Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы

Подождите немного. Документ загружается.

Е.А.ГЕЙН,

доцент кафедры конституционного и

муниципального права

Института государства и права

Тюменского государственного

университета, кандидат юридических наук;

Е.Г. БОРТНИЧЕНКО,

студентка 5 курса специальности

«Юриспруденция» Института государства

и права Тюменского государственного

университета

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИМЕЮЩИХ

В СВОЕМ СОСТАВЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ

ЕДИНИЦЫ С

ОСОБЫМ СТАТУСОМ

Оценивая сложившуюся территориальную организацию системы

публичной власти в Российской Федерации, исследователи обычно вы-

деляют следующие недостатки: резкие различия по уровню социально-

экономического развития субъектов, наделение их неодинаковым ста-

тусом; отсутствие у многих территориальных единиц демографическо-

го, промышленного, сельскохозяйственного и финансового потенциала,

необходимого для саморазвития; чрезмерная дробность, слишком

большое

количество территориальных единиц

и т.д.

Существует мнение, что данные проблемы могут быть разрешены

путем сокращения общего числа субъектов Российской Федерации до

20 - 30

. Другие полагают, что применение столь радикальных методов

неизбежно «вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и

потребует создания новой»

Вместе с тем в России в течение 2004 - 2008 гг. на конституционно-

правовом уровне решился вопрос об образовании целого ряда новых

субъектов Федерации путем объединения автономных округов с краем

или областью

Дементьев А.Н Проблемы реформирования территориальной организации местного

самоуправления / А.Н. Дементьев // Федерализм. 2005. № 1. С. 94.

Кремянская Е.А. Развитие федерализма на современном этапе: опыт Канады и Россий-

ской Федерации / Е.А. Кремянская // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 98.

Глигич – Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспекти-

вы совершенствования / М.В. Глигич – Золотарева // Журнал российского права. 2002.

№ 7. С. 7.

Пермская область и Коми - Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский

край; Красноярский край, Таймырский (Долгано - Ненецкий) автономный округ и Эвенкий

автономный округ вошли в состав Красноярского края; Камчатская область и Корякский

автономный округ являются теперь территорией Камчатского края; Иркутская область и

Усть - Ордынский Бурятский автономный округ - Иркутской областью; Читинская об-

ласть, Агинский и Бурятский автономные округа образовали новый субъект Федерации -

Забайкальский край.

121

В конституционно-правовой науке только начинают разрабатываться

подходы в понимании природы институционализации новых субъектов

Российской Федерации на основе объединения сопредельных субъек-

тов Российской Федерации и прекращения существовавших объеди-

нившихся территорий в качестве субъектов Российской Федерации.

Важной характеристикой природы данного процесса является то, что

прекращение существования автономных округов в качестве субъектов

Российской

Федерации не ведет к их упразднению как территориальных

образований. В данном случае, по сути, происходит «трансформация

(преобразование) политико-государственного статуса округов в качест-

ве субъектов Российской Федерации в особый административно-

территориальный статус»

. Начавшаяся работа по разработке уставов и

законодательства новых субъектов актуализировала необходимость

детализации правового регулирования в этой области.

Так, в частности, основываясь на договорных положениях в ФКЗ «Об

образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Россий-

ской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-

Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г.

№ 1-ФКЗ

адми-

нистративно-территориальная единица с особым статусом, по сути,

конституируется в качестве административно-территориального обра-

зования, которое обладает территориальным единством, имеет собст-

венные органы власти и собственный бюджет.

На территории Коми-Пермяцкого округа в порядке, установленном

законом, образуются территориальные структуры федеральных орга-

нов власти, в том числе судов, а также

обеспечивается представитель-

ство округа в законодательно-представительном округе государствен-

ной власти нового субъекта Российской Федерации. Данные положения

вышеприведенного федерального конституционного закона являются

базовыми и юридически обязательными в регулировании особого ста-

туса Коми-Пермяцкого округа федеральными законами, Уставом и за-

конами Пермского края.

В других вновь образованных субъектах Российской Федерации ос-

новные

начала особого статуса административно-территориальных

единиц в федеральных конституционных законах не определены. Пре-

дусматривается лишь возможность образования в округах постоянной

сессии краевого (областного суда, а также представительство округов в

органе законодательной власти края (области). Так, от Таймырского

(Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов в составе Красноярского

края избирается по два депутата

; от Корякского округа в составе Кам-

чатского края - десять депутатов, от Усть-Ордынского Бурятского округа

в составе Иркутской области - четыре депутата, от Агинского Бурятско-

го в составе Забайкальского края - пять депутатов.

Важнейшей особенностью федеративного государства является то,

что государственная власть присуща как федерации в целом, так и ее

Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (консти-

туционно-правовое исследование»: Дисс… на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. -

Пермь, 2008. С. 3.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110.

122

субъектам. В Федерации эту власть реализует целостная система орга-

нов законодательной (федеральный парламент), исполнительной (гла-

ва государства и правительство) и судебной власти (суды). В субъектах

Федерации такая система обычно не завершена: самостоятельной су-

дебной властью они, как правило, не обладают. Кроме того, в составе

отдельных субъектов Федерации часто имеются своеобразные авто

номные образования со своими органами власти, целью деятельности

которых является, как правило, защита национальных и культурных ин-

тересов коренных жителей автономии

В связи с этим следует различать понятия: система органов федера-

тивного государства и система органов публичной власти в федератив-

ном государстве. В первом случае речь идет о системе органов Феде-

рации, во втором - о государственных органах Федерации, ее субъектов

и органов публичной власти муниципальных образований

Хотя во втором случае речь идет о неодинаковом характере власти,

тем не менее все органы публичной власти имеют единую социальную

природу, их принципиальные цели являются общими, сходными, анало-

гичными. Они не могут действовать в противоположных направлениях.

Как справедливо отмечает в своей работе Г.Н. Чеботарев, «абсолют-

ная власть в государстве

принадлежит только народу, и он распреде-

ляет ее посредством выборов между различными органами государст-

ва, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определен-

ные функции»

, органы местного самоуправления представляют собой

таким образом «специфический уровень власти, на котором могут ре-

шаться местные проблемы способами, характерными для осуществле-

ния государственно-властных полномочий»

С этих позиций все органы публичной власти в Федерации пред-

ставляют определенную целостность, действуют как система, которой

характерны организация, схема распределения полномочий, ответст-

венность государственных органов субъектов Федерации, органов ее

автономий в субъектах Федерации и органов муниципальных образова-

ний.

Единство и разделение властей в условиях федеративного государ-

ства имеют свою

специфику. Она связана с тем, что помимо горизон-

тального разделения единой власти (на законодательную, исполни-

тельную и судебную) в ней есть вертикальное разделение единой госу-

дарственной власти на власть Федерации и государственную власть

субъектов, входящих в ее состав.

См. например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник /

Под ред. А.С. Автономова. - М.: Юриспруденция, 2001. С. 149 - 152; Конституционное

право зарубежных стран: учебник для вузов / Под.общ. ред. проф. М.В. Баглая, проф.

Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА –

ИНФРА –М), 2002. С. 132.

Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) /

Отв. ред. Б.Н. Топорин. - М.: Юристъ, 2001. С. 96 - 97.

Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской

Федерации / Г.Н. Чеботарев. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного уни-

верситета, 1997. С. 96.

Там же. С. 57 - 58.

123

Анализируя реализацию принципа вертикального разделения вла-

стей в законодательстве вновь образованных в Российской Федерации

краев и областей, необходимо отметить, что наиболее разработанным

из вышеперечисленных субъектов Российской Федерации является Ус-

тав Пермского края, в котором специальная глава посвящена особому

статусу входящей в его состав административно - территориальной

единицы – Коми-Пермяцкого автономного округа. Уставы

Красноярского

края и Иркутской области подобных глав не имеют и соответственно

особый статус Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского авто-

номных округов в составе Красноярского края, а так же Усть-

Ордынского Бурятского автономного округа в Иркутской области урегу-

лирован весьма поверхностно.

Несколько иная ситуация сложилась в Пермском крае. В соответст-

вии

со ст. 37 Устава Края

государственную власть на территории Коми-

Пермяцкого округа осуществляют органы государственной власти

Пермского края. В качестве исполнительного органа на территории

данного округа выступает Министерство по делам Коми-Пермяцкого

округа Пермского края. Оно осуществляет такие полномочия, как «ко-

ординация деятельности территориальных органов исполнительных

органов государственной власти Пермского края, действующих на тер-

ритории

округа, а так же координация взаимодействия органов государ-

ственной власти Пермского края с органами местного самоуправления

муниципальных образований, расположенных на территории округа»

(подп. б, в, п. 1 ст. 40).

Кроме того, представители Министерства по делам Коми-

Пермяцкого округа входят в состав коллегиальных и совещательных

органов исполнительных органов государственной власти Пермского

края и

в состав конкурсных комиссий, создаваемых по вопросам, ка-

сающимся интересов Коми-Пермяцкого округа (п. 2 ст. 40). Устав преду-

сматривает возможность наделения органов местного самоуправления

Коми-Пермяцкого округа отдельными государственными полномочиями

органов государственной власти Пермского края.

Таким образом, на территории Коми-Пермяцкого округа – админист-

ративно-территориальной единицы с особым статусом – создан специ-

альный

орган исполнительный власти субъекта - Министерство по де-

лам Коми-Пермяцкого округа, который возглавляется главой этого окру-

га и осуществляет взаимодействие с Правительством Пермского края.

Единственным законодательным (представительным органом госу-

дарственной власти Пермского края является Законодательное Собра-

ние Пермского края. Однако в целях обеспечения представительства

населения Коми-Пермяцкого округа в Законодательном

Собрании края

на территории Коми-Пермяцкого округа образуются два одномандатных

избирательных округа, в каждом из которых избирается по одному де-

путату Законодательного Собрания Пермского края (ст. 39 Устава).

Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. // Собрание Законодательства Пермского

края. 2007. № 5. Ч. I.

124

И, наконец, судебную власть на территории всего Пермского края, в

том числе и на территории административно-территориальной единицы

с особым статусом – Коми-Пермяцком округе - осуществляют исключи-

тельно федеральные суды и мировые судьи Пермского края (п. 6

ст. 15).

Анализ регионального законодательства показывает, что в Уставах

Красноярского края и Иркутской области сегодня, еще не

в полной мере

урегулированы вопросы организации публичной власти. Неясен меха-

низм реализации в данных субъектах конституционного принципа раз-

деления властей, до сих пор нет четкого представления о том, каким

образом три уровня власти будут взаимодействовать между собой в

границах данных сложных государственно-территориальных образова-

ний.

Вместе с тем, территориальное устройство

государства оказывает

существенное влияние на реализацию прав человека. М.К. Гончаров

справедливо пишет: «Территориальные границы власти выступают и

границами между людьми. В этой связи необходимо отметить серьез-

ное воздействие деятельности органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации и территориальных органов федеральных

органов исполнительной власти Российской Федерации на действенное

и эффективное осуществление

и защиту прав граждан и их объедине-

ний»

Рациональная организация территориального устройства государст-

ва позволяет создать необходимые условия для эффективной деятель-

ности органов государственной власти и местного самоуправления,

максимально сблизить их с населением, способствует вовлечению в

реальное управление и самоуправление, способствует совершенство-

ванию отдельных форм демократии. Таким образом, территориальное

устройство государства отражает возможность граждан определять ус-

ловия своего

бытия.

В уставах вышеперечисленных субъектов прописываются лишь не-

которые моменты взаимодействия округов с краем или областью. Так,

на территории автономных округов, входящих в состав Красноярского

края, органы государственной власти края осуществляют отдельные

полномочия, которые в соответствии с федеральным законом или дого-

вором между органами государственной власти края и автономного ок-

руга

отнесены к компетенции органов государственной власти края

(п. 2 ст. 22).

В свою очередь Устав Иркутской области содержит положение о

том, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ определяет во-

просы территориальных взаимоотношений с областью на основе дого-

вора с Иркутской областью и в соответствии с федеральным законом.

Вопросы же собственного административного устройства Усть-

Гончаров М.К. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства

Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореферат дисс… канд. юрид.

наук. - Екатеринбург, 1999. С. 4.

Устав Красноярского края // Правовая система «Консультант плюс».

125

Ордынский Бурятский автономный округ решает самостоятельно

(ст. 18).

Из вышеизложенного следует, что в Уставах Красноярского края и

Иркутской области почти не регулируются вопросы создания на терри-

ториях бывших автономных округов органов исполнительной власти,

функционирования судебных органов, никак не обозначено представи-

тельство округов в законодательных органах субъектов. Данные пробе-

лы необходимо восполнить посредством создания соответствующей

юридической базы в

Уставах и региональном законодательстве. При-

мером, в частности, может служить Устав Пермского края.

Устав Иркутской области // Правовая система «Консультант плюс».

126

А.Ю. ПЕТРОВ,

доцент кафедры конституционного и

административного права

Южно-Уральского государственного

университета, кандидат юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ:

ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Успешная реализация направлений административного реформиро-

вания

возможна исключительно при учете особенностей развития

субъектов Российской Федерации.

В целях комплексного решения задач административного переуст-

ройства Постановлением Губернатора Челябинской области от 21 июня

2006 г. № 180 была утверждена Программа проведения администра-

тивной реформы в Челябинской области в 2006 - 2008 годах, опреде-

ляющая основные этапы административной реформы в Челябинской

области

В настоящее время имеются предпосылки для подведения промежу-

точных итогов и планирования дальнейших мероприятий по реализации

плана управленческих преобразований.

В течение 2007 года приоритетами административной реформы яв-

лялись следующие направления:

- коренное повышение качества и доступности бюджетных и госу-

дарственных услуг, и обеспечение существенного повышения эффек-

тивности расходования бюджетных средств области;

переход к модели многофункционального центра предоставления

государственных и муниципальных услуг как базовой формы взаимо-

действия заявителей и государственных (муниципальных) органов;

- устранение избыточных юридически значимых действий, осущест-

вляемых органами исполнительной власти за плату.

Решению сформулированных задач способствовала планомерная

работа по регламентации деятельности органов исполнительной вла-

сти. Во-первых, за счет значительного

увеличения количества разрабо-

танных и принятых административных регламентов. С одной стороны, в

этой работе были целесообразно использованы наработки других

субъектов Российской Федерации, что позволило существенно ускорить

процесс подготовки текстов проектов регламентов. С другой стороны,

разработка регламентов в регионах велась по ограниченному перечню

См.: Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в

2006 - 2008 годах: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября

2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46.

Ст. 4720.

Об утверждении Программы проведения административной реформы в Челябинской

области в 2006 - 2008 годах: постановление Губернатора Челябинской области от

21 июня 2006 г. № 180 // Справочная правовая система «Гарант».

127

государственных функций, заданному Минэкономразвития России. С

другой стороны, существующие проекты были существенно доработаны

и привязаны к местности, к специфике именно Челябинской области.

Было принято 53 проекта административных регламентов в сравнении с

9 проектами 2006 года.

Во-вторых, была проделана трудоемкая работа по внедрению адми-

нистративных регламентов, без которой они оставались бы благими

пожеланиями,

стопкой бумаги. Каждый проект регламента был внедрен:

были выполнены те требования, которые он предъявлял к порядку

взаимодействия между должностными лицами органов исполнительной

власти и заявителями-потребителями государственных услуг. В на-

стоящее время достигнуто продвижение в области социальной защиты

населения, а также предоставления услуг в сфере земельных и имуще-

ственных отношений. Работа

по внедрению требовала постоянной ко-

ординации действий органов местного самоуправления, отраслевых

органов исполнительной власти, закупочных подразделений админист-

рации области и муниципальных образований.

Работа по регламентации административных процессов в 2007 году

осуществлялась в соответствии с Постановлением Губернатора Челя-

бинской области «Об утверждении Перечня административных регла-

ментов предоставления государственных услуг органами исполнитель-

ной

власти Челябинской области, подлежащих разработке и принятию в

2007 году» от 28 марта 2007 г. № 96

Внедрение административных регламентов проводилось в основном

на муниципальном уровне, так как именно на этом уровне власти про-

исходит непосредственное предоставление государственных и муници-

пальных услуг. Для обеспечения внедрения регламентов на муници-

пальном уровне было принято Постановление Губернатора Челябин-

ской области «Об утверждении Порядка предоставления субсидий му-

ниципальным образованиям Челябинской области

на реализацию ме-

роприятий административной реформы» от 17 мая 2007 г. № 153

. В

соответствии с Порядком учрежден институт конкурсного распределе-

ния средств между муниципальными образованиями области на проек-

ты по внедрению административных регламентов.

Ключевым результатом административной реформы является опти-

мизация административных процедур предоставления государственных

и муниципальных услуг, исполнения государственных функций. Пред-

полагается, что административные регламенты заменят собой текущие

нормативные правовые акты, регламентирующие

процедуру исполне-

ния той или иной государственной функции.

Как известно, в ряде регионов Российской Федерации возникают во-

просы о правовом статусе административного регламента. Подчас

складывается ситуация, когда административные регламенты прини-

маются актами органов исполнительной власти, решениями межведом-

ственных комиссий, советов и проч. В то же время такие виды норма-

Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской об-

ласти. 2007. № 3. Часть 1. С. 117 - 132.

Южноуральская панорама. 2007. 29 мая.

128

тивных правовых актов в законах субъектах Российской Федерации не

установлены. Результатом этого является рекомендательный характер

административных регламентов. Более того, в ряде случаев на практи-

ке неопределенность правового статуса административного регламента

приводит к ситуации, когда административный регламент определяет

одну процедуру исполнения государственной функции, а тот или иной

порядок исполнения государственной функции, заложенный

в дейст-

вующем Постановлении губернатора (нормативном правовом акте), -

другую, менее эффективную процедуру работы по исполнению госу-

дарственной функции.

Практика разработки административных регламентов на федераль-

ном уровне показывает, что за принятием регламента следует призна-

ние утратившим силу действующих положений, регулирующих вопросы

исполнения государственных функций, как устаревших и во многом ме-

нее

оптимальных.

Административные регламенты устанавливают, в том числе:

- юридические факты, являющиеся основанием для начала админи-

стративного действия;

- права и обязанности должностного лица, в том числе решения, ко-

торые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при воз-

можности различных вариантов решения - критерии или процедуры вы-

бора вариантов решения,

- порядок

обжалования действия (бездействия) и решений, осущест-

вляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Регулирование таких вопросов, как «права и обязанности должност-

ного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть при-

няты должностным лицом, а при возможности различных вариантов

решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения», «по-

рядок обжалования действия

(бездействия) и решений, осуществляе-

мых (принятых) в ходе выполнения регламента» вне правового поля,

является нарушением принципа правового государства, установленного

в ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.

Особенную актуальность вопросы правового статуса администра-

тивного регламента приобретают в связи с необходимостью норматив-

ного правового обеспечения деятельности многофункциональных цен-

тров предоставления государственных и муниципальных

услуг, важ-

нейшую роль в котором играют именно административные регламенты

См.: Отчет о реализации административной реформы в Челябинской области в

2007 году // www.adminref74.ru/default.aspx?s_id=24.

129

И.П. ЧИКИРЕВА,

заведующая кафедрой трудового и

предпринимательского права Института

государства и права Тюменского

государственного университета,

кандидат юридических наук, доцент

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

ПРИ РАССМОТРЕНИИ ТРУДОВЫХ КОНФЛИКТОВ В ОРГАНАХ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТРУДОВОЙ ИНСПЕКЦИИ

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Россий-

ской Федерации осуществляется на основе разделения

на законода-

тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, ис-

полнительной и судебной власти самостоятельны

Принцип разделения властей является одним из основополагающих

в правовом государстве, так как его реализация на законодательном и

правоприменительном уровне является гарантом обеспечения прав и

свобод субъектов правоотношений. Пробел правового регулирования в

данной сфере с неизбежностью влияет на субъективные права. Одним

из примеров является проблема разделения полномочий исполнитель-

ной и судебной

власти при рассмотрении трудовых конфликтов в орга-

нах государственной трудовой инспекции.

В соответствии со ст. 353 ТК РФ государственный надзор и контроль

за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных пра-

вовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодате-

лями на территории Российской Федерации осуществляет федераль-

ная инспекция труда

На основании ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда - единая

централизованная система, состоящая из федерального органа испол-

нительной власти, уполномоченного на проведение государственного

надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и

иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового пра-

ва, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

Статья 356 Трудового кодекса РФ

в качестве основных полномочий

федеральной инспекции труда указывает осуществление в соответст-

вии с законодательством Российской Федерации рассмотрения дел об

административных правонарушениях, прием и рассмотрение заявле-

ний, писем, жалоб и иных обращений работников о нарушениях их тру-

довых прав, принятие мер по устранению выявленных нарушений и

восстановлению нарушенных трудовых прав.

Помимо этого

Трудовой кодекс РФ закрепляет право обжалования

ряда решений работодателя в государственную инспекцию труда или

органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров в следую-

щих случаях:

Трудовой кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ //

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (Часть I). Ст. 3.

Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

130