Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

В данном случае под формой бюджетного контроля понимаются

способы его конкретного выражения и организации контрольных действий.

Бюджетный контроль традиционно осуществляется в форме ревизии или

проверки.

Основной формой осуществления бюджетного контроля является

ревизия, в рамках которой осуществляется контроль за законностью,

достоверностью, целесообразностью, финансово-экономической

эффективностью совершаемых хозяйственных операций, за целевым и

рациональным использованием бюджетных ассигнований, материальных и

трудовых ресурсов, выполнением намеченных показателей по доходам и

расходам бюджета. Ревизия позволяет получить достоверную информацию о

мобилизации и использовании материальных, трудовых и финансовых

резервов, о позитивных и негативных сторонах деятельности ревизуемой

организации, что способствует оперативному и правильному принятию

управленческих решений. Значение ревизии заключается также в обобщении и

распространении позитивного опыта хозяйствования, профилактике нарушений

и злоупотреблений, упорядочении бюджетно-налоговой дисциплины,

воспитании финансового правосознания

Ревизия представляет собой систему контрольных действий по

документальной и фактической проверке законности и обоснованности,

совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций

ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и

отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера

(бухгалтера) и иных лиц.

Цель ревизии — осуществление контроля за соблюдением

законодательства при осуществлении организацией хозяйственных и

финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества

и обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в

соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Основной задачей ревизии является проверка финансово-хозяйственной

деятельности организации по следующим направлениям:

— соответствие осуществляемой деятельности организации

учредительным документам;

—обоснованность расчетов сметных назначений;

—исполнение смет расходов;

—использование бюджетных средств по целевому назначению;

—обеспечение сохранности денежных средств и материальных

ценностей;

—обоснованность образования и расходования государственных

внебюджетных средств;

— соблюдение финансовой дисциплины, правильность ведения

бухгалтерского учета и составления отчетности;

— обоснованность операций с денежными средствами и ценными

бумагами, расчетных и кредитных операций;

См.: Журавлев В. В., Савруков Н. Т. Государственный бюджет: Конспект лекций.—СПб., 2000. С. 168.

161

— полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными

фондами;

— операции с основными средствами и нематериальными активами;

— операции, связанные с инвестициями;

—расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;

— обоснованность произведенных затрат, связанных с текущей

деятельностью, и затрат капитального характера;

— формирование финансовых результатов и их распределение.

Ревизия поступления и расходования средств федерального бюджета,

использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от

ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности, в федеральных

органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов

Федерации, органах местного самоуправления и организациях любых форм

собственности, осуществляется как в плановом, так и внеплановом порядке.

Проверка как форма бюджетного контроля также применяется довольно

широко. В отличие от ревизии проверка представляет собой единичное

контрольное действие по определенному кругу вопросов, участку или эпизоду

финансово-хозяйственной деятельности ревизуемой организации.

Под методами бюджетного контроля понимаются приемы, способы или

средства его осуществления. Оптимальное их сочетание определяется исходя из

содержания тех вопросов, которые были поставлены перед началом ревизии

или проверки.

К методам бюджетного контроля в первую очередь относят формальные

и арифметические проверки, при которых соответственно выясняют точность

заполнения бланков и регистров учета, наличие на них всех необходимых

реквизитов, а также подсчитываются суммы и итоги, т. е. определяется

правильность самих документов и отражаемых ими финансово-хозяйственных

операций.

Нормативная проверка — один из основных приемов бюджетного

контроля. Суть ее заключается в сопоставлении фактических расходов с

нормативными (плановыми). Этот прием используют для проверки

правильности применения материальных и денежных норм и нормативов при

составлении сметы расходов бюджетных учреждений и при сметно-бюджетном

финансировании, обоснованности составления расчетов к смете и расходной

части бюджета на основе сводных отраслевых смет, правильности списания

расходов по статьям затрат.

Обратный счет как метод бюджетного контроля основан на экспертной

оценке материальных и финансовых затрат с целью последующего определения

величины необоснованных списаний в расход средств, которые ко времени

ревизии имеются в наличии

Кроме того, выделяются инициативная и обязательная, внутренняя и

внешняя, а также встречная проверки.

Инициативные проверки осуществляются органами бюджетного контроля

в тех случаях, когда возникает такая необходимость. Например, в соответствии

См.: Журавлев В. В., Савруков Н. Т. Указ. соч. С. 172-173.

162

со ст. 138 БК РФ уполномоченный орган государственной власти Российской

Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Федерации —

получателя финансовой помощи из федерального бюджета. Однако при

получении таким субъектом финансовой помощи в объеме, превышающем 50%

расходов его консолидированного бюджета, проверка его бюджета субъекта РФ

проводится в обязательном порядке.

Внутренние проверки осуществляются органами исполнительной власти,

в первую очередь финансовыми. В соответствии со ст. 271 БК РФ при

рассмотрении отчета об исполнении бюджета в органе исполнительной власти

субъекта Федерации или органе местного самоуправления может быть

назначена внутренняя проверка указанного отчета. Эта проверка

осуществляется органами Минфина России в соответствии с заключенным им

соглашением с органом исполнительной власти субъекта Федерации или

органом местного самоуправления.

Внешние проверки осуществляются контрольными органами

представительной власти. Согласно ст. 272 БК РФ до начала рассмотрения

отчета об исполнении бюджета представительным органом его контрольным

органом проводится его внешняя проверка.

Встречные проверки предполагают сличение имеющихся в ревизуемой

организации записей, документов и данных с соответствующими записями,

документами и данными, находящимися в тех организациях, от которых

получены или которыми выданы денежные средства, материальные ценности и

документы.

К методам бюджетного контроля также относятся: инвентаризация,

обследование, контрольный обмер выполненных объемов работ, экспертиза и

др.

Все вышеизложенное позволяет сформулировать определение

бюджетного контроля. Бюджетный контроль — это направление финансового

контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей

компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов,

нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и

эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного

финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины.

3. ОРГАНЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ, ИХ КОМПЕТЕНЦИЯ

Органами бюджетного контроля следует именовать те органы

государственной власти, которые наделены контрольными полномочиями в

бюджетной сфере. В свою очередь все они входят в систему органов

государственного финансового контроля.

Бюджетный контроль осуществляется Президентом РФ, а также

законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.

Президент Российской Федерации осуществляет бюджетный контроль

прежде всего в момент подписания закона о федеральном бюджете на

очередной финансовый год, других федеральных законов, регулирующих

бюджетную сферу. Кроме того, согласно ст. 209 БК РФ контроль за

163

расходованием средств при реализации специальных секретных программ

осуществляют только органы, на которые это возложено Президентом РФ.

Итоги таких проверок представляются Президенту РФ.

Органом, в компетенцию которого помимо прочего входит

осуществление бюджетного контроля, является самостоятельное подразделение

Администрации Президента Российской Федерации — Главное контрольное

управление Президента Российской Федерации (ГКУ). В соответствии с

Положением о Главном контрольном управлении Президента Российской

Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383

основной функцией этого органа является контроль и проверка исполнения

федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной

власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также

организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,

Например, Указом Президента РФ от 26 марта 1997 г. № 268 «Об усилении

контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных

для выплаты заработной платы» ГКУ предписывалось проанализировать

информацию о нецелевом использовании средств, выделенных из федерального

бюджета на заработную плату и иные выплаты населению, и представить

соответствующие материалы для принятия необходимых мер.

Для осуществления своих функций ГКУ имеет право:

— создавать комиссии с привлечением представителей

правоохранительных и контролирующих органов, а также специалистов

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти

субъектов Федерации для проведения проверок и принятия в ходе проверок

необходимых мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их

предупреждению;

—направлять должностных лиц ГКУ на заседания Правительства РФ,

коллегий и на совещания, проводимые федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов

Федерации;

—требовать самостоятельно или через привлеченных к проверке

представителей соответствующих органов государственной власти от

контролирующих органов, а также организаций документы, объяснения и

другую информацию, необходимые для проведения проверок в соответствии с

задачами, возложенными на ГКУ;

—вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных

органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов

Федерации о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности

соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам

проверки;

—вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений

по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов,

распоряжений и поручений Президента РФ;

— ставить перед соответствующими руководителями соответствующих

СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066

164

органов исполнительной власти вопрос о наложении дисциплинарных

взысканий на государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее

исполнение ими возложенных на них обязанностей, а также о временном

отстранении государственных служащих, допустивших должностной

проступок, от исполнения должностных обязанностей;

— пользоваться в установленном порядке банками данных

Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Федерации;

— направлять предписания об устранении выявленных нарушений

руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной власти субъектов Федерации.

Работники ГКУ при осуществлении контроля и проверки исполнения

имеют право прохода во все здания, занимаемые органами государственной

власти и иными организациями, независимо от ведомственной подчиненности и

форм собственности.

Вынесенные по результатам проверок предписания ГКУ подлежат

безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в срок,

установленный в предписании, руководителями соответствующих органов

исполнительной власти должны быть приняты меры по устранению

нарушений, а о результатах должно быть сообщено в ГКУ.

Законодательные (представительные) органы, представительные

органы местного самоуправления согласно ст. 265 БК РФ в процессе

осуществления бюджетного контроля вправе:

— получать от органов исполнительной власти и местного

самоуправления необходимые сопроводительные материалов при утверждении

бюджета;

— получать от органов, исполняющих бюджеты, оперативную

информацию об их исполнении;

— утверждать или не утверждать отчеты об исполнении бюджетов;

— выносить оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Законодательные (представительные) органы власти вправе создавать

собственные контрольные органы для проведения внешнего аудита бюджетов.

К их числу относятся Счетная палата РФ и другие контрольно-счетные органы.

Например, в г. Москве создана Контрольно-счетная палата.

Правовое положение Счетной палаты РФ определено Федеральным

законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской

Федерации»

. Счетная палата РФ является постоянно действующим органом

государственного финансового контроля, образуемым Федеральным

Собранием и подотчетным ему.

Счетная палата РФ состоит из Председателя, его заместителя, аудиторов

и аппарата.

Основными задачами Счетной палаты в части осуществления

бюджетного контроля являются:

—организация и осуществление контроля за своевременным

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

165

исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов

федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому

назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходования

государственных средств и использования федеральной собственности;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств

федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке

России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет

контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные

виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что

предусматривает:

—организацию и проведение оперативного контроля за исполнением

федерального бюджета в отчетном году;

—проведение комплексных ревизий и тематических проверок по

отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных

внебюджетных фондов;

—экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных

нормативных правовых актов, международных договоров Российской

Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих

вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

— анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном

процессе, подготовку и внесение в Государственную Думу и Совет Федерации

предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного

законодательства в целом;

—подготовку и представление заключений в Государственную Думу и

Совет Федерации по исполнению федерального бюджета и бюджетов

федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

—подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов

государственной власти Российской Федерации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все

государственные органы и учреждения (в том числе их аппараты), на

федеральные внебюджетные фонды. Счетная палата вправе проверить также

органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки и

страховые компании, если они получали, перечисляли и использовали средства

федерального бюджета или федеральную собственность, а также имеют

предоставленные федеральным законодательством или федеральными

органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и

преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов

и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные

полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с

получением, перечислением или использованием ими средств федерального

бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а

166

также в части предоставленных федеральным законодательством или

федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и

иных льгот и преимуществ.

Деятельность Банка России, его структурных подразделений, других

банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими

федерального бюджета и государственного долга Российской Федерации также

подконтрольна Счетной палате РФ.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по:

— проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и

расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и

дефицита федерального бюджета;

—проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования

бюджетного процесса;

— проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по

бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной

Думы;

— проектам международных договоров Российской Федерации,

влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

—проектам программ, на финансирование которых используются

средства федерального бюджета.

В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата

контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое

расходование бюджетных ассигнований, выявляет отклонения и нарушения,

проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

Счетная палата осуществляет также контроль за:

—управлением и обслуживанием государственного внутреннего и

внешнего долга Российской Федерации;

— законностью, рациональностью и эффективностью использования

иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от

иностранных государств и финансовых организаций;

— эффективностью размещения централизованных финансовых

ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

—предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением

средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным

организациям.

Счетная палата контролирует формирование и эффективность

использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных

средств, находящихся в ведении Правительства РФ, поступления в

федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным

имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления

объектами федеральной собственности.

Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет

Федеральному Собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального

бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов

и произведенных расходах (в сравнении с утвержденными федеральным

167

законом о федеральном бюджете на текущий год показателями) за истекший

период.

Для обеспечения своевременного сбора и обработки информации,

необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении

федерального бюджета, в Российской Федерации введена обязательная для всех

федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и

организаций финансовая отчетность. Данные оперативного контроля

используются при планировании ревизий и проверок.

Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту

расположения проверяемых объектов; сроки, объемы и способы их проведения

устанавливаются Счетной палатой. В ходе проведения ревизий и проверок на

основе документального подтверждения законности производственно-

хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и

финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных

платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам

проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность

которого соответствующие должностные лица Счетной палаты РФ несут

персональную ответственность.

В случае выявления нарушений финансовой дисциплины Счетная палата

направляет органам государственной власти и руководителям проверяемых

организаций представления для принятия мер по устранению выявленных

нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к

ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и

бесхозяйственности. Представление должно быть рассмотрено в срок до 20

дней со дня его получения, а о принятых мерах по его реализации уведомляется

Счетная палата. При выявлении нарушений, наносящих государству прямой

непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного

пресечения, а также в случаях умышленного или систематического

несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений, создания

препятствий для проведения контрольных мероприятий, Счетная палата имеет

право вносить администрациям проверяемых организаций обязательные для

исполнения предписания.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата

информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит эти

результаты до сведения руководителей соответствующих федеральных органов

исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе,

причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата

информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении

нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает

соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении

ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны

вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также

предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и

оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых

168

контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия

выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и

расходования средств федерального бюджета. На основе полученных данных

Счетная палата РФ разрабатывает предложения по совершенствованию

бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы

Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной

Думы.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами

местного самоуправления, возлагается на Минфин России, Федеральное

казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных

образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Министерство финансов Российской Федерации занимает особое место в

системе бюджетного контроля. Согласно ст. 268 БК РФ Минфин России

осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств

главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных

средств, а в установленных случаях — за исполнением бюджетов субъектов

Федерации и местных бюджетов. Кроме того, на Минфин России возложена

организация контроля и проверки юридических лиц—получателей гарантий

Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных

инвестиций.

В Положении о Министерстве финансов Российской Федерации,

утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273

данное министерство определяется как федеральный орган исполнительной

власти, обеспечивающий проведение единой бюджетной политики в

Российской Федерации и координирующий деятельность в этой сфере иных

федеральных органов исполнительной власти. Осуществление бюджетного

контроля в пределах своей компетенции является одной из основных задач

Минфина. Такой контроль направлен прежде всего на проверку целевого

использования средств федерального бюджета, средств государственных

внебюджетных фондов и других федеральных средств.

Для реализации контрольных полномочий в структуре Минфина России

созданы специальные подразделения. В частности, в соответствии с

постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276 «О Департаменте

государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов

Российской Федерации» в структуре Минфина создано специализированное

контрольное подразделение — Департамент государственного финансового

контроля и аудита.

В Положении о Департаменте государственного финансового контроля и

аудита, утвержденном приказом Минфина России от 31 марта 1998 г. № 53,

определено, что Департамент в соответствии с возложенными на него задачами

выполняет следующие основные функции:

— осуществляет контроль за целевым использованием средств

федерального бюджета;

— осуществляет в установленном порядке контроль за рациональным и

СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

169

целевым использованием средств государственных внебюджетных фондов и

других федеральных средств;

—участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за

поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной

собственности;

—проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и

тематические проверки поступлений и расходования средств федерального

бюджета;

— организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов

главных контролеров-ревизоров по субъектам Федерации документальные

ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по

заданиям правоохранительных органов;

— организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов

главных контролеров-ревизоров по субъектам

Федерации ревизии и финансовые проверки в организациях по

обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов

местного самоуправления;

—осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных

контролеров-ревизоров по субъектам Федерации и контроль за организацией

этой деятельности;

— разрабатывает и участвует в разработке другими департаментами и

управлениями проектов правовых нормативных актов по вопросам,

относящимся к компетенции Департамента;

—обобщает практику применения законодательства по вопросам,

относящимся к компетенции Департамента, разрабатывает и представляет в

установленном порядке предложения по совершенствованию этого

законодательства;

Департамент государственного финансового контроля и аудита имеет

право:

—запрашивать в установленном порядке у федеральных органов

государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации

и организаций данные, необходимые для осуществления контроля за целевым

расходованием средств федерального бюджета;

—запрашивать в установленном порядке материалы по бюджетам

целевых бюджетных и государственных фондов и по их исполнению;

— проверять в ревизуемых организациях денежные документы,

бухгалтерские книги, отчеты, планы, сметы и другие документы, наличие

денежных сумм и ценных бумаг, наличие и правильность расходования

материальных ценностей, а также получать объяснения должностных лиц и

необходимые справки по вопросам, возникающим при производстве ревизий и

проверок;

—получать от организаций справки и копии документов по операциям и

расчетам с ревизуемыми организациями;

—принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями

ревизуемых организаций необходимые меры к устранению выявленных

170