Козбаненко В.А. Государственное управление. Том 1
Подождите немного. Документ загружается.
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
трех славянских республик, подписавших Беловежское соглашение. Как видим, этот факт никак не связан с
закреплением суверенитета союзных республик в конституциях Союза ССР и союзных республик. Об этом
сегодня надо помнить прежде всего потому, что не юридическая конструкция, основывающаяся на признании
суверенитета республики в составе Российской Федерации, а реальная политика развала государства,
осуществляемая в нарушение конституционных норм федерации и республик, в том числе и норм, положений о
суверенитете республик в составе Российской Федерации, может представлять собой серьезную угрозу
демократическому единству России.
Каждое федеративное государство имеет свои особенности. Попытки полностью унифицировать их
многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности создающих их народов, везде
обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих
конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной
конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не
рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать
федеральное единство. Подобные
4
положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не
требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом
противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и
федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих
земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов
тоталитарного мышления в ФРГ.
Штаты как субъекты федерации в США обладают правом (в лице их законодательных органов) ратификации
принимаемых Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента,
пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В
соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не
закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних,
законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.
Более того, как известно, способ принятия Конституции РФ не отражает ее федеративной природы, ибо даже
если все республики проголосуют против ее принятия, она все же вполне может быть принята большинством
голосов. В отечественной литературе иногда встречаются резко отрицательные оценки аналогичных процедур
для Российской Федерации. При этом их оценка дается не с точки зрения правового содержания этих процедур,
а с акцентом на политической опасности их для единства России, что выступает достаточно традиционным
проявлением правового нигилизма, превращения права в инструмент политики.
Нельзя не учитывать и того, что и Конституция РФ и конституции республик в составе Российской Федерации
имеют свои недостатки. Например, они не обеспечивают необходимый динамизм в развитии федеративных
отношений в России, не содержат оптимальной федеративной модели их организации. Это обстоятельство с
необходимостью порождает практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее
составе. Такая практика свидетельствует о стремлении ныне действующих властей строить федеративные
отношения совместными усилиями, вместе с субъектами федерации. С этой точки зрения никак нельзя
согласиться с теми, кто считает недопустимой в принципе такую практику, хотя бы потому, что федеративную
модель России еще надо создавать и она должна вырабатываться самими субъектами федерации в тесном
сотрудничестве с федеральными органами власти.
Анализ таких договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, однако,
обнаруживает крайнее несовершенство юридических конструкций, положенных в их основу. Во-первых,
сторонами в этих договорах выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов,
а сфера отношений, которые регулируются договорами, в ряде случаев явно выходит за пределы функций
исполнительной власти. Во-вторых, содержание договоров в отдельных случаях либо требует внесения
изменений в Конституцию РФ, либо воспроизводит ее положения, либо включает перечисление полномочий
республики, которые она в соответствии с Конституцией РФ вправе устанавливать самостоятельно и поэтому
не нуждается в оформлении договором.
Далее, распределение полномочий в договорах не увязывается с распределением ответственности за их
осуществление. Кроме того, появление таких договоров, содержание которых в отдельных случаях выходит за
пределы Конституции РФ, ставит проблему их юридического статуса. С юридической точки зрения договоры
органов исполнительной власти России и ее субъектов не могут вносить изменения в содержание ее
Конституции. А по Конституции РФ в случае расхождения с ней действующих договоров должны применятся
конституционные положения. Поэтому в данной части их можно рассматривать лишь как предложения о
внесении изменений в Конституцию РФ.
- 201 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Исходя из закрепленности в Конституции РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также
права республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществлять государственную власть вне
пределов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения федерации и республик в ее
составе, логично было бы более четко определить предмет таких договоров. Как нам представляется, таким
предметом могут быть уточнение способов, механизмов, процедур осуществления совместных полномочий
России и республик в ее составе, а также согласование в необходимых случаях процессов осуществления
собственных полномочий Российской Федерации и республик в ее составе. Совершенствование юридической
конструкции таких договоров, по нашему мнению, должно происходить именно в этом направлении. В любом
случае проблема согласования положений Конституции РФ и договоров приобретает актуальное значение.
Позитивное значение при этом может иметь не только дальнейшая отработка юридической конструкции
договора, но и правомерная постановка вопроса о внесении необходимых изменений как в Конституцию РФ,
так и в конституцию соответствующей республики.
Нельзя не заметить в текстах конституций республик, в составе Российской Федерации положений,
свидетельствующих о недостаточной защищенности их интересов в действующем законодательстве. Так, в
Конституции Республики Дагестан предусматривается возможность приостановления и опроте-стовывания
актов федеральных органов власти, а создание территориальных структур федеральных органов допускается на
основе соглашений с Республикой Дагестан. Кроме того, республика сохраняет за собой право на изменение
своего статуса на основании волеизъявления дагестанского народа.
Анализируя подобные положения конституций республик в составе Российской Федерации и уставов других ее
субъектов, нельзя не учитывать того, что в действующем законодательстве России, в том числе и в ее
Конституции, не предусмотрена юридическая ответственность федеральных органов государственной власти за
действия и решения, наносящие ущерб субъектам федерации, а также за нарушение их органами
государственной власти Конституции РФ по отношению к статусу и интересам своих субъектов. Более того,
как уже отмечалось, Конституция РФ и федеральные законы могут быть приняты согласно существующей
процедуре даже в том случае, если все республики будут против их принятия.
Таким образом, юридические гарантии того статуса субъектов Российской Федерации, который закреплен в
Конституции РФ, нельзя расценивать как ее существенное достоинство, поскольку это порождает у субъектов
сомнения в надежности обеспечения правового способа выражения исключительных прав.
Таковы основы законодательного закрепления единства государственной власти в Российской Федерации.
Практика последних лет показала, что оно не является в полной мере совершенным. В реальной жизни идет
борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти
через приоритет одной из властей (законодательной или исполнительной), сочетаемая с попытками внедрить
систему «сдержек и противовесов», а также с подчинением всех властей закону. В действующем
законодательстве закреплено сочетание всех этих способов, часто носящее эклектический характер. Учитывая
огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти,
первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как
подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система «сдержек и противовесов».
Вместе с тем опыт последних лет показал, что способ юридического закрепления единства государственной
власти, используемый в действующем законодательстве России, содержит в себе предпосылки, которые
довольно часто ставят под угрозу единство российской государственной власти. На федеральном уровне эти
предпосылки основаны на недостаточной сбалансированности полномочий законодательной
правительственной власти и власти главы государства. Правительственная власть не обладает необходимой
самостоятельностью, законодательная власть не имеет реальных механизмов воздействия на
правительственную власть и власть главы государства при весьма обширных полномочиях главы государства и
фактическом отсутствии контрольной власти. Существенной проблемой в практическом воплощении модели
разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, являются не-распределенность и неопределенность
ответственности каждой ветви государственной власти за эффективность ее осуществления.
Литература
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М., 1996.
Государственное право: Учебник для вузов. - М., 1996. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право
России. - М., 1996. Конституционное право: Учебник для вузов. - М., 1996. Сукиасян М.А. Власть и управление
в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. - М., 1996.
- 202 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ......................................................................................................................1
Глава 1. Государственное управление как социальное явление............................................................................1
§ 1. Общее понятие и диалектика управления.............................................................................................................1
Литература....................................................................................................................................................................18
§ 2. Современная управленческая парадигма............................................................................................................18
Литература....................................................................................................................................................................25
§ 3. Природа и сущность государственного управления..........................................................................................25
Литература....................................................................................................................................................................32
§ 4. Предмет теории и методологические основы изучения государственного управления................................33
Литература....................................................................................................................................................................39
Глава 2. Государство как субъект управления общественными процессами....................................................40
§ 1. Основные характеристики государства...............................................................................................................40
Литература....................................................................................................................................................................56
§ 2. Общественные функции государства и виды государственного управления.................................................56
Литература....................................................................................................................................................................63
Глава 3. Взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления.......................63
§ 1. Социальный механизм осуществления государственного управления...........................................................63
Литература....................................................................................................................................................................67
§ 2. Представительство интересов в государственном управлении........................................................................68
Литература....................................................................................................................................................................75
§ 3. Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях.........................................75
Литература....................................................................................................................................................................81
§ 4. Информация и коммуникации в государственном управлении.......................................................................82
Нормативные акты.......................................................................................................................................................87
Литература....................................................................................................................................................................87
§ 5. Связи с общественностью и культура государственных организаций............................................................87
Литература....................................................................................................................................................................93
§ 6. Конфликты в государственно-административной сфере..................................................................................93
Литература..................................................................................................................................................................103
§ 7. Социальные ресурсы модернизации государственного управления..............................................................103
Литература..................................................................................................................................................................110
Глава 4. Реализация государственной политики в процессе государственного управления.......................111
§ 1. Основы разработки государственной политики...............................................................................................111
Литература..................................................................................................................................................................127
§ 2. Механизм реализации государственной политики..........................................................................................127
Литература..................................................................................................................................................................141
Глава 5. Разработка и реализация государственных управленческих решений.............................................141
§ 1. Виды и формы государственных решений.......................................................................................................141
Нормативные акты.....................................................................................................................................................149
Литература..................................................................................................................................................................149
§ 2. Методологические основы разработки управленческих решений.................................................................149
Литература..................................................................................................................................................................156
§ 3. Технологии принятия и реализации государственных управленческих решений.......................................156
Литература..................................................................................................................................................................171
§ 4. Аналитика в процессе принятия государственных решений..........................................................................171
Литература..................................................................................................................................................................178
§ 5. Оценка эффективности государственных управленческих решений............................................................178
Литература..................................................................................................................................................................182
Глава 6. Государственная власть и государственное управление: соотношение и механизм
взаимодействия.............................................................................................................................................................182
§ 1. Понятие государственной власти......................................................................................................................183
- 203 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Литература..................................................................................................................................................................191
§ 2. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления........................................................192
Литература..................................................................................................................................................................196
§ 3. Единство системы государственной власти Российской Федерации............................................................196
Литература..................................................................................................................................................................202
- 204 -