и структура муниципального заказа должна стать не

только

прозрачной, но и законодательно закрепленной. То есть механизм его

осуществления должен быть единым на всей территории Российской

Федерации, а контроль за проведением «конкурсов», «аукционов» или

«тендеров» должен осуществляться от лица государства.

Поддержка инвестиционной активности на местном уровне.

Необходимо создать условия для формирования и постоянного рос-

та бюджетов развития муниципальных

образований с целью карди-

нального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит

сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых

направлений использования бюджета развития должна быть муници-

пальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.

Государственная поддержка местного уровня власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 декабря

1999 г. № 1394 в свое время

была принята Федеральная целевая про-

грамма государственной поддержки развития муниципальных образо-

ваний и создания условий для реализации конституционных полномо-

чий местного самоуправления. В последующие годы данная Программа

неоднократно уточнялась. Важно отметить, что в Программе были пра-

вильно определены направления поддержки реформы местного само-

управления. Программа предусматривала меры методологической и

209

практической поддержки местного самоуправления, изучение и распро-

странение лучшей практики муниципального управления.

Объем финансирования данной Программы государственной под-

держки развития муниципальных образований и создания условий для

реализации конституционных полномочий местного самоуправления в

2007 году был предусмотрен в размере 15 млн. руб., т.е. на уровне

2006 года, без учета инфляции, что не позволяет

обеспечить выполне-

ние программных мероприятий. В соответствии с ФЗ «О федеральном

бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ финансирование

программы в первом полугодии 2007 года составило 17% годового объ-

ема, что, конечно, явно недостаточно.

В сложившейся ситуации основной задачей, на наш взгляд, является

оказание помощи органам местного самоуправления в овладении базо-

выми методами и процедурами муниципального управления, и, в пер-

вую очередь управления муниципальными финансами и социально -

экономическими развитием соответствующей территории.

В связи с этим целесообразно оказывать содействие по следующим

основным направлениям:

во-первых, это методологическая помощь в формировании и реали-

зации программ социально - экономического развития соответствующей

территории;

во-вторых, это обеспечение

методической и практической помощи

органам местного самоуправления в создании муниципальной норма-

тивно-правовой базы и повышении эффективности проведения бюд-

жетной политики и перехода на новый качественный уровень управле-

ния муниципальными финансами;

в-третьих, это внедрение системы стимулов совершенствования

управления муниципальными финансами для органов местного само-

управления.

Для реализации данных направлений

необходимо помимо учета

стимулирующего фактора в порядке распределения региональных

фондов финансовой поддержки муниципальных образований создание

специальных стимулирующих фондов в региональных бюджетах.

На федеральном уровне такой инструмент создан и эффективно

функционирует. В федеральном бюджете ежегодно формируется Фонд

реформирования региональных и муниципальных финансов, направ-

ленный на повышение качества управления региональными и муници-

пальными

финансами и стимулирование региональных и муниципаль-

ных властей к внедрению в бюджетный процесс лучших практик в сфе-

ре управления общественными финансами. К сожалению, в 2008 году

формирование Фонда реформирования региональных и муниципаль-

ных финансов не запланировано.

В Тюменском регионе из 28 городов (за исключением г. Тюмень, ко-

торый относится к крупным городам) 4

больших города: Сургут - 277,2;

Нижневартовск - 237,2; Тобольск - 116,7 и Новый Уренгой - 100,9 тыс.

чел.; 3 малых: Белоярский - 18,2; Покачи - 14,5; Губкинский - 19,2. Ос-

тальные города - средние.

210