Подвойский В.П. Социальное администрирование
Подождите немного. Документ загружается.
становление профессионального чиновничества как социально-правового института, правда,
заметно отличного от российского.
Количество государственных служащих возрастало вместе с укрупнением и
разветвлением государственного аппарата, созданием новых государственных учреждений и
органов. Во второй половине XVII в. штаты Земского, Разрядного, Стрелецкого и других
приказов включали около 30-50 человек (вместо 8-10 человек ранее). Количество
центральных административных учреждений (в 36 приказах) удвоилось с 1785 в 1682 г. до
2739 в 1698 г.
В качестве высшего государственного должностного лица на уровне местного
управления, например, в городах, являлся воевода. В своей деятельности он опирался на
такое административное учреждение, как приказная изба. Всего в конце XVII в. в городах
Центрального, Северного, Западного и других регионов России было создано 302 приказные
избы. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата составляла в
те годы около 5 тыс. человек.
Высшую группу среди приказных людей составляли думные дьяки. Эта группа
формировалась из установленного круга людей (дворян, подьячих). Следующей группой
среди приказных людей являлись приказные дьяки. Они назначались из московских
подьячих и городовых дворян. Более всего включала в себя группа служилых людей,
состоящая из подьячих, занимавших исполнительные должности в центральных и местных
административных учреждениях и органах. Для последней группы служилых людей
источниками пополнения являлись такие социальные слои, как городовое дворянство,
подьячии династии, купцы, торговые люди и духовенство.
В конце XVII в. сформировалась в России специальная группа служилых людей -
приказов, которая явилась основой для возникновения в начале XVIII в. профессионального
чиновничества, т.е. служащих государственных учреждений нового типа. Первоначальное
становление государственной службы в России происходило на протяжении нескольких
десятилетий. В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных
служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях
середины XVII в. стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных
служебных поручений и должностей. Появление новой организации административной
власти требовало проведения специализации в системе государственного управления
(финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и пр.). Таким образом, с конца
XVII в. в России начался процесс становления государственной службы, создания
должностей, занимаемых государственными служащими, имеющими постоянные
служебные поручения и функции. Государственные служащие постепенно выделялись в
особый слой людей - профессиональное чиновничество.
Реформы Петра I в качестве одного из своих итогов имели создание более четкого
разграничения отраслей государственного управления. Административные преобразования
повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от
военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом специальной
отрасли государственного управления.
При Петре I получает законченную организацию чиновничество, появившееся в
России одновременно с торговым капиталом. Заслуги Петра I состоят в том, что он во
многом европеизировал чиновничество России и придал ему правовые основы.
24 января 1722 г. Петр I утвердил “Табель о рангах всех чинов воинских, статских и
придворных...”, которая устанавливала три вида государственной службы - военную,
гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система
чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Все чины,
помещенные в Табели, разделялись на классы, или ранги. Их было 14. Таким образом, все
должности были распределены по четырнадцати классам. Всего в четырнадцать классов
Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три
61
параллельные ряда чинов, в том числе военных – 126 (48%), государственных (статских) -
94 (36%), придворных - 42 (16%).
Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых составляли
табельные чиновники четырнадцати классов. Во вторую группу входили государственные
служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из
низших чиновников, не вошедших в структуру четырнадцати классов. Для них вводился
институт “канцелярских служителей” в качестве начальной ступени государственной
службы.
Термин “чиновник” имеет свое зарождение в петровской Табели о рангах. Служащий,
обладающий чином, назывался чиновником. Табель о рангах определяла порядок
поступления на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Личные заслуги,
способности, профессиональные знания и опыт чиновников считались основой для их
продвижения по службе. Таким образом, признак знатности происхождения,
доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей в
административных органах и учреждениях, утратил свое былое значение. Теперь служебную
карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь лишь на свои знания,
служебные достижения и способности.
Табель о рангах 1722 г. имеет важное значение для правового оформления дворянского
сословия в России. Отмена местничества в 1682 г. явилась лишь началом преобразования
государственной службы в России. Необходимо было упорядочить новую систему
назначений, отрегулировать производство в чины таким образом, чтобы государственная
служба сплачивала, а не разобщала складывающуюся российскую бюрократию - опору
развивающегося чиновничества. Попытка установить новую систему чинов, предполагавшая
внесение изменений в структуру государственных органов, была предпринята еще в
царствование Федора Алексеевича в проекте Устава о служебном старшинстве бояр,
окольничих и думных людей по 34 статьям, где ясно прослеживалось стремление
правительства привести систему чинов в соответствие с требованиями времени. Проект не
был осуществлен. Однако он представляет интерес, поскольку содержит вариант решения
некоторых проблем государственной службы. Ибо, по замечаниям современников, и после
уничтожения местничества прохождение государственной службы основывалось по-
прежнему на знатности родов, а не на заслугах.
В ходе петровских реформ государственного управления появляются новые чины,
которые царь раздавал, основываясь главным образом на личных качествах назначаемых.
Табель о рангах явилась нормативным актом, который подвел итог преобразования
государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения
государственной службы.
Как было уже отмечено, в Табели о рангах впервые в истории России государственная
служба четко разделяется на военную и гражданскую, а гражданская в свою очередь - на
статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и
придворные. В Табели о рангах были использованы названия должностей, применяемые в
других европейских странах, особенно в Пруссии и Швеции. Чиновничество основывалось
на одной идее - службе государю. Некоторые должности не были включены в Табель о
рангах из-за того, что занимались они преимущественно разночинцами. Табель же
устнавливала главным образом статус дворянской бюрократии. По этой же причине
воинские чины начинались в обер-офицерских, а в статских чинах не было канцеляристов,
переписчиков и других мелких служащих. Статские чины: канцлер, действительный тайный
советник, генерал - прокурор, тайные советники, секретари в надворных судах и
канцеляриях, протоколисты, фискалы при надворных судах и др.
В первой части Табели о рангах приводился перечень государственных должностей.
Классы Воинские Статские
1. Генерал-Фельдмаршал Канцлер
2. Генералы Действительные Тайные Советники
62
3. Генерал-Лейтенанты Генерал-Прокурор
4. Генерал-Майоры Президенты от Коллегий и Штатс-Кон-
торы. Тайные Советники. Обер-Прокурор.
5. Бригадиры Герольд-Мейстер. Генерал Рекет-Мейстер.
Обер-Церемони-мейстер. Обер-Вальд мейстер.
Вице-Президенты от Коллегий.
6. Полковники Прокуроры в Коллегиях Статских. Президенты в
Надворных Судах. Канцелярии Тайные
Советники Иностранной Коллегии. Обер-
секретарь Сената. Советники в Коллегиях.
7. Подполковники Вице-Президенты в надворных Судах,
Воинской, Адмиралтейской, Иностранной
Коллегий Обер-Секретари. Прокуроры при
Надворных Судах.
8. Майоры Унтер-Штатталтер в Резиденции. Обер-Директор
над пошлинами и акцизами. Обер-Комиссары в
Коллегиях. Асессоры в Коллегиях. Секретари в
Сенате. Воеводы.
9. Капитаны Титулярный Советник Воинских двух,
Иностранной Коллегией Секретари. Бургомистры
от Магистрата. Профессоры при Академиях,
Докторы всяких факультетов.
10. Капитан-Лейтенанты Секретари прочих Коллегий. Бургомистры от
Магистрата в губерниях. Переводчики Воинской,
Адмиралтейской и Иностранной Коллегий.
11. Секретари корабельные “
12. Лейтенанты Секретари в Надбровных Судах и Канцеляриях и
при Коллегиях. Ратманы в резиденции.
13. Унтер-Лейтенанты Секретари в провинциях. Механик.
Почт-мейстеры в Санкт-Петербурге и Риге.
Коллежские переводчики. Протоколисты.
14. Фендрики Комиссары при Коллегиях. Фискалы при
Надворных судах и Губерниях, Камериры в
Провинциях. Земские Комиссары. Асессоры в
Провинциальных Судах. Регистратор и
Бухгалтеры при Коллегии Юнкеры.
Табель воинских и гражданских чинов
(с изменениями, происшедшими в XIX в.)
Классы Чины воинские Чины гражданские
I. Фельдмаршал
II. Генералы от артиллерии, кавалерии
инфантерии
Действительный тайный советник
III. Генерал-лейтенант Тайный советник
IV. Генерал-майор Действительный статский советник
V. Бригадир Статский советник
VI. Полковник Коллежский советник
VII. Подполковник Надворный советник
VIII. Майор Коллежский асессор
IX. Капитан, ротмистр Титулярный советник
63
X. Штабс-капитан, штабс-ротмистр Коллежский секретарь
XI. - Сенатский секретарь
XII. Поручик Губернский секретарь
XIII. Подпоручик Сенатский регистратор
XIV. Прапорщик, корнет Коллежский регистратор
Вторую часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых
содержалось объяснение этого документа и устанавливались основные принципы
государственной службы в России. Например, пункты определяли условия совместительства
одним лицом двух или более должностей, относящихся к различным рангам. Возможность
подобного совместительства появилась в связи с бурным ростом государственного аппарата,
с одной стороны, и нехваткой людей, способных исполнять государственную службу, - с
другой. В пунктах были установлены два правила по гражданской службе: а) “для
повышения в должности должны быть установлены особые сроки выслуги” и б) “не всегда
по должности следовало предоставлять и все права, присвоенные ее рангу, таким образом,
ранг как бы отделялся от должности”.
Пункты предусматривали обычный порядок прохождения гражданской службы, при
котором вакансии замещались путем продвижения по службе, а не со стороны, т.е. каждое
государственное учреждение должно было воспитывать свои кадры, свой кадровый
персонал. Для этого создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии
юнкеров и получавших в связи с этим 14-й ранг. В пунктах был установлен порядок
производства в чины гражданской службы после службы в предыдущих чинах, с учетом
полученного образования за границей и у себя в Отечестве. Молодые дворяне, получившие
чин коллегии юнкеров, изучали делопроизводство, экономику и право. В Табели о рангах
совершенно определенно прозвучала мысль об обязательности обучения дворян для работы
в аппарате государственного управления. В соответствии с указанными пунктами дворяне
обладали рядом льгот и преимуществ: они были освобождены от телесных наказаний, от
рекрутской повинности, от податей; многие имели право передавать дворянство своим
детям; Табель о рангах определяла порядок выдачи дворянству дипломов и присвоение
гербов и устанавливала привилегии, которые давали известные должности для чиновников в
течение времени, когда они занимали эти должности; уходя в отставку или на другую
должность, лицо лишалось всех привилегий.
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава
чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой
принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих
важнейшие качества, присущие чиновникам. Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля
1729 г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том,
чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих
поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников
постоянно придавалось важное значение. Чиновники административных ведомств в
соответствии с положениями рескрипта Александра I от 6 августа 1809 г. должны быть
“исполнителями сведущими”, обладать “твердым отечественным образованием”. И только
“действительные заслуги и отличные познания” декларировались в качестве основного
критерия повышения и продвижения по службе. Комплектовать государственные
учреждения нужно было “способными и учением образованными чиновниками” (“ученых
наукам”) и “знающих юриспруденцию”.
Соблюдение государственными служащими законности при исполнении должностных
обязанностей уже со времен Петра I считалось основным правилом их деятельности.
Например, в Указе Петра I от 17 декабря 1722 г. обращалось внимание на прямую
зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов всеми гражданами, и в
первую очередь государственными служащими. Гражданские чиновники обязаны были
вести порученные им дела в полном соответствии с основными законами государства
Российского. Главнейшими обязанностями считались строгое исполнение служащими
64
законодательных актов верховной власти, высших и центральных органов государственного
управления, а также других нормативных правовых актов, издаваемых должностными
лицами в административных учреждениях в рамках предоставленной им компетенции.
Для государственных служащих обязательным было знание законов Российского
государства. При наличии плохих результатов управленческой деятельности или служебных
ошибок они не имели права ссылаться на незнание законодательных актов (на “неведение
законов”). Генеральный Регламент определял главные отношения служащих с самим
государством. От служащих требовались “верность службе”, высокая ответственность при
исполнении служебных обязанностей, т.е. чтобы обязанности исполнялись ими “верно и
прилежно”. Государственные дела должны решаться при обязательном соблюдении
интересов государства, “ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток”. Правильное
оформление документов, представление объективной информации, сохранение
государственной тайны, строгое соблюдение правил делопроизводства входили в
обязанности государственных служащих.
Служащие должны были воспитываться на началах “добродетели” и “любочестия”, им
предписывалось воздержаться от “пития и игры, лжи и обманства”. За нарушение этих
правил чиновников можно было уволить со службы либо лишить определенного чина.
Требования к государственным служащим, которые устанавливались в петровском
Генеральном Регламенте, в последующие десятилетия конкретизировались и дополнялись в
различных уставах, указах и инструкциях. Перечень этих требований становился все более
объемным. Например, в декабре 1765 г. Сенат издал указ “О существенных обязанностях
всех чиновников при исправлении должностей своих”. Положения о деловых и
нравственных качествах чиновников развивались и в уставах о гражданской службе,
которые принимались правительством в 1832, 1842 гг. Впоследствии все нормативные
правовые акты о государственной службе были объединены в “Свод уставов о службе
гражданской”.
Весьма интересными являются нормативные положения, предоставлявшие жителям
(гражданам) право обжаловать действия чиновников еще в XVIII в. В указе Петра I от 6
апреля 1722 г. “О порядке отправления дел по его должности”, устанавливавшего задачи,
функции и порядок каждого члена Сената и его администрации в Москве, отмечалось: если
губернаторы и воеводы прилегающих к Москве губерний и провинций несвоевременно
исполняли указы центральных административных учреждений, то московское сенатское
подразделение имело право “взыскивать” с чиновников, допустивших нарушения, и
сообщать об этих взысканиях в Сенат. Если жители подавали жалобы на противозаконные
действия чиновников, которые работали в московских конторах центральных коллегий, то
член Сената в Москве рассматривал подобного рода жалобы в своей канцелярии. Согласно
инструкции он должен был решать такие дела “правосудно” и “безволокитно” на основе
государственных законов, “не взирая ни на какие персоны, и верша оные, если подлежать
будут, штрафом, ... а которые подлежать будут натуральной или политической смерти, или
временной ссылке на галерную работу, и те дела, и их самих присылать в Сенат”.
Важным принципом государственной службы являлась “верность службе”, защита
чиновниками государства, полное подчинение государственной дисциплине, а не интересам
и дисциплине отдельной партии и общественной ассоциации.
Этика российской государственной службы формировалась вместе со становлением
законодательства о ней и практикой государственно-служебных отношений. Моральные
качества чиновника считались важнейшим критерием поступления на государственную
службу и продвижения по ней. Многочисленные нормативные акты устанавливали в
качестве обязанности для чиновников соблюдение норм морали. Служащие считались
образцом высокой нравственности; они должны были следовать правилам
“добропорядочности”, быть честными, не поддаваться искушению “сребролюбия” и
“мздоимства”, воздерживаться от “дурных наклонностей и поступков”.
65
Вместе с тем в практике формирования и функционирования государственной службы
принципы государственной службы часто не работали. Существовавшая система
государственной власти, авторитарное правление, наличие различного правового статуса
всех сословий, централизация управления, подчиненность общества государству и другие
явления, связанные с самодержавно-монархической формой правления в России, не могли
не оказывать своего отрицательного влияния на государственную службу.
В российском законодательстве можно обнаружить нормы о защите чести и
достоинства лиц, находящихся на государственной службе или общественной службе.
Согласно постановлению Государственного совета (апрель 1865 г.), оскорбления волостных
старшин и сельских старост при исполнении служебных обязанностей влекли за собой
строгое наказание. Например, тюремное заключение сроком от трех месяцев до одного года
полагалось за оскорбление насильственными действиями чиновников, а за словесное
оскорбление - арест от трех до семи месяцев.
Прием на государственную гражданскую службу устанавливался в положениях,
включающих в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Как
уже отмечалось, Генеральный Регламент, Табель о рангах и более поздние нормативные
правовые акты (уставы) о гражданской службе отвечали в первую очередь интересам
дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Законы
отражали возросшее значение в государственном управлении дворянства, ему
обеспечивались политические преимущества, льготные права для получения тех или иных
должностей в государственных учреждениях.
Вместе с тем в структуры административных учреждений принимались выходцы и из
других сословий. Например, на классные должности разрешалось принимать детей из cреды
духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов,
а также детей не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников, купцов
первой гильдии.
На государственную службу принимались также лица, окончившие университеты и
другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей
других (недворянских) сословий на государственную службу способствовало положение
уставов о том, что за получение первого классного чина XIV класса служащему жаловалось
личное дворянство, а VIII класс иерархии гражданских служащих предоставлял права
потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. Однако чтобы достигнуть
этого, лицам недворянского происхождения нужно было преодолевать многочисленные
барьеры. Для получения чина VIII класса, в частности, сроки его выслуги в IX классе у
чиновников из других сословий были в четыре раза продолжительнее, чем у служащих
дворян. Получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. С
1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина IX класса, т.е.
титулярного советника. Законодательными актами 1845 и 1856 гг. права потомственного
дворянина давал не VIII, а уже V и позднее только IV класс иерархии чиновников.
Подавляющее большинство классных чиновников составляли служащие, занимавшие
должности IX - XIV классов и имевшие статус “личного дворянина”.
По признаку происхождения при приеме на государственную службу запрещалось
принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдий и их детей,
вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий,
военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, за некоторыми
исключениями, иностранных подданных, кроме ученых и учебных должностей.
5 октября Николай II издал указ Сенату, согласно которому “российским подданным”
предоставлялись “безразлично от их происхождения” равные права в отношении
государственной службы, “с упразднением всех особых преимуществ на занятие по
определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного
происхождения”. Таким образом, принцип сословного подхода формально был отменен.
66
На административные должности принимались лица по достижении определенного
возраста. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на
гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при
поступлении на государственную службу в государственных учреждениях имели мужчины.
Женщины также имели право поступления на государственную службу, однако их служба
допускалась в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем
на не классных должностях, а лишь на работе вспомогательно-обслуживающего характера.
Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих
осуществляется независимо от национальной принадлежности и верования. В ст. 2 “Устава о
службе гражданской” 1832 г. определялось, что “различия вероисповедания и племени” не
могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако для лиц
европейской национальности устанавливались ограничения, введенные уставом 1842 г. В
уставах о службе гражданской появились положения о том, что дети российских подданных
имели право быть принятыми в административные учреждения при условии, если они с
десятилетнего до восемнадцатилетнего возраста воспитывались в отечественных учебных
заведениях.
Российское законодательство устанавливало порядок поступления на
государственную службу. Кандидат на определенную должность подавал прошение,
представлял ряд документов и заполнял типовую анкету, в которой он сообщал: о своем
происхождении, образовании и возрасте; о том, привлекался ли к судебной
ответственности; не находился ли под надзором полиции и т.д. Если чиновник переходил из
одного ведомства в другое, то ему нужно было представлять с прежнего места работы
аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности, время
исполнения соответствующих должностных обязанностей, оценка качества службы по
итогам аттестаций, полученные поощрения и наложенные взыскания.
Поступающие на государственную должность принимали присягу, в которой они
обязались верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы,
ответственно и добросовестно относиться к делу. Присяга как важное организационно-
правовое средство была введена еще Петром I 19 июня 1719 г. в его указе “О присяге на
верность службе”. Указ обязывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий,
губернаторов, воевод и других “управителей и служителей”. В более поздние времена
присягу принимали члены возникших в те годы Государственного совета, Комитета
Министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов
государственного управления.
Знало российское законодательство и такой термин и процедуру, как испытание. Оно
проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению
определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на
выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его
способностей выполнять должностные обязанности. Положение Комитета Министров от 17
февраля 1853 г. “О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на
службу” определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при
утверждении срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновников “со всеми
правами и преимуществами, должностям присвоенными”.
Министерства разрабатывали с учетом профиля их управленческой деятельности
собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Например, в 1846 г.
Министерством народного просвещения было принято положение об испытании на
должность учителей училищ, учителей иностранных языков дворянских институтов и
гимназий, учителей приходских и начальных училищ, учителей чистописания, рисования и
черчения во всех учебных заведениях.
При поступлении на государственную службу в центральные государственные органы
устанавливались и дополнительные основания, которые были обусловлены необходимостью
замещения должностей лицами, получившими “хорошее образование”. Например, в 1837 г.
67
Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных
управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на занятие
классных должностей в административных учреждениях. От них требовалась
предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним
управленческих структурах. Вместе с тем это требование не распространялось на должности
в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не
касалось также и граждан, имеющих ученые степени докторов, магистров и кандидатов
наук, а также лиц, имевших право на производство в чины восьмого и девятого классов.
Дореволюционному российскому служебному законодательству известна аттестация
как средство работы с персоналом административных учреждений. В назначении
чиновников на должности и продвижении по службе аттестации придавалось большое
значение. В одном из положений о порядке проведения и назначения аттестации чиновников
(от 1909 г.) устанавливалось, что оценка служебных достоинств чиновников должна
основываться на : 1) аттестациях, составляющихся определенным порядком; 2) на
результатах их обсуждения членами Аттестационных совещаний; 3) на окончательном
заключении руководителя учреждения или его подразделения. Во многих традиционных
аттестационных положениях современное законодательство похоже на действовавшее в
царской России.
Был установлен порядок проведения аттестации. Вначале непосредственный
руководитель чиновника составлял в письменном виде отзыв об аттестуемом
государственном служащем. Данный отзыв должен был содержать по возможности самую
точную информацию об аттестуемом, о его служебных, физических, умственных и
нравственных качествах. Вышестоящие должностные лица могли вносить свою
дополнительную информацию в аттестационные документы чиновников. После этого все
аттестационные материалы направлялись руководителям административных учреждений,
где формировались и утверждались Аттестационные совещания (в современном
законодательстве они называются аттестационными комиссиями). Они обсуждали
аттестационные документы.
Аттестации проводились, а аттестационные совещания созывались в установленные
сроки. По результатам рассмотрения документов составлялось письменное заключение об
аттестуемых чиновниках. Основными заключениями (оценками) по проведенной аттестации
чиновников являлись: 1) пригоден ли для оставления на занимаемой должности (т.е.
соответствует ли занимаемой должности); 2) достоин ли выдвижения по службе; 3)
подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии (соответствует занимаемой
должности с замечаниями); 4) подлежит увольнению со службы (не соответствует
занимаемой должности). После принятия заключения аттестационными совещаниями
аттестационные дела направлялись на утверждение руководителей министерств, главных
управлений и департаментов, губернаторов, затем аттестационные материалы
фиксировались в специальных формулярных списках чиновников.
Аттестации являлись правовым средством выяснения способностей и пригодности
чиновника к службе. Аттестационная оценка чиновников имела многофункциональное
значение в кадровой работе административных учреждений. Однако главным являлось
установление факта о том, способен ли чиновник к продолжению гражданской службы и
достоин ли повышения в чине. Отрицательная аттестация требовала также подробного и
мотивированного заключения об аттестуемом, его способностях, качествах и поведении.
Была заметна озабоченность правительства о том, чтобы в государственном аппарате
работали служащие, ведущие трезвый образ жизни. Например, в январе 1826 г. Николай I
издал указ “О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения”. В соответствии с данным
указом начальствующим лицам предлагалось избавляться от служащих, злоупотребляющих,
говоря современным языком, спиртными напитками. Пристрастие чиновников к спиртному
учитывалось при проведении их аттестации и отражалось в послужных списках.
68
Весьма важными вопросами в структуре института государственной службы были
порядок назначения на должности и правила чинопроизводства. В петровской Табели о
рангах ставилось продвижение чиновников по службе в зависимость от стажа работы на той
или иной должности, заслуг перед государством, образования и служебного опыта.
Объяснительные пункты к Табели о рангах определяли, что ко времени принятия этого
закона в установленном порядке заслужило чины лишь незначительное число дворян. Они
продвигались по службе последовательно от низших должностей к высшим. В условиях
острой необходимости замещения вакантных должностей допускалось назначение на более
высокие должности в нарушение установленного порядка продвижения по службе. Тем
самым игнорировались строгие предписания о необходимости постоянного учета выслуги
лет, способностей чиновника и его заслуг перед государством. Право допускать в таком
исключительном порядке лиц к службе принадлежало Сенату, но при условии подписания
соответствующего указа лично государем.
Как правило, на практике соблюдался установленный порядок производства в чины
согласно тем срокам, которые установлены в регламентах. В 1808 г. Александр I специально
издал указ “О неповышении Сенату никого чином, прежде выслуги узаконенных лет”, в
котором запрещал Сенату изменять установленный порядок присвоения чинов.
Чиновникам, отличившимся на государственной службе, по представлению Сената
присваивал “преждевременные” чины.
С течением времени правила чинопроизводства изменялись. В послепетровское время
основаниями для производства в чины являлись “усердие и похвальное отправление
службы”, а также отличия, выразившиеся в подвигах и делах в интересах государства и
свидетельствовавшие об особых достоинствах и качествах чиновников. Положение о
порядке производства в чины по гражданской службе (1834) устанавливало сроки выслуги
лет в зависимости от различных критериев: 1) за добросовестную и положительно
оцененную службу; 2) за отличия в процессе осуществления службы. В зависимости от
первого критерия представления до чина коллежского советника рассматривались в Сенате.
Верховная власть представлена к повышению в чине служащих за особые отличия. При этом
в соответствии с указанным Положением строго выдерживалась последовательность в
получении новых чинов и в прохождении службы. Производство в чины минуя получение
очередного чина, т.е. через чин, не допускалось.
Общий порядок чинопроизводства состоял в том, что при успешной службе и “доброй
нравственности” служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Чиновники
первого разряда, т.е. лица, имеющие образование, переводились из 14-го в 12-й класс через
три года, из 12-го в 10-й класс - в тот же срок, из 10-го в 9-й класс - через четыре года.
Начиная с 9-го класса порядок производства в чины по Положению 1834 г. усложнялся. Для
приобретения чина 8-го класса служащим - потомственным дворянам требовалось четыре
года, а не принадлежавшим к этой сословной группе лицам требовалась шестилетняя
служба. Для перехода из 8-го в 7-й класс и из 7-го в 6-й класс устанавливался трехгодичный
срок, а из 6-го в 5-й класс - четырехлетний период службы. Для представления к
производству в чины выше статского советника, т.е. с 4-го по 1-й класс, не устанавливалось
какого-либо служебного срока и их пожалование полностью передавалось на усмотрение
государя.
Порядок производства в чины за отличия характеризовался тем, что срок службы
(выслуга лет) в соответствующих классах сокращался. Выслуга лет уменьшалась для
приобретения чинов с 14-го по 9-й класс до двух лет. Чиновники 9-го класса,
принадлежавшие к родовому дворянству, могли получить чин 8-го класса вместо четырех
лет всего за два года. Чиновники недворянского происхождения приобретали этот чин
вместо шести лет за четыре года. Сроки производства в чины за отличия с 8-го по 5-й класс
уменьшались по сравнению с общим порядком на один год. Все чиновники, получившие
повышение чина по гражданской службе, принимали присягу о том, что будут служить в
69
новом чине “по крайнему разумению и силе”, преследуя цель принесения государству
пользы.
Законодательство устанавливало возможность повышения по службе и приобретения
чинов для лиц, не входивших в структуру табельного чиновничества России (т.е. они не
входили в схему четырнадцати классов), - для канцелярских служащих. Сенат по
представлению коллегий, канцелярий и контор, а также губернаторов рассматривал
канцелярских служащих в качестве кандидатур на замещение каждого вакантного места с
целью получения первого классного чина (14-го класса). При этом важное значение имели
такие критерии, как выслуга лет, высокая нравственность, отсутствие “подозрений” в
нелояльности, качественное исполнение должностных обязанностей и прочие высокие
качества служащего.
От своих департаментов и других подразделений каждое министерство требовало
строгого соблюдения установленного порядка поступления на службу и продвижения по
ней. В качестве главнейших качеств служащих считались способность к службе,
качественное выполнение должностных обязанностей, высокая нравственность. Особой
обязанностью начальников административных учреждений являлось формирование
персонала управления из людей способных, знающих и добросовестных. Им
рекомендовалось увольнять со службы лиц, нарушающих нравственные нормы и
ненадлежащим образом выполняющих свои должностные обязанности.
В 1841 г. Сенат установил общий порядок представления служащих в очередные чины.
С этого времени министерства и ведомства ежегодно к 1 октября направляли в департамент
Герольдии Сената представления о “награждении чинами” за выслугу лет. К представлению
прилагались послужные списки чиновников с выписками об их аттестации. Такой порядок
вносил элементы организованности в практику чинопроизводства в административных
учреждениях.
Степень образованности играла весьма важную роль как при поступлении на
государственную службу, так и при продвижении по службе. Правительство стимулировало
получение чиновниками высшего и среднего образования. В указе “Об устройстве училищ”
(1803) условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других
знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Наличие
образования у претендентов на государственные должности и чиновников при
чинопроизводстве являлось всегда в истории развития государственной службы важнейшим
элементом. Указ 1809 г. “О правилах производства в чины по гражданской службе и об
испытаниях в науках, для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники”
обязывал претендентов на получение чина коллежского асессора (8-й класс) представлять
свидетельство об учебе в одном из российских университетов или успешном прохождении
экзаменов по целой группе дисциплин. В этом указе было определено, что, например,
“никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное
число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего Начальства не
представляет свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он
обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или что представ на
испытание, заслужил на оном одобрении в своем знании”.
Для выполнения требований указа создавались курсы по подготовке чиновников к
экзаменам. Они работали при всех университетах ежегодно с мая по октябрь. Учебный план
курсов включал изучение русского и иностранных языков, исторических, физических и
математических наук, особое внимание уделялось правоведению. Указ требовал от
чиновников “основательного познания права естественного, права римского и права
частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству”.
Специально создаваемые комитеты в составе ректора и трех профессоров принимали
экзамены в университетах. После этого лицам, успешно прошедшим испытания,
университетское Правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из
оснований для предоставления к более высокому чину. Руководителям министерств,
70