Подвойский В.П. Социальное администрирование

Подождите немного. Документ загружается.

д) она обеспечивает прозрачность и наблюдаемость деятельности профессионалов, что

создает гарантии как для участников профессиональной деятельности, так и для всего

общества.

Организационный блок инфраструктуры должен обеспечить сбалансированное

развитие экспертных учреждений, структур.

В целом, организационный блок инфраструктуры должен обеспечить стабильность

деятельности отдельных организационных структур, упредить возможность деформации их

деятельности, перерождения, распада.

Нормативное регулирование организации отрасли. Основные направления

нормативного регулирования организационного блока инфраструктуры профессиональной

деятельности: а) определение статусов отдельных оргструктур; б) установление субъектов и

процедур управления; в) определение направленных вовне прав и обязанностей

оргструктуры, должностных лиц.

Организационные статусы деятельности. Здесь выделяются: статус деятельности

лица свободной профессии; должностного лица государственного органа; работника

предприятия, действующего на частной, смешанной или государственной форме

собственности. Практически вполне определенным является только правовое положение

государственных служащих - работников государственных учреждений, которое

дифференцируется в зависимости от их компетенции, круга выполняемых задач,

полномочий и степени самостоятельности.

Профессиональные обязанности

Профессиональные обязанности специалиста в структуре его деятельности. Они

формируются на основе нормативно-правовых актов различного уровня (Конституция РФ,

федеральные законы, иные подзаконные нормативно-правовые акты, включая локальные), а

также правоприменительных актов.

Профессиональные обязанности специалиста конкретизируются приказом о

зачислении на должность, трудовым договором (контрак-том), соглашениями различного

характера. Технологически они состоят в совершении в соответствии с правовым статусом и

на его основе действий (решений) с целью достижения определенных результатов.

Осуществление профессиональных обязанностей (наряду с профессиональным поведением)

представляет собой активную сторону, сердцевину труда.

Каждая обязанность и все они структурно представляют собой определенные

диспозитивно или императивно полномочия и долг:

 выполнения в определенных ситуациях или при наличии определенных оснований

предписанных действий;

 в некоторых случаях достижения определенных результатов;

 соблюдения правил совершения действий и достижения результатов для

выполнения этой обязанности.

Предполагается, что любая профессиональная обязанность специалиста обеспечивается

надлежащей методикой и организационно-техническими условиями.

Проблема исполнения профессиональных обязанностей. Исполняя свои

обязанности, специалист: а) стремиться удовлетворять в меру своей компетенции

и стоящих перед ним задач реальные потребности общества, т.е. работать для страны; б)

соблюдать законность, вступая при необходимости в конфликт с интересами отдельных лиц,

ведомств и, возможно, государственной власти в целом; в) делать профессиональную

карьеру, заботясь о своем продвижении и иных профессиональных интересах.

Баланс этих целей соответствует интересам и страны, и каждого специалиста. Однако

его соблюдение представляет собой очень трудную задачу. Для нее необходимы:

а) наличие профессиональных способностей и мастерства;

б) психологическая готовность к труду определенной напряженности;

в) установка на постоянное следование требованиям действующей правовой системы.

Побудительные силы и мотивы исполнения профессиональных обязанностей. Это

крайне острая проблема. Она состоит в необходимости поиска и мобилизации средств для

создания такого положения, при котором специалист действительно использовал бы весь

свой потенциал, все свои возможности для качественного, своевременного, эффективного

исполнения обязанностей в точном соответствии с законом. По-видимому, такими

средствами являются:

 государственная социальная защита, оплата его труда, в какой бы форме она ни

производилась;

 продвижение по службе и моральное стимулирование;

 создание лучших условий труда, включая возможность самовыражения, а также

гарантии профессиональной стабильности и обеспечения в будущем.

Естественно, роль этих стимулов не одинакова в различной социально-политической

атмосфере. Они воспринимаются и оцениваются в общем контексте положения дел в

обществе и корпорации.

В этом плане следует различать два основных типа профессиональной деятельности.

Первый, когда работа, рабочие задания поступают специалисту независимо от его воли, в

силу его должности, но он фактически сам может ограничить объем своей работы, не

проявляя инициативу, формально рассматривая дела, стремясь избавиться от них, затянуть

рассмотрение и т.п. При этом вознаграждение за работу не связано с ее объемом либо

связано лишь косвенно, не обязательно. Это наиболее распространенный вариант. Второй

тип профессиональной деятельности наличествует, когда специалист сам определяет объем

своей работы, связывая его с получаемой оплатой и будучи заинтересован в увеличении

объема работы в пределах возможной для себя нагрузки или имеющихся предложений.

Различия выделенных типов профессиональной деятельности объективны. Они

существуют повсеместно. Их нельзя устранить, а можно лишь учесть, воздействуя на

процесс профессиональной деятельности. Это означает, что оплату труда следует связывать

не столько с его объемом, сколько с его качеством, критериями, на основе которых он

оценивается.

В мировой практике продвижение по службе, улучшение условий труда, гарантии

стабильности и обеспечения в будущем рассматриваются как достаточно эффективные

побудительные силы, порождающие позитивную мотивацию труда.

Оценка исполнения профессиональных обязанностей. И эта проблема является

крайне острой, причем не только для профессиональной практической деятельности

социального работника. Не менее трудно оценить исполнение профессиональных

обязанностей научными работниками, представителями других специальностей.

Количественные показатели, крайне важные сами по себе для оценки напряженности

работы, все же трудно положить в основу оценки ее качества.

Оценка состояния профессиональной деятельности обязательна. Известно, что при

отсутствии официальной оценки она замещается неофициальной. На наш взгляд,

официальные оценки работы должны быть достаточно взвешенными и подготовленными к

использованию в управленческих целях. Соответственно они должны опираться на

значительный объем информации и отвечать определенным критериям. Такими критериями

являются:

 законность;

 рациональность;

 качество, взятое в оценочном смысле как соотношение между целью процессом и

результатом, между исполнением обязанностей и сопоставимыми с этими

требованиями.

Воздействие на исполнение служебных обязанностей как активную сторону

профессиональной деятельности ведется в направлении обеспечения ее законности,

рационализации, повышения качества.

Качество профессиональной деятельности иногда рассматривается как

совокупность ее свойств.

Такой подход правилен, если учесть, что сумма свойств, признаков качества создает

его новое состояние. Важнейшими признаками качества исполнения профессиональных

обязанностей выступают:

 законность;

 пригодность для решения разнообразных, в том числе и нетривиальных задач;

 своевременность;

 позитивная результативность;

 высокая степень использования всего потенциала.

Все эти признаки (чаще всего в ходе острых споров) конкретизируются применительно

к направлениям и элементам профессиональной деятельности.

Рациональность и качество в принципе не должны противоречить друг другу.

Упрощение профессиональной деятельности снижает во многих случаях ее качество.

Поэтому обеспечение рациональности и качества - противоречивый процесс, и

принимаемые решения часто являются компромиссными.

Особенности труда

Профессиональный труд как предмет изучения. Он представляет собой

непрерывное осуществление явно или неявно связанных между собой усилий (действий),

которые необходимы для выполнения возложенных на него постоянных и разовых

профессиональных обязанностей. Профессиональный труд как объект исследования отличен

от деятельности. Его содержание - перенос усилий на объект, работа, целенаправленная

затрата энергетических, интеллектуальных, эмоциональных, физических ресурсов,

использование предшествующего труда.

Понятие труда, в отличие от понятия деятельности, интенсивнее отражает усилия

субъекта (отсюда различия в прилагательных: деятельный и трудный либо трудящийся;

существительных: деятель и труженик).

В соответствии с этим профессиональный труд будет далее рассматриваться как

содержание профессиональной деятельности, как работа или квалифицированная

деятельность, обращенная на конкретный объект для решения задач.

Проблематика профессионального труда разделяется на несколько направлений.

Первое - рациональное осуществление и использование труда; он должен быть разумным и

приносить пользу стране, гражданину, обществу; трудом нельзя бросаться, его нельзя

растрачивать, использовать своекорыстно. Вызовы “подчиненных на ковер”, длительные

совещания, неясные либо вообще неисполнимые поручения, бесконечные кампании с

внеправовыми целями, пустые дискуссии о несуществующих проблемах, кончающиеся

ничем скандалы вокруг различных заявлений работников, трусость начальников, ведущая к

согласованиям, а не к решениям вопроса, - это “черные дыры”, в которых исчезает труд.

Второе - обеспечение необходимого уровня производительности, качества труда.

Опыт показывает, что специалисты, работающие в одной и той же системе, находящиеся в

примерно равных условиях, все же трудятся неодинаково. Есть лучшие или очень хорошие

мастера своего дела, есть средние добросовестные специалисты, есть очень слабые

специалисты. Об этом шла речь применительно к оценке состояния корпорации и

применительно к отдельным видам деятельности. Эта проблема неисчерпаема и важно

рассмотреть ее в динамике. Отсюда строится система изучения профессионального труда.

Она складывается из: а) анализа самого труда; б) изучения подхода к труду; в) разработки

техники труда (рабочей техники);

г) характеристики отдельных направлений труда и операций;

д) формулирования рекомендаций по совершенствованию труда и его условий.

Структура профессионального труда. В нее входят: цели, предмет, процедуры труда

и образующие их системы рабочих операций, условия труда.

Цели профессионального труда. Конечная технологическая цель профессионального

труда - обеспечение желаемого поведения одного лица или группы лиц в пределах,

предоставляемых правом. Все остальные технологические цели могут быть либо

промежуточными, либо ложными. Промежуточные цели возникают там, где специалист

должен создать условия для достижения конечной цели: ложные - там, где, во-первых,

отсутствует реальная необходимость в использовании знаний, а во-вторых, труд

направляется на обеспечение, т.е. осуществление, либо претерпевание неправомерного

поведения. Рассмотрим это на примерах.

Конечная цель профессионального труда именно поэтому должна быть определена

либо понята специалистом; это первый и необходимый шаг к обеспечению социально

одобряемого качества труда. Содержание таких целей рассматривается как в рамках

отдельных отраслей, так и применительно к направлениям профессиональной деятельности.

Предмет труда - то, на что направлены его физические и умственные усилия, его

операции. Предметом труда могут быть различного рода носители информации,

включающие в себя вещественные доказательства, различные объекты с признаками,

могущими иметь значение, носители текстов и сами тексты, поступки субъектов, т.е.

физических и юридических лиц, наконец, устные суждения.

Применительно к труду или к его разнообразным процедурам предмет труда

определяется целями труда. Для достижения определенной цели и решения конкретной

задачи специалист избирает, определяет то, на что он направляет свои усилия, то, с чем он

будет работать.

Первая группа составных предмета труда - носители информации - наиболее привычна.

Специалист должен уметь определить, где находится нужная ему информация и знать, что

может быть ее носителем: река со следами сброса отравляющих ее веществ; потерпевший со

следами побоев; доклад с сообщениями о необходимости принятия мер; нормативные акты,

книги, письма и пр.

Поступки людей - второй компонент предмета труда специалиста. В этом качестве

поступки людей должны быть смоделированы, восприняты проверяемым способом, т.е.

представлены в виде, реально отражающем их релевантные к праву свойства;

зафиксированы в соответствии с порядком и процедурами, предусмотренными знаниями, а

затем оценены в их сущностном значении.

Содержание рабочей техники

Потребность в рабочей технике. Известно, что любой специалист вынужден в

процессе исполнения своих обязанностей выполнять массу самых различных действий, без

которых невозможно решить никакой профессиональной задачи. Каждый специалист, кем

бы он ни был, должен читать книги, нормативные акты, документы; он обязан составлять

документы, проекты, справки, отчеты (о чем уже говорилось выше). Он должен

разговаривать с людьми, убеждать их в своей правоте, в истинности или ложности

документов и пр. Эти действия обычно стандартизованы, только иногда специалист делает

нечто непривычное для него при полном отсутствии алгоритма.

Но совершенно понятно и бесспорно, что специалист в каждой ситуации стремится

осуществить любые необходимые действия максимально эффективно, по возможности

быстро и с наименьшей затратой сил.

Для этого нужно отрабатывать наиболее подходящие приемы профессионального

труда, экономию усилий и улучшение его результатов. Рабочая техника распространяется

как на стереотипные, так и на сложные, нестандартные действия.

Понятие рабочей техники специалиста. Исходя из практических потребностей,

рабочая техника должна быть принята и освоена как совокупность получивших

профессиональное признание и проверенных на личном опыте приемов, оптимизирующих

решение стоящих перед специалистом задач. Сам термин “рабочая техника” восходит к ряду

распространенных понятий, которые также отражают, в сущности, владение некоторыми

приемами и их успешное воплощение в поведении.

В данном случае целесообразно выделить некоторые признаки рабочей техники, не

пытаясь ее точно определить и отграничить от других составных подхода и

профессионального труда в целом.

Можно указать на ряд характерных свойств рабочей техники.

1. Она относится к предметной стороне труда и оптимизирует непосредственно

предметные действия, совершаемые по соответствующей интеллектуальной программе;

можно сколько угодно разумно решать интеллектуальные задачи на правовую оценку

деяния, на выбор методов воздействия, на вариант поведения, но это решение должно быть

переведено в действие, в суждение, причем имеющее некоторое реальное регулятивное

воздействие. Это очень важно в профессиональном плане, поскольку как раз реальное

воплощение планов, своевременное выполнение необходимых действий зачастую страдают

наибольшими дефектами.

2. Она состоит в рационализации выполняемых приемов труда, а поэтому ее

неотъемлемым свойством является вариативность, возможность выбора. Любая часть

работы, любое трудовое действие на основе рабочей техники можно выполнить

несколькими способами, из которых один будет оптимальным для данного работника и

данного контекста.

3. Наконец, особенностью использования рабочей техники является ориентация на

улучшение своего труда, его эффективности, повышение подготовленности.

Рабочая техника профессионального труда адаптирована к контексту и целям

деятельности, предметам и условиям труда, исходным позициям и осуществляется на основе

социального мышления. Однако рекомендательный, оптимизирующий характер рабочей

техники делает ее в известном смысле нейтральной к исходным положениям подхода.

Использование рабочей техники не ограничено содержанием труда. Рабочая техника

должна использоваться в самых традиционных рабочих операциях.

Основания рабочей техники и сфера ее применения. Под основанием рабочей

техники понимается система предшествующих знаний и навыков, которыми сообщество

(группа) до овладения техникой или которые он развивает для лучшего ее освоения, также

общая готовность к овладению рабочей техникой в целом или ее элементами.

Это определение скрывает за собой ряд закономерностей развития и освоения рабочей

техники. Прежде всего это процесс, в котором каждый предыдущий этап становится

основанием последующего. Далее, этот процесс имеет энергетические источники, одним из

которых является мотивация. Наконец, рабочая техника зависит от индивидуального и

коллективного опыта.

В сущности, здесь выявляется закономерность: чем выше общее развитие, физические

и интеллектуальные ресурсы человека, тем лучше он владеет рабочей, профессиональной

техникой. Практические работники не всегда склонны трезво оценивать свой уровень

владения техникой. Дефицит времени, ведущий к перегрузке, объясняется исключительно

большим объемом работы. Между тем очень часто невозможность справиться с работой

объясняется неумением или отсутствием привычки к чтению сложных текстов, восприятию

цифрового и табличного материала. В таком положении делают наибольшие ошибки.

Человек просто не может справиться с материалом, требующим глубокого осмысления.

Правда, нужно признать, что доказать этот тезис, при всей убежденности в его

правильности, очень трудно прежде всего психологически.

Глава III. ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И

РАЗВИТИЯ В РОССИИ XVII-XX ВВ.

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧИНОВНИКОВ

Проведение реформы государственной службы в Российской Федерации и выбор

правовой модели ее регламентации немыслимы без тщательного изучения опыта

формирования чиновничества в дооктябрьской России и анализа практики строительства

государственной службы, без выявления ее негативных и позитивных сторон.

Исследование вопросов развития российской государственной службы представляет

сегодня научный и практический интерес. Отсутствие должного внимания к истории

государственной службы в годы существования СССР подтверждается тем, что в течение 70

лет было опубликовано лишь незначительное число научных работ по истории развития

государственной службы как до революции 1917 г., так и после нее.

Важным событием в области изучения исторического опыта государственной службы

в дореволюционной России стало издание научных трудов, подготовленных профессором

В.П. Мельниковым. Указанные работы дают представление о системе государственной

службы в России, о ее положительных сторонах и недостатках. Опубликованные в работах

профессора В.П. Мельникова законы и другие нормативные правовые акты, действовавшие

в России и регулировавшие государственно-служебные отношения, позволяют исследовать

опыт организации и функционирования чиновничества в России.

Всесторонний анализ истории развития царского законодательства о государственной

службе, советской государственной службы и современного служебного права помогает

выделить основные черты организации и функционирования этого социально-правового

института в различные периоды становления российской государственности.

К главным чертам царской государственной службы, характеризующим ее содержание,

можно отнести следующие.

Царское право России различало гражданскую и военную службу. Все должности

разделялись на соответствующие классы. При занятии чиновником новой должности ему

присваивался и новый соответствующий классный чин. Государственный служащий

представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее от имени царя

предписанные законом либо иным нормативным актом действия. Все существенные

стороны государственно-служебного правоотношения были урегулированы в законе:

жалованье, пенсия, возмещение материального ущерба и т.д. В связи с этим чиновники

России составляли особый класс по отношению к другим работникам и служащим.

В царской России под государственной службой понималась деятельность “в порядке

подчиненного управления государством” т.е. осуществляемая чиновниками деятельность по

управлению делами государства. Эта деятельность характеризовалась двумя признаками:

1) субъективным, относящимся к лицу как представителю органа управления, и 2)

объективным, относящимся к самой деятельности этого лица в системе

государственного управления. Первый признак государственной службы предполагал

наличие у государственного служащего для осуществления деятельности (действий)

должностных полномочий, получаемых им от источника государственной власти (от власти

верховной). С этой точки зрения государственной службой являлась система полномочий

чиновника, его прав и обязанностей, предоставленных для осуществления

административного управления (“в порядке подчиненного управления”), для совершения в

интересах государственного управления определенных действий без превышения при этом

степени и пределов полномочий или административной власти (т.е. устанавливалось

требование действовать в рамках предоставленных полномочий). Таким образом,

государственной службой в этом смысле считалось уполномочие чиновников на

подзаконную административную деятельность в системе государственного управления при

соблюдении законов. С другой стороны, данное уполномочие находило свое практическое

выражение в соответствующей административной деятельности чиновника (объективный

признак). С этой точки зрения под государственной службой понималось: 1) совокупность

определенных действий, 2) совершаемых в интересах государственного управления, 3)

определенным способом и 4) без превышения при этом степени и пределов должностных

полномочий или административной власти. Государственная служба в таком смысле -

основанная на законе деятельность в системе государственного управления. Двоякое

понимание государственной службы учитывалось и при рассмотрении вопроса о

злоупотреблении по службе для отнесения его к группе специально установленных

проступков. Злоупотребление государственным служащим полномочиями, т.е.

злоупотребление предоставленной ему административной властью или невыполнение

установленных для него обязанностей, могло квалифицироваться и как преступление, и как

простое нарушение служебной дисциплины.

Законодательство царской России устанавливало два важнейших понятия:

определение на службу и определение к должности. Определение на службу

осуществлялось от имени царя, т.е. в данном случае сам царь не определял лиц

непосредственно на государственную службу. Данная процедура находилась в компетенции

непосредственно государственных органов и других должностных лиц. Определение к

должности осуществлялось для высших должностей трех первых рангов (сенатор,

министры) путем издания царем указа. Определение к должности 4-го ранга (директор

отдела в министерстве, например) проводилось по представлению министра. Присяга

принималась служащими немедленно при вступлении в государственную должность.

Чиновники должны были верно служить царю и назначались они в царской России на

должность пожизненно. Конечно, в законодательстве были оговорены случаи, когда

чиновников можно было уволить со службы.

Устав о службе по отправлению правосудия (1896) устанавливал обязанности

служащих. В § 705 этого Устава определялось, что “общие качества каждого лица,

состоящего в гражданской службе, и общие обязанности, которые должны быть всегда

зеркалом всех его поступков, являются: 1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении

порученного; 3) человеколюбие; 4) верность к службе Его Императорского Величества; 5)

усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание

от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и

скорбящему”. В § 707 Устава фиксировалось, что все служащие обязаны “исправно

исполнять возложенные на них обязанности своей присяге с усердием, нелицемерно и

добросовестно, по существующим учреждениям и уставам и по приказанию и наставлениям

начальства, не позволяя себе ни вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти

или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения.

Посему леность, нерадение и неприлежание к порученному делу да почтутся наивящим для

них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного,

главнейшим поношением”.

Рассмотрение государственной службы России в развитии позволяет сделать

следующие выводы.

Во-первых, правовое регулирование многих вопросов государственной службы в

различные периоды российского государства характеризуется наличием как общих черт, так

и особенностей, свойственных конкретному этапу становления государства и общества.

Во-вторых, в истории российского законодательства наблюдается преемственность

законодательного установления статуса государственных служащих и прохождения ими

государственной службы.

В-третьих, современное реформирование государственной службы в определенной

степени основывается и на использовании нормативных положений о государственной

службе, содержащихся в законодательстве дореволюционной России.

В-четвертых, негативные черты государственной службы на протяжении всего периода

ее существования остаются практически неизменными. Например, для государственной

службы дооктябрьской России являлись характерными такие недостатки, как

бюрократизация аппарата управления, отсутствие равного доступа граждан на

государственную службу, абсолютизация принципа централизма в организации системы

государственной службы, отсутствие демократических начал и гласности в формировании

корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников

представительным органам государственной власти, сословность и широкое

распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при

производстве в чины, неясность критериев оценки работы служащих, наличие у

начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении

вопросов их карьеры и продвижения по службе, злоупотребление властью и должностными

полномочиями, нарушения принципа запрета на совмещение государственной службы с

участием в предпринимательской деятельности и др.

Советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные

черты: отсутствие профессионального чиновничества в СССР; гигантское партийное

влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах; государственные

служащие являлись “слугами народа”, что не позволяло определить истинного назначения

персонала государственных органов; служащие могли быть в любое время уволены и

многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде; масштабное

правовое регулирование государственно-служебных отношений лишь нормами трудового

права (заработная плата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация служащих) и т.д.

Современная государственная служба также не лишена недостатков, например:

противоречивость законодательства о государственной службе, бюрократические методы

руководства, корпоративность и замкнутость сознания государственных служащих,

коррупция и нарушения установленных запретов и ограничений для служащего,

пренебрежение нравственными нормами. К сожалению, является очевидным, что во все

времена декларируемые и устанавливаемые в законах требования к государственным

служащим находились в противоречии с реальной практикой их деятельности.

В-пятых, составляющими элементами государственной службы всегда были

подготовка и повышение квалификации служащих, подбор и поступление на службу,

установление требований к чиновникам, условия и процедура назначения на

государственные должности, принятие присяги при вступлении в должность в

административном учреждении, испытательный срок при определении на службу,

продвижение по “служебной лестнице” в зависимости от конкретных условий и факторов

(например, от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет,

деловых и нравственных качеств, заслуг перед государством), управление государственной

службой, оценка и аттестация чиновников, порядок увольнения чиновников со службы.

Многие современные понятия и обороты, используемые в системе государственной

службы, возникли в прошлом и имели в то время законодательное установление в структуре

государственной службы царской России. К таким понятиям относятся, например:

гражданская служба, должность, чиновник, должностное лицо, “служащие чиновники”,

ранги, штаты, оклад, поступление на службу, испытание, аттестация, присяга, обязанности

по службе, верность службе, исполнительная дисциплина, преимущества чиновников,

совмещение государственной службы, сокращение служащих и упразднение должности,

перевод, ответственность чиновников, взыскания, взятка, упущение по службе,

административное взыскание, надзор, выговор, увольнение, пенсия.

В-шестых, государственная служба реально являлась одним из важнейших институтов

государственного управления. Она считалась непременным атрибутом организации и

функционирования государственного организма. Государственное управление немыслимо

без установления и регулирования отношений государственно-служебного характера.

Государственная служба как одна из частей системы государственного управления

обеспечивала функционирование всего государственного механизма.

В-седьмых, государственная служба основывалась и функционировала на конкретных

принципах. Например, в России до 1917 г. главным принципом служебных отношений

являлся централизм, установление строгой соподчиненности государственных служащих

высшего, среднего и низшего звеньев. Другим принципом организации государственной

службы являлось определение компетенции государственных служащих, обязанностей и

прав должностных лиц. Регламенты, уставы и иные нормативные документы содержали

конкретную характеристику соответствующих государственных должностей и

устанавливали статус чиновников, круг их полномочий и требования к ним. Большая роль в

организации функционирования государственной службы принадлежала принципу контроля

за исполнением указов и распоряжений высших, центральных и других управленческих

органов. Такие контрольные учреждения, как Ревизион - коллегия Сената, Главное

управление ревизии, Ведомство государственного контроля, обеспечивали контрольную

деятельность.

В-восьмых, российское законодательство XVIII и XIX вв., устанавливающее принципы

профессионального чиновничества, не уступало по своему объему и сравнимо по многим

параметрам с нормативными актами о публичной службе таких европейских государств, как

Германия и Франция. Вместе с тем очевидны и исторические традиции в формировании

кадрового персонала государственных органов различных стран.

Российское законодательство дореволюционного периода содержит немало

интересных и полезных положений и для современного развития государственной службы.

Можно полностью согласиться с мнением профессора В.П. Мельникова, что “во всяком

случае не все из исторического наследия в области управления кадрами государственных

учреждений заслуживает высокомерного отношения ввиду принадлежности к периоду

“царской России”. Государственная служба во все времена цементировала фундамент

строительства российского государства, особенно это заметно в периоды кардинального его

реформирования.

В качестве иллюстрации нормативно-правового материала, устанавливающего

отношения чиновников на государственной службе дореволюционной России, можно

привести следующие документы:

Устав о гражданской службе (в последней редакции 1896 г.);

Табель о рангах всех чинов, Воинских, Статских и Придворных, которые в котором

классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин

между собою ..: Указ Петра I от 24 января 1722 г.;

Генеральный Регламент, или Устав, по которому Государственные Коллегии, такое и

все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних

учреждениях, но и в отправлении своего чина подданнейшие поступать имеют: Указ Петра I

от 28 февраля 1720 г.;

Устав о службе по определению от Правительства (1896 г.);

О безволокитном и правом вершении дел: Указ Юстиц-Коллегии от 23 января 1719 г.;

Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений: Указ Петра I

от 24 января 1724 г.;

О присяге на верность службе: Указ Петра I от 19 июня 1719 г.:

О учинении присяги на каждый чин, как военным и гражданским, так и духовным

лицам; а солдатам, при определении в службу: Указ Петра I от 10 ноября 1721 г.;

О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное: Указ Петра I от 24 декабря

1714 г.;

Об искоренении лихоимства: Указ Александра I от 18 ноября 1802 г.;

О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках,

для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники: Указ Александра I от 6

августа 1809 г.;

Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе: Указ Николая I от

25 июня 1834 г.;

О росписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно:

Указ Николая I от 20 ноября 1835 г.;

О соблюдении строгой справедливости при аттестациях: Указ Николая I от 10 мая 1950

г.;

О порядке приобретения дворянства службою: Манифест Николая II от 11 июня 1845

г.;

Об отстранении чиновников от занимаемых ими должностей и переводе из одного

ведомства в другое: Указ Сената от 26 февраля 1847 г.;

О порядке увольнения от службы статских чиновников: Указ Сената от 8 декабря 1766

г.;

О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью: Положение

Комитета Министров от 1 февраля

1849 г.;

О порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных

чиновников: Положение Комитета Министров от 7 ноября 1850 г.;

О воспрещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам:

Указ Сената от 10 марта 1812 г.;

О воспрещении Начальствующим лицам принимать приношения от обществ: Указ

Сената от 9 марта 1832 г.;

О высылке из столиц отставленных от службы за дурное поведение Военных и

Гражданских чиновников: Указ Сената от 31 октября 1831 г.;

Статут знака отличия беспорочной службы: Указ Николая I от 22 августа 1827 г.;

О правилах призрения заслуженных Гражданских чиновников: Указ Сената от 18

марта 1827 г.;

О высылке из столиц чиновников, отставленных за дурное поведение и нетрезвости:

Указ Николая I от 18 февраля 1848 г.;

О порядке наложения административных взысканий за упущения по службе: Указ

Сената от 7 июля 1849 г.;

О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу:

Положение Министров от 17 февраля 1853 г.;

О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и

промышленных Товариществах и Компаниях, а равно в общественных и частных кредитных

установлениях: Указ Александра III от 3 декабря 1864 г.;

О согласовании действующих узаконений, определяющих право чиновника на пенсию

за государственную службу: Постановление Государственного Совета от 29 апреля 1896 г.

Создание российского централизованного государства обусловило необходимость

формирования соответствующей системы государственной службы и персонала управления,

способных выполнять задачи и функции огромного государства как во внутренней, так и во

внешней политике. Развитие государственного аппарата воздействовало и на становление

государственной службы, на формирование профессионального чиновничества.

Государственный аппарат и государственная служба - нераздельное целое. Государственные

органы и административные учреждения не могли функционировать без людей, которые

осуществляли бы функции этих органов государственной власти.

Государственное строительство второй половины XVII в. свидетельствовало о том, что

система существовавших в то время приказов как центральных органов государственного

управления уже не обеспечивала должного функционирования российского государства. В

конце 50-х - начале 60-х годов XVII в. Поместным приказом было направлено в провинцию

для осуществления контроля за выполнением решений правительства около 50 комиссий,

состоящих в отдельных случаях из 30 - 40 служащих. Время требовало появления новых

государственно-правовых институтов для укрепления российской государственности того

периода и для обеспечения функционирования самого государства и государственного

управления. Примерно в это же время и в западноевропейских странах происходило