Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
ной деятельности в крае и порядок установления и применения мер по
стимулированию инвестиционной Деятельности за счет бюджета разви
тия Красноярского края (законы «Об инвестиционной деятельности в
Красноярском крае», «О бю джете развития Красноярского края»). П ре
дусматривается такж е разработка других нормативных актов.
Учитывая, что значительные инвестиционны е возможности связаны
с осущ ествлением денеж ной приватизации и развитием рынка ценных
бумаг, необходимы меры по регулированию фондового рынка и совер
ш енствованию организацион но-п равовы х условий его деятельности в
регионе.
Наряду с экономическими и организационно-правовы ми мерами сти
мулирования инвестиционной деятельности необходимы меры по сн и
жению тран сак ци онн ы х издержек инвесторов. Этими мерами преду
см атривается развитие инф орм ацион ной структуры инвестиционного
рынка, разработка методического сопровож дения процедур сертифика
ции инвестиционных проектов и предоставления государственных гаран
тий инвесторам, регулирование тариф ов на услуги естественных моно
полий, защ ита собственности и личности инвестора от посягательств кри
минальной сферы.
5.2. Социальная политика
Центр социальной политики все более см ещ ается на краевой и час
тично муниципальны й уровни, в связи с чем становятся жизненно необ
ходимыми разработка и реализация региональных социальных программ.
К числу центральны х направлений социальной политики относятся
стабилизация и повы шение уровня жизни населения и поддержка его
социально наиболее уязвимы х групп. Снижение общего уровня, а так
же усиление необоснованного социального и территориального неравен
ства в уровне и качестве жизни являю тся источником обострения соци
альной напряж енности, роста недоверия к краевой и местной власти и
усиления сепаратистских тенденций. В настоящ ее время это становится
тормозом экономического и социального развития края.
Сущ ествующая социальная и экономическая политика привела к тому,
что для эф фективной реализации программ социальной поддержки на
селения нет достаточных финансовых ресурсов. П ричина в том, что ос
новные региональны е ресурсы были переданы в процессе приватизации
в частные руки, что, в свою очередь, при отсутствии эффективной нало
говой системы и механизма сбора налогов лиш ило край и местные орга
ны власти средств, необходимых для реш ения насущ ных социальных
проблем.
Выход из сложивш егося противоречия может бы ть найден за счет
следую щих мер:
362.
• в значительной мере за счет перераспределения чистого рентного
дохода, образующегося на крупных промы шленных предприятиях-
монополистах при эксплуатации ценных природных ресурсов. С дру
гой стороны, сниж ение налогового бремени на малый и средний биз
нес будет способствовать повыш ению их рентабельности и развитию,
а следовательно, и расш ирению налогооблагаем ой базы;
• за счет создания условий и возможностей для населения зарабатывать
деньги и обеспечивать социально прием лем ый уровень жизни само
стоятельно, что позволит сущ ественно снизить социальную нагрузку
на бюджет;
• за счет рационализации использования ресурсов, направляемых на
реш ение социальны х проблем региона (ревизия сущ ествую щ ей сис
темы льгот, постепенный переход от «льготирования» отдельных про
фессиональных и отраслевых групп к регулированию их доходов че
рез заработную плату, сокращ ение излиш них административных рас
ходов и других нераци ональны х затрат в социальной сф ере,
оптимизация соотношения платных и бесплатных услуг в социальных
отраслях).
Одним из основных направлений трудовой политики на ближайш ий
период следует считать смену модели занятости населения, в основу
которой должно быть положено создание высокодоходных и стабильных
рабочих мест. В этой связи реш ение существую щ их проблем в сфере
занятости Требует реализации следующих мер:
• повыш ения среднего размера заработной платы занятых в экономике
(не менее семи прожиточных минимумов);
• отмены практики заклю чения краткосрочны х (до 1 года) трудовых
контрактов (минимальны й срок трудового контракта должен состав
лять не менее трех лет);
• реконструкции (создания) рабочих м ест в высокотехнологичных от
раслях, выпускаю щих конкурентоспособную (в том числе на миро
вом рынке) продукцию (приборостроение, электронная пром ышлен
ность и др.);
• омолож ения кадрового состава пром ы ш ленности (п редоставление
муниципального (бесплатного) или частично оплачиваемого жилья
молодежи (прежде всего молодым семьям ), работающей в промыш
ленности, строительстве, науке и научном обслуж ивании);
• выплаты надбавок молодым специалистам, приступившим к работе
в учреж дениях социальной сферы, агропромыш ленном комплексе, в
течение трех лет после окончания учебного заведения;
• создания дополнительны х рабочих мест в сельской местности (сф е
ра социальных услуг, сельского строительства, промыш ленная пере
работка сельскохозяйственного сырья) за счет средств госбю джета,
выделяемы х на поддержку АПК;
363.
• качественного улучшения управления персоналом в организациях всех
форм собственности, в том числе возрож дение научной организации
труда и управления; активной защ иты трудовы х прав работающего
населения и регулирования социально-трудовы х отнош ений через
систем у соц иального партнерства, р еали зации законодательства о
труде и об охране труда.
Д ем ограф ическая политика долж на обеспечить:
• стабилизац ию темпов прироста численности населения на уровне
0,1— 0,2% в год;
• сниж ение смертности населения в целом, младенческой см ертности
в частности;
« формирование определенных стандартов репродуктивного поведения
населения (массовой среднедетности семьи);
® сохранение минимальных миграционны х потоков за пределы края;
• соверш енствование качественных характеристик населения: здоровья,
образования, квалификации, брачности, ожидаемой продолжительно
сти жизни и т.д. — индикаторов реальной динамики процессов вос
производства населения.
Базисом для преодоления негативных тенденций демографического
развития является повы ш ение реальной заработной платы и доходов на
селения. Кроме того, необходимы дополнительны е меры:
• увеличение пособий, выделяемы х на детей, до уровня прожиточного
минимум а ребенка (не менее чем в десять раз);
® увеличение размера единовременного пособия при рождении (усынов
лении) ребенка до уровня двадцатикратной величины прожиточного
минимум а ребенка;
• увеличение объемов финансирования (не менее чем в три раза по всем
источникам финансирования) региональны х программ, направленных
на улучш ение здоровья и сокращ ение уровня смертности отдельных
социально незащ ищенных групп населения;
• регулирование м играционной политики, ориентируясь, с одной сто
роны, на вы борочное привлечение в города края высококвалифици
рованных специалистов-м игрантов из европейской части страны и
стран СНГ, с другой — на направление основного миграционного
потока главным образом в сельскую местность на подъем сельского
хозяйства и других необходимых краю отраслей.
На основе стабилизации и роста экономики в крае должна получить
дальнейш ее развитие сф ера социальных услуг с более ш ироким вне
дрением рыночны х механизмов. При этом необходимо сохранить сущ е
ствующий уровень бесплатных услуг по образованию , здравоохранению
и культуре, для чего понадобится увеличение финансирования как за счет
бю дж етны х, так и внебю дж етных средств, которые в первую очередь
должны направляться на реконструкцию , поддержку, обновление мате
364.
риально-технической базы и оснащ ение оборудованием учреж дений со
циальной сферы.
Необходимо обеспечить такж е выравнивание обеспеченности услуга
ми отраслей социальной сферы путем оптимизации территориального
размещ ения учреждений, создания мобильны х подразделений по обслу
живанию населения, проживаю щего в отдаленной местности.
Критериями социальны х гарантий в области образования являю тся
обязательное бесплатное общ ее среднее образование и на конкурсной
основе бесплатное среднее и высшее проф ессиональное образование.
Критерием социальных гарантий в области здравоохранения явля
ется-получение населением обязательны х и дополнительны х медицин
ских услуг, с правом выбора гражданами любого медучреждения и ле
чащего врача.
Критерием социальных гарантий в области культуры долж на стать
доступность и обеспеченность населения качественными услугами соци-
ально-культурных центров, организованных и функционирую щих в каж
дом населенном пункте.
Проведение социальной политики должно осущ ествляться с учетом
интересов и проблем различных слоев и групп населения (молодеж и,
участников ВОВ, инвалидов и др.).
5.3. Экологическая политика
Вопросы экологии следует рассматривать в тесной связи с экономи
ческим развитием, поскольку именно оно во многом определяет состоя
ние окружающей среды и масштабы работ по его оздоровлению . В бли
жайш ей перспективе (10— 15 лет) возможно реш ение следую щ их за
дач: в охране атмосферы — перевод основны х загрязнителей воздуха с
использования традиционны х видов топлива (уголь, мазут, полукокс) на
экологически чистый природны й газ Собинского месторож дения, а так
же попутный газ Ю рубчено-Тохомского месторождения, что позволит со
кратить выбросы вредны х вещ еств в атмосферу края в несколько раз;
в охране вод — приведение расхода воды на предприятиях в соответ
ствие с нормами, повсеместное внедрение водооборота в пром ыш лен
ности, развитие в городах межхозяйственной кооперации по использо
ванию отработанной и свеж ей воды, повторное применение бы товых
стоков после очистки в промы шленности, зам ена водяного охлаж дения
на воздуш ное — реализация этих мероприятий лиш ь в крупнейш их го
родах края сделает возм ожны м уменьш ение объемов сточных вод как
минимум на 30— 50%.
На данном этапе необходимо также в корне перестроить всю эколо
гическую стратегию: от традиционной борьбы с вредными выбросами и
сбросами путем соверш енствования работы очистных сооружений сле
дует перейти на борьбу с ними непосредственно в производственном
365.
процессе. Речь идет о переходе на зам кнуты е безотходные (или малоот
ходные) технологии, даю щ ие экологический эффект выше более чем на
порядок по сравнению с традиционны ми мероприятиями.
В качестве ключевого м ом ента здесь следует предусм отреть обяза
тельное органичное «включение» экологической реконструкции действу
ющ их производств в рамки их общ ей технико-экономической реконст
рукции и модернизации.
Важным источником финансирования мероприятий по оздоровлению
окружающей среды следует считать внедрение действенного механизма
платного природопользования, включающего рентные и компенсацион
ные платеж и-отчисления на реш ение экологических проблем, которые
могут быть весьма велики, что связано с огромными масштабами исполь
зования природно-ресурсного потенциала края и значительными возмож
ностями увеличения налогооблагаемой базы и ставок. Реализация указан
ных направлений экологической политики может-гарантировать устойчи
вое развитие региона, которое обеспечивает удовлетворение разумных
потребностей нынеш него поколения людей с сохранением возможностей
аналогичного удовлетворения потребностей будущих поколений.
Приоритетной задачей экологической политики является осущ ествле
ние заблаговременного комплекса мер, направленны х на максимально
возм ожное сни жение рисков возникновения чрезвы чайных ситуаций
(ЧС), а такж е уменьш ение материальных потерь и размеров ущ ерба ок
ружающей среде, что создает необходимые условия устойчивому разви
тию края, привлечению в край инвестиций и эффективному использова
нию на эти цели им ею щ ихся ресурсов.
В результате реализации нам еченны х мер сложатся условия по обес
печению гарантированной безопасности и условий нормальной ж изне
деятельности населения края, его соц иально-эконом ических и иных
структур при лю бы х угрозах и воздействиях природного и техногенного
характера.
5.4. Бюджетная политика
Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:
• обеспечить полное и устойчивое вы полнение ф инансовы х обяза
тельств края на всех уровнях власти;
• устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие эле
менты, прежде всего в рамках эффективной налоговой политики;
® сущ ественно снизить издержки, связанные с функционированием ад
министрации край.
Указанные цели будут достигаться в рамках четырех основных направ
лений:
• создание эф фективной системы управления краевыми финансами;
• концентрация ф инансовы х ресурсов на реализацию стратегических
целей развития региона;
366.
• соверш енствование межбю дж етных отнош ений;
• налоговая политика.
Первое направление. Для создания эффективной краевой экономи
ки необходимо построение соответствую щей системы управления крае
выми финансами. Основны е принципы здесь — финансовая открытость
и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирова
ния краевой власти; сбалансированность ресурсов и обязательств; пол
номочий и ответственности на всех уровнях бю джетной системы.
Реализация первого направления потребует заверш ения перевода кра
евого и местных бюджетов на казначейское исполнение, введение обя
зательной публикации подробной бю джетной отчетности и обеспечения
открытости процедур разм ещ ения краевы х и м естных заказов.
Для реализации второго направления бюджетной политики (концен
трация финансовы х ресурсов) необходима максимальная консолидация
внебюджетных фондов. '
Третье направление (соверш енствование меж бю джетных отноше
ний) предполагает реальную децентрализацию бюджетной системы края
с одновременной передачей на краевой уровень финансовых обязательств
общекраевого уровня и соответствую щих им налоговых ресурсов.
Межбю джетные отнош ения должны стать реальной основой терри
ториальной политики, стимулировать разумную экономическую полити
ку административно-территориальны х образований края, обеспечивать
равный доступ жителей края к основным бю джетны м услугам и соци
альным гарантиям, а такж е свободу перемещ ения труда и капитала по
территории края.
Для этого необходимы: четкое разграничение расходов меж ду уров
нями бюджетной системы, повы шение степени автономности налоговых
полномочий, вы работка прозрачных процедур распределения финансо
вой поддержки территориям края.
Основными задачами четвертого направления (налоговой полити
ки) являю тся: снижение и выравнивание налогового бремени, упрощ е
ние налоговой системы, минимизация издержек исполнения и адм инис
трирования налогового законодательства.
Основной задачей администрации края в ходе практической реализа
ции налоговой политики является обеспечение баланса интересов пред
приятий, бюджетных организаций, населения города, района и края в
целом в процессе принятия соответствую щего реш ения на местном и
краевом уровне.
5.5. Институциональная политика
Основными направлениями деятельности в указанной области станут:
• реф орма государственной (краевой) власти;
• разработка и осущ ествление стратегии развития государственного
сектора экономики края;
367.
• развитие кредитных отношений;
• развитие фондового рынка и ры нка страховых услуг.
Государственная (краевая) власть нуждается в консолидации, пре
одолении практики несогласованности действий и расхождения деклари
руемой и фактически проводимой политики.
В связи с этим предстоит:
• провести социально-эконом ическую экспертизу законодательства, оп
ределяющего регулятивное вм еш ательство государственны х органов
в экон омические и соци альные п роцессы , отказавш ись от мер, не
имею щ их четко вы раж енного целевого характера или не адекватных
формулируемым целям;
• оптимизировать структуру исполнительных органов власти на всех
уровнях, усилить программ но-целевой подход к планированию и фи
нансированию их деятельности;
• реформировать госслужбу на основе принципов эфф ективности, ди
намизм а, гибкости и освоения позитивного опы та бизнес-м енедж
мента;
• кардинально сократить сферу дискреционных решений госслужащих;
• создать соврем енную систем у административной ю стиции;
• разработать и внедрить на уровне края практику эффективной коор
динации деятельности органов надзора и контроля в сфере безопас
ности труда и соблю дения законодательства о труде.
Разработка и осущ ествление стратегии развития госсектора. В на
стоящ ее время практически отсутствую т механизмы определения целей
развития госсектора и управления им как целостным образованием. От
сутствует понимание того, что госсектор экономики края необходим не
столько для реш ения коммерческих задач, сколько для формирования
стратегических рынков, создания рабочих мест и расш ирения налогооб
лагаем ой базы (в том числе в смеж ных отраслях экономики), для под
держания пропорций воспроизводства и др.
В связи с этим долж на быть развернута система управления деятель
ностью унитарны х предприятий на основе бизнес-планирования и уста
новления ф инансово-экономических показателей их деятельности, эко
номического мониторинга и контроля деятельности руководителей с точ
ки зрения вы полнени я би знес-планов. Требуются тщ ательная
инвентаризация предприятий госсектора, выявление масштабов и струк
туры их дочерних и аф ф илированных с ними структур, позволяющих
«уводить» государственные активы из-под госконтроля и реш ительное
пресечение подобной деятельности.
П ервоочередной задачей развития кредитны х отнош ений в крае
является ф орм ирование стабильной банковской инфраструктуры на ос
нове укрепления различных групп кредитных организаций. При этом речь
долж на идти не о формировании отдельно взятой региональной банков
368.
ской системы, а об интеграции системы в ф инансовое пространство Рос
сии с постепенным усилением ее позиций до уровня, если не соответ
ствующего экономическому потенциалу края, то не уступаю щ его регио
нам Сибири по степени влияния на экономику.
Основными направлениями кредитной политики Красноярского края
в этой связи должны стать:
1. Увеличение капитальной базы региональны х банков.
2. Расширение, участия кредитных организаций в развитии экономи
ки края путем:
• реализации программ кредитования пром ыш ленности;
• увеличения объема гарантий администрации края;
• внедрения практики заключения трехсторонних «соглаш ений об уча
стии в финансовых потоках»;
• развития институтов уполномоченных банков;
• реализации программ ипотечного кредитования, ф инансового лизин
га и факторинга;
® реализации программ развития расчетов с использованием пластико
вых карт;
• развития краевого фондового рынка и создания условий для вовле
чения в инвестиционны й процесс средств частны х инвесторов;
® освоения практики банковских объединений.
3. Повышение доверия к кредитным организациям со стороны хозяй
ствующих субъектов и населения через ф ормирование системы страхо
вания вкладов, повышение транспорентности кредитных организаций.
Основной целыо развития фондового ры нка в крае является ф ор
мирование такой его модели, которая сможет выполнять роль эфф ектив
ного механизма привлечения и перераспределения капитала в экономи
ке региона, стимулировать инвестиционную активность, усилить пози
ции края на российском и международном рынке капитала.
Для реализации данной цели требуется реш ение ряда задач:
• содействие развитию институциональных инвесторов, таких, как не
государственные пенсионны е фонды и институты коллективного ин
вестирования (акционерные и паевые инвестиционны е фонды);
® разработка новых механизмов привлечения сбережений на рынок
корпоративных бумаг;
• развитие инфраструктуры фондового рынка.
Главной целыо экономической политики в сфере страхования явля
ется формирование региональной системы, способной:
• снизить влияние на рыночную экономику потенциальных рисков;
• обеспечить аккумуляцию долгосрочных инвестиционны х ресурсов для
развития экономики.
1 3 П ланирование и управление
369
В числе основных задач, реш ение которых является критически важ
ным для форм ирования эф фективной системы страхования:
• разработка адекватной законодательной базы;
• создание эф фективного механизма госрегулирования и надзора за
страховой деятельностью ;
• развитие механизмов трансф ормации сбереж ений населения в долго
срочны е инвестиции;
• поэтапная интеграц ия региональной систем ы в общ ероссийский и
международный страховой рынок.
5.6. Территориальная политика
Цели территориальной политики администрации края носят долговре
менный характер и связаны со стратегическими направлениями социаль
но-экономического развития региона.
Главными целями являю тся:
• укрепление экономического единства края на основе принципов цен
трализма, м естного самоуправления и формирования общекраевого
рынка;
• повыш ение уровня и качества жизни населения, обеспечение пример
но равны х условий социального развития во всех АТО края;
• всем ерное использование региональны х факторов и благоприятных
предпосы лок для ф ормирования в АТО эфф ективной социально ори
ентирован ной экономики.
Для достиж ения этих целей намечается реш ение следующ их задач:
• обеспечить работоспособн ость основны х систем жизнеобеспечения,
общ екраевы х и м естны х инфраструктурны х систем, преодолеть спад
производства, преж де всего в наиболее развиты х опорных регионах
края, свести к минимуму социальный и экономический ущерб от свер
тывания неконкурентоспособны х производств;
• содействовать созданию в каждом АТО ресурсно-финансового потен
циала, достаточного для реш ения основны х задач социально-эконо
мического развития;
• содействовать восстановлению наруш енных межрегиональных связей,
остаю щ ихся рациональны ми в соврем енны х условиях; развивать об
щекраевой ры нок как интегрированную систему региональных рын
ков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;
• сократить разрыв в уровнях социального и экономического развития
АТО края путем активной поддерж ки отсталы х и депрессивных тер
риторий;
• реш ить острые социально-экономические проблемы районов Крайне
го Севера с учетом специфических интересов проживающих здесь
коренных народов;
370.
® удержать в социально безопасных рамках безработицу в индустриаль
ных районах и населенных пунктах;
• принять меры к урегулированию м играции населения.
Для успеш ной реализации территориально-эконом ической политики
предусматривается продолжить создание системы правовых и организа
ционно-экономических норм, научно-технических и проектных работ,
совершенствование механизмов общ екраевого регулирования территори
ального развития.
Объектами особого вним ания со стороны краевых органов власти
будут проблемные АТО, которые вы деляю тся в зависимости от уровня
развития, глубины кризисных процессов, значения в реш ении общ екра
евых социально-экономических задач.
Проблемы северных территорий
Стратегические интересы края требую т усиления внимания к север
ным районам, активизации участия государства в регулировании их со
циально-экономического развития. О бщ ий кризис в экономике страны
особенно резко обострил социально-экономические противоречия в рай
онах Севера. Развитие кризисных процессов и слабый учет специфики
Севера, его подготовленности к условиям рынка привели к обвальному
сокращ ению производства, резкому ухудшению положения в социальной
сфере этих территорий.
Краевая политика в отношении данной зоны должна способствовать
более полному и рациональном у использованию природны х богатств
Севера. При этом следует обеспечить:
• соверш енствование отраслевой структуры экономики северных рай
онов на основе повыш ения комплексности используемого сырья;
• закрепление и развитие функций тран спортно-транзитного центра
региона на основе реконструкции объектов инфраструктуры (аэропор
ты, речные и морские порты — Н орильск, Дудинка, Хатанга, Диксон,
Игарка и др.);
• восстановление биопродуктивности экологических систем региона за
счет жестких ограничений экологического характера на эксплуатацию
других природных ресурсов;
• поддержку геологоразведочных и научных работ на Севере;
• ф ормирование социальны х стандартов, соответствую щ их условиям
Севера, с поддерж кой традиционных производств и образа жизни
коренного населения;
• рациональное регулирование оттока населения из северных террито
рий в другие регионы края и страны.
Ж ители северных районов, оказавш иеся в трудных условиях, нужда
ются в особой социальной программе. Эта програм ма долж на обеспе
371.