Козбаненко В.А. Государственное управление. Том 1
Подождите немного. Документ загружается.
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
• с одним критерием (целевой функцией, показателем качества или эффективности) и со многими
(несколькими) критериями;
а также рассматривают:
• задачи выбора одной наилучшей (оптимальной) альтернативы или же выделение нескольких лучших
альтернатив, ранжирование (разбивку на упорядоченные классы) всех или только выделяемых лучших
альтернатив;
• индивидуальные и коллективные решения;
• волевые, интеллектуальные и эмоциональные решения;
• технические, технологические и т.п.;
• оперативные, тактические и стратегические;
• рутинные и уникальные;
• интуитивные и рациональные;
• сложные и простые, и т.д.
Процессы принятия управленческих решений занимают в управленческой деятельности центральное место.
Заметим, что не всякое решение является управленческим, а только такое, которое, во-первых, является
результатом выбора между несколькими альтернативами, в большинстве случаев приблизительно
равноценными с точки зрения принимающего решение, а во-вторых, когда результат выбора как социальное
явление влияет на других людей и воспринимается ими в качестве обязательного к исполнению. Если не
выполняется первое условие, то принимаемое решение или продиктовано другими людьми, или
обстоятельствами, не зависящими от лица, принимающего решение. В этом случае имеем дело с так
называемым ритуальным
управлением. В случае невыполнения второго условия имеет место управленческая утопия, а нереальное
управление.
Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает
наличие следующих факторов:
1. Лицо, принимающее решение (ЛПР) - человек или группа людей, наделенных необходимыми полномочиями
для принятия решения и несущих за него ответственность.
2. Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий,
вызывающих появление той или иной проблемы, которыми может управлять ЛПР.
3. Неуправляемые переменные — охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять ЛПР, но
которыми могут управлять другие лица. В совокупности с управляемыми переменными неуправляемые
переменные могут влиять на результат выбора, образуя фон проблемы или ее окружающую среду.
4. Ограничения (внутренние и внешние) на значения управляемых и неуправляемых переменных, которые в
совокупности определяют область допустимых решений.
5. Критерий (или критерии) для оценки альтернативных вариантов решения. Критерий может быть задан
количественной моделью или качественно (в терминах индивидуальных предпочтений или в терминах
нечеткой логики).
6. Решающее правило (или система решающих правил) - принципы и методы выбора решения, в результате
применения которых получают рекомендации или рекомендуемое решение (хотя окончательный выбор
остается за ЛПР).
7. Альтернативы (возможные исходы), зависящие как от значений качественных или количественных
управляемых и неуправляемых переменных, так и от самого выбора.
- 151 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
8. Решение, предполагающее существование по крайней мере двух альтернатив поведения (исходов); в
противном случае проблемы принятия решения не возникает ввиду отсутствия выбора.
9. Возможности реализации выбранного или принятого решения. Функцию принятия решений можно
рассматривать как задачу, которую
(хотя и с разным содержанием) постоянно приходится решать в процессе управленческой деятельности и
которая имеет следующую постановку: определить наилучший способ действий для достижения поставленных
целей. Здесь под целью понимаются как видение желаемого состояния управляемой системы, так и результат
правильной (в определенном смысле) управленческой деятельности. При этом имеется проблема, если
желаемое состояние системы не соответствует фактическому. Проблема на своем фоне (совокупность
проблемы и ситуации) представляет собой проблемную ситуацию. Для разрешения проблемной ситуации ЛПР
стремится выбрать «самое хорошее», оптимальное в определенном смысле решение, надеясь, что оно сохранит
это свойство и в перспективе. Если же решение принимается в условиях неопределенности (имеется избыток
или недостаток информации, несколько критериев оценки альтернатив и т.п.), то имеет смысл говорить о
решениях, оптимальных, по В. Парето (итальянский экономист), которые следует искать среди неулучшаемых
альтернатив.
Решение задачи называют допустимым, если оно удовлетворяет огра-ничениям, связывающим как
управляемые, так и неуправляемые переменные. Допустимое решение называют оптимальным, если оно
обеспечивает желаемый экстремум критерия выбора.
Проблемы, для которых зависимости между переменными выявлены так, что могут быть представлены
числами или формализованы таким образом, что также допускают в конце концов численные оценки,
определяются как структурированные (или количественно сформулированные). Проблемы, содержащие лишь
название важнейших характеристик, ресурсов и при-' знаков, количественные зависимости между которыми не
определены, называют неструктурированными (качественно выраженными). Проблемы, которые содержат
как качественные, так и количественные элементы, причем качественные и неопределенные аспекты проблемы
имеют тенденцию усиливаться, называют слабо структурированными. Модель (описание) слабо-!
структурированных проблем может быть построена только на основании дополнительной информации,
получаемой от человека или группы лиц, участвующих в решении такой проблемы, для компонентов которой
характерньи нечеткость, многовариантность и приближенный (хотя и с сохранением структуры) вид описания.
Если описание (или модель) проблемной ситуации содержит динамическую систему взаимозависимостей
между большим количеством переменных: большой размерности с наличием нелинейных связей между ними, а
также случайных факторов, то такая проблемная ситуация определяется как слож-, нал. Если же задача
статическая, небольшой размерности, с отсутствием нелинейностей и случайных факторов, то такую задачу
классифицируют как, простую задачу. Заметим, что термин «сложность» относится именно к описанию
проблемной ситуации, а не к природе решаемой проблемы.
Хотя задачи принятия решений сопровождают человечество с момента его зарождения, систематическое их
изучение началось лишь в XX в. В последние десятилетия было ясно осознано, что проблема принятия
решений междисциплинарна и требует системного подхода. Поэтому в настоящее: время интенсивно
разрабатываются тесно связанные между собой математическая, психологическая, организационная,
информационная и другие теорий
принятия решений. Проблема принятия решений в управлении социальными процессами представляется
настолько сложной, что наряду с использованием системного подхода требует для своего решения
установления связей между идеями различных научных дисциплин, философских традиций, часто выходя за
пределы науки в ее традиционном понимании и порождая элементы нового видения реальности.
Следовательно, речь идет о проникновении «новой» парадигмы в управленческую теорию и практику.
Известно, что в первые десятилетия нашего века физические исследования, по словам физика, лауреата
Нобелевской премии Ф. Капры, «привели в соприкосновение со странной и неожиданной реальностью,
поколебавшей у физиков основания их мировоззрения и заставившей их мыслить совершенно по-новому. Мир,
который они наблюдали, не представлялся более машиной, состоящей из множества отдельных объектов, он
был неделимым целым: сетью отношений, которые необходимым образом включали наблюдателя. Стремясь
постичь природу явлений, ученые не могли не обнаружить, что их основные понятия, язык, весь способ
мышления не годятся для описания открывшейся реальности». В течение последних 30 лет стали говорить о
парадигмах и об их смене даже вне науки. Например, так называемая новая (или «третья») парадигма
считается, порожденной первой и второй парадигмами. Охарактеризуем очень кратко каждую из них.
- 152 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
В основе первой парадигмы мышления лежит проектирование внешнего мира человека на его внутренний мир
которое иррационально, интуитивно, бессознательно. Особую роль играют умения, навыки, ритуалы. Это
мифологический образ мышления. В основе второй парадигмы — рациональный подход с линейными
причинно-следственными связями. Здесь появляются изобретательство, конструирование. Сформировано
представление о Мире как о часовом механизме - механистическое представление мира. В процессах анализа и
моделирования сложных систем появилось понятие обратной связи с акцентом на отрицательные обратные
связи. В рамках второй парадигмы возникает техногенное производство («механическая жизнь»). Синтаксисом
этой парадигмы является математический анализ. Моделирование процессов основывается на понятии
«непрерывность», приводящем к так называемой дурной бесконечности и ряду логических парадоксов. Третья,
или новая парадигма представляет собой коммуникацию первой и второй парадигм, где в основе лежит
принцип равновесия между рациональным и иррациональным, сознательным и бессознательным, научным
знанием и интуицией. В рамках третьей парадигмы осуществляется как бы возврат проекции внешнего мира на
внутренний мир человека, а сама парадигма понимается как совокупность мыслей, восприятий и ценностей,
которые создают определенное видение реальности, оказывающееся основой самоорганизации общества. В
третьей парадигме используется синтаксис квантовой механики с собственными значениями и собственными
функциями. Механистическая модель мира уступает место биологической с описанием сложных систем как
живых. Таким образом, освоение новой («третьей») парадигмы является одной из возможностей формирования
современной методологии деятельности, включающей принятие компетентных решений при интегрировании
имеющегося опыта, интуиции с достижениями современной науки, накопленными за последние 40-50 лет.
При современном рациональном подходе рекомендации (или изменения типа «сверху - вниз»), казалось бы,
оптимальные с рациональной точки зрения, если априори и не обречены на неудачу, то со временем
превращаются в разбухшие, искаженные версии первоначальных планов, а отсутствие ясности преобразует
бюрократические организации в механизмы для ухода от ответственности. Инструментами новой
управленческой парадигмы могут служить «мягкие» аналитические методы, а также «мягкие» технологии
принятия решений и «мягкие» управленческие технологии.
Системы управления организацией могут быть описаны по-разному. Описание системы как хорошо
отлаженного механизма достаточно эффективно, но имеет ряд недостатков. При этом функционирование
организации ориентировано на достижение конечной цели, а сам процесс достижения рассматривается как
инструмент или как одна из возможных альтернатив. При отсутствии ясно сформулированной цели такой
подход к ее достижению представляется весьма затруднительным и туманным.
Социальная система является сложной системой. Эта сложность усиливается еще и тем, что субъект
управления такой системой сам включен в управляемую систему, привнося тем самым в нее еще большую
непредсказуемость, неопределенность своими субъективными, эмоциональными реакциями, своими
описаниями-и представлениями о самой этой системе, также являющимися атрибутами управляемой системы.
Другими словами, принципиальным для таких систем является наличие включенного в систему наблю-' дателя.
Встать в позицию внешнего наблюдателя по отношению к социальной системе представляется (даже из чисто
теоретических рассуждений) проблематичным. На языке «управляющий - система» это означает, что
управляющий включен в систему и, управляя системой, управляет самим собой. Более того, говорить, что
управляющий управляет системой, также верно, как и то, что система управляет управляющим.
Одним из наиболее важных результатов такого описания является понимание того, что управление неотделимо
от системы и никакая группа-управляющих не составляет изолированного блока. Каждый управляющий
находится внутри системы, связан с ней сложной сетью взаимодействий и,; можно сказать, что он управляет
собой в структуре системы. Эта замкнутая ситуация лежит в основе многих парадоксов, включая один из
древнейших
парадоксов Эпименида о брадобрее, которому было приказано брить тех, кто не бреет себя сам. Проблемы не
существует до тех пор, пока не возникает вопрос о том, что делать самому брадобрею. Тогда имеем
неразрешимую проблему: если брадобрей будет брить себя сам, то он не должен себя брить, если же он не
будет себя брить, то должен себя брить, т.е. из любой из этих посылок следует ее отрицание и, следовательно,
утверждение совпадает со своим отрицанием. Аналогичен этому парадокс лжеца: житель острова говорит, что
каждый, живущий на острове, - лжец. В математике известен парадокс Рассела: множество всех множеств, не
содержащих себя в качестве своего элемента. Математика объясняет возникновение парадоксов
непредикативностью определений, когда то, что определяется, принимает участие в собственном определений.
Если наблюдатель является частью наблюдаемой им системы, а управляющий управляет собой в составе
организации, то можно увидеть непредикативность и парадоксальность такой ситуации. В этом случае говорят,
что имеется семантическая петля, а систему называют операционально замкнутой (или живой). Из этого
тупика намечается выход: появляются новые подходы к структурированию ситуаций такого рода на основе
современных математических подходов, использующих многозначные логики, нечеткие множества,
- 153 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
фрактальные структуры, современные (формальные и неформальные) методы анализа данных и т.п.
Операционально замкнутые системы занимают как бы промежуточное положение между открытыми и
замкнутыми системами. С одной стороны, они могут реагировать на входной сигнал, что делает их похожими
на открытые системы, с другой стороны, они — «непослушные» системы, системы с «характером», с
«настроением» или, как говорят, обладают внутренним состоянием. Уместно вспомнить известный из
психологии пример, когда, глядя на один и тот же рисунок, одни люди видят профили двух человеческих лиц,
расположенных друг против друга, а другие -контур вазы для цветов. Простейшими формальными моделями
таких систем являются нетривиальная машина У. Эшби и биологические автоматы известного советского
математика М. Цетлина.
Живые системы реагируют на входящий сигнал в зависимости от своего внутреннего состояния. При этом
воздействие среды на систему может порождать континуум реакций (т.е. столько реакций, сколько существует
точек на прямой), так что с позиций теоретического внешнего наблюдателя такая ситуация может
рассматриваться как отсутствие реакции на входящий сигнал (свойство автономии). Считается, что
окружающая среда влияет на систему только как источник модуляций, вызывающих спонтанные изменения
структуры внутренних связей в ограничениях, налагаемых организацией системы. Поэтому реакции системы на
одинаковые, с точки зрения внешнего наблюдателя, воздействия среды могут быть совершенно различными и,
вообще говоря, не являться реакциями. Это происходит не только потому, что поведение системы определяется
в основном текущим состоянием структуры, невидимой внешнему наблюдателю, но и от того, что некоторый
входящий сигнал, зафиксированный наблюдателем, может не восприниматься системой как входящий, и
наоборот.
Операционально замкнутая система функционирует согласно двум принципам самоорганизации:
• операционально замкнутая система обладает собственным поведением;
• операционально замкнутая система изменяется путем естественного дрейфа.
Собственное поведение системы - это такое особое состояние системы, которое в процессе
функционирования становится результатом стабилизации последовательности ее состояний. Так, если в
качестве примера рассматривать процесс обсуждения государственными служащими некоторой проблемы, то
собственное поведение системы можно интерпретировать как ситуацию «договоренности» или «разрешения»
этой проблемы. Если рассматривать совокупность состояний системы в процессе ее функционирования как
бесконечную последовательность, то можно показать, что в качестве своего предела она имеет собственное
поведение системы, которое, оказывается, в соответствии с полученным математическим соотношением
совпадает с самим процессом, т.е. в смысле математического равенства результат и процесс неразличимы.
Следовательно, возможен двоякий подход к процессам управления и принятия решений: акцент можно делать
на формулировании и достижении конечной цели, а можно акцентировать внимание на разумной, правильной в
определенном смысле организации самого процесса управления или процесса принятия решения. Первый
подход, ориентированный на конечное целе-полагание, находится в концепции регулярного управления,
задающего основные стандарты, процедуры и правила управления. Этот подход является достаточно
традиционным в теории и практике управления. Второй подход, ориентированный на правильную организацию
самого процесса принятия решения и управления, больше соответствует контексту управления изменениями,
или управлению в режиме реального времени. Один подход не исключает другой, они только дополняют друг
друга, подобно тому, как в физике рассматривается свет и как волна, и как частица.
Эффективность использования на практике того или иного подхода зависит от содержания конкретной
проблемы, которую необходимо разрешить. В различных технологиях принятия решений на разных этапах
указанные подходы могут применяться как автономно друг от друга, так и переплетаться в разных
комбинациях. При этом эволюция процесса представляется как дрейф от одного собственного состояния к
другому собственному состоянию
системы. Под естественным дрейфом понимают неустойчивое движение системы в окрестностях ее
собственного поведения. Следовательно, эволюционное развитие системы можно рассматривать как движение
системы по ее собственным поведениям (значениям). При этом известно, что операционально замкнутая
система имеет конечное или счетное число собственных поведений. Таким образом, множество собственных
поведений операционально замкнутой системы дискретно, и функционирование системы с позиции
теоретического внешнего наблюдателя представляет собой последовательный дискретный переход системы из
одного собственного состояния в другое собственное состояние. Такой процесс называют квантованием
социальных систем.
- 154 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Описание функционирования операционально замкнутой системы по своему синтаксису напоминает описание
движения электрона в модели атома Н. Бора, где нахождение электрона на орбите соответствует собственному
поведению системы, «скачки» с одной орбиты на другую - переходу системы из одного собственного состояния
в другое собственное состояние.
Если представить среду как живую систему с самоорганизующимся поведением, становится понятным, что
сама система может фактически наделять внешнее окружение собственными значениями. Это также следует из
существования прогностического свойства живой системы, связанного с тем, что любое описание, если его
рассматривать как реальное, имеет последствия. Или, как утверждает Дж. Сорос, «описание формирует
будущее». В связи с этим на основе формирования эффективных прагматических карт участников процесса
принятия решений возникает необходимость в генерации «карты будущего», в процессе которой важно не
только понять настоящую и желаемую ситуацию, но и пережить некоторый опыт. Это связано с
формированием ситуации и созданием условий для возможной самоорганизации системы. Суть
самоорганизации заключается в том, что имеются самопорождающиеся структуры, которые порождают карты
будущего так, что осуществляют взаимодействие с картой будущего
В качестве иллюстрации того, что такое самоорганизация, можно привести следующий пример. Имеется
аудитория с несколькими тысячами человек, каждый из которых держит в руках палку, одна половина которой
зеленого, а другая - красного цвета. На зеленом экране изображен круг, а на нем - зеленая «пятерка» - цифра
пять зеленого цвета. Лидеры предлагают сидящим в зале посмотреть на экран, а затем, подняв палку зеленым
или красным концом вверх, восстановить изображение на экране (после того, как оно было с него убрано). Зал
сканируют. Сначала на экране появляются красные и зеленые пятна случайных и неопределенных
конфигураций, но менее чем через четыре минуты картина становится устойчивой: изображение на экране
восстановлено. На этом примере видно, что хотя никто не мог
даже предположить, каким образом прийти к результату и что задача в принципе решаема, но, представив
будущее визуально и задав совершенно конкретно, синтаксически правильно ситуацию, люди в аудитории
просто ДАЛИ правильно ответ на вызов лидеров. Они это сделали без всяких инструкций, только за счет
ВИДЕНИЯ желаемого результата. Это пример того, как живая система с правильно заданным синтаксисом и
«сформированным» желаемым результатом может породить этот результат. Порождают эти системы сначала
собственные описания, которые затем становятся собственными значениями (собственными поведениями).
Таким образом, результат может быть получен в ответ на вызов с видением результата, с верой и желанием его
достичь, с обращением на него внимания других: нужна ясная структура, чтобы выйти на прагматические
собственные значения.
Суть «новой парадигмы» состоит в определенном отходе от управленческого рационализма, от изначального
убеждения, что успех организации определяется прежде всего рационализацией процессов в ней. Организации
необходимо заботиться об адаптивности своих внутренних систем, извлекать максимум выгоды из имеющихся
возможностей. В этом случае организационные механизмы приспосабливаются к выявлению новых проблем и
выработке новых решений больше, чем к контролю уже принятых ранее. Маневр в распределении ресурсов
ценится выше, чем пунктуальность в их расходовании. Организация, агрессивно действующая в своей среде,
новаторская в научно-техническом отношении, ориентированная на качество, а не на количество, адаптивная
по внутреннему строению своих систем, все в большей степени зависит от человеческого фактора, который
неотделим от компетенции, эффекта команды, развертывания систем стратегического управления.
Как отмечено выше, автономная система реагирует на управляющие толчки непредсказуемым образом.
Известно также, что результат человеческого действия лишь частично соответствует намерениям и расчету.
Типичными примерами ограниченной управляемости социальных систем служат переговоры, обсуждение
проблемы, поиск решений группой экспертов. Здесь никто не контролирует ситуацию целиком, скорее сам
процесс управляет участниками.
Как говорил всемирно известный английский ученый Cm Бир: «Управление системой есть способность •
общаться с ней, понимать ее внутренний язык и уметь пользоваться им, будучи компетентным собеседником».
Другими словами, надо стремиться, чтобы синтаксис анализа, описания системы и управления ею
соответствовали синтаксису функционирования самой системы. Именно это имеют в виду, говоря об
экологичности управления. В связи с последним замечанием в рамках современных аналитических
технологий, технологий принятия решений и управления социальными системами,
связанными со сменой парадигмы, появляется так называемый экологичный подход к проблеме: от экологии
мышления к экологии управления с требованием экологичности каждого описания.
Заметим, что описание системы как открытой или операционально замкнутой порождено наблюдателем. Эти
- 155 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
описания не противоречат и не исключают друг друга: каждое из них имеет свою область эффективности.
Однако ясно, что такие системы, как экологическая, социальная, геополитическая и другие, могут быть в
соответствии с их организацией представлены как операционально замкнутые.
Инструментами анализа и принятия решений в рамках новой парадигмы могут служить методология «мягких»
систем, мета-модель, модели «точности», системной технологии вмешательства, организационного развития и
другие, а также новые технологии анализа информации, работающие в «мягком» контексте. Это означает, что
наряду с применением современного формального (математического) аппарата в управленческих и
аналитических исследованиях, а также в самом процессе принятия управленческих решений целесообразно
использовать как ресурс профессиональный опыт и интуицию субъектов управления.
Способность получать качественную информацию, представлять ее в полезном виде и эффективно действовать
на этой основе - один из самых ценных навыков в управлении социальными процессами. Это особенно важно в
условиях динамичного хаотического формирования общественных отношений, когда проведение анализа
социальных систем только с помощью формального аппарата не представляется целесообразным и даже
возможным. В этих условиях имеет место отход от рациональных методов анализа и механистического
описания системы и переход к описанию организации как живой, с «мягкими» и неформальными подходами к
ее анализу, принятию решений и управлению такой системой.
Литература
Вир Ст. Мозг фирмы. - М., 1993.
Диев B.C. Управленческие решения: неопределенность, модели, интуиция. -Новосибирск, 1998.
Зотов В. Б. Территориальное управление (методология, теория, практика). -М., 1998.
Капра Ф. Уроки мудрости. - М., 1996.
Купряшин Г.Л., Соловьев A.M. Государственное управление: Учебное пособие. -М., 1996.
Сорос Дж. Алхимия финансов. - М., 1997.
Управление организацией: Учебник / Под ред. А.Г. Поршнева, З.П. Румянцевой, Н.А. Соломатина. - М, 1998.
Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения: Учебное пособие. -М., 1997.
Хайек Ф.А. Пагубная самонадеянность. - М., 1992. Юкаева B.C. Управленческие решения: Учебное пособие. -
М., 1999.
§ 3. Технологии принятия и реализации государственных управленческих
решений
Формула всякого общественного
приказа будет: «Разум требует,
закон приказывает».
Морелли
Никогла не ломайте забор,
не узнав, зачем его поставили.
Г.К. Честертон
Обсуждать надо часто,
решать — однажды.
- 156 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Публий Сир
Процесс принятия решений - планирование - мониторинг и контроль - неограниченные изменения -
ограниченные изменения - «мягкая» ситуация - «жесткая» ситуация - системная технология вмешательства -
организационное развитие - методология «мягких» систем - процедура принятия управленческих решений
В концепции регулярного управления рассмотрим структурированный подход к процессу принятия решений,
планированию, мониторингу и контролю, а в концепции управления изменениями - методологию «мягких»
систем, системную технологию вмешательства, организационное развитие.
Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию)
чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно
осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив,
выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.
Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: «Сначала
вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы
можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на
автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны
помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы
пути. Если ваши попутчики имеют другой,' нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке
они хотят отделиться
от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить,
действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели».
На процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица,
принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений;
уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные
техники принятия решений и отстоять принятое решение.
В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой
(командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами, насколько
важным является для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли
необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы
требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются
взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.
Различают запрограммированные и незапрограммированные решения. Большинство проблем, с которыми
приходится встречаться, это те, которые неоднократно встречались и раньше и для которых имеется готовый
рецепт решения. По выражению лауреата Нобелевской премии экономиста Г. Саймона, у нас есть «программа»
решения проблемы: мы знаем, что надо делать. Это- запрограммированное решение. Иметь готовое решение
удобно, но всегда существует опасность того, что ввиду изменения ситуации с тех пор, как решалась подобная
проблема, готовый ответ окажется неправильным.
Принятие решений часто воспринимается как единичный акт, хотя процесс принятия решений сложен и
может быть представлен в виде последовательности нескольких этапов. Рассмотрим простейшую базовую
модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов:
• обдумывания;
• проектирования вариантов решения;
• выбора.
На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко
сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется
поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих
решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных
вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия
решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания,
неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.
- 157 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Этап обдумывания проблемы можно представить более подробно, разбив его на три подэтапа: 1) ощущение
наличия проблемы; 2) формулирование и уточнение ее; 3) определение критериев, которыми должно
удовлетворять решение. А этап выбора - на два подэтапа: 1) оценка вариантов; 2) выбор лучшего варианта.
Применение структурированного подхода в соответствии с рассмотренной линейной схемой не всегда дает
удовлетворительный ответ с первого раза, и может возникнуть необходимость повторить все этапы или
некоторые из них заново. Таким образом, линейная схема модифицируется в циклическую, которая может быть
дополнена этапами мониторинга, реализации и подведения итогов.
Согласно этой модели побуждают к принятию решений: во-первых, возникшие проблемы и, во-вторых,
необходимость изменить ситуацию. В обоих случаях вначале необходимо уяснить, каков желаемый результат,
затем приступить к сбору и анализу информации и к разработке вариантов решения. Информация содержит как
объективные количественные данные, так и мнения и суждения различных людей. Процесс анализа и его
результаты подвержены влиянию политики и культуры организации, что ограничивает количество вариантов.
Выбор варианта завершает трехэтапную схему Г. Саймона. О выбранном решении необходимо
проинформировать подчиненных, а тех, кто реализует принятое решение - о выработанных критериях. Процесс
завершается этапами мониторинга, контроля и оценкой того, насколько улучшилась ситуация.
Чтобы наряду с указанием того, что необходимо сделать, предусмотреть в процессе управления моменты
принятия решений, необходимо планирование. Рассмотрим концепцию планирования, которая применима и к
таким сложным задачам, как разработка федеральных целевых программ, и к планированию индивидуальной
текущей деятельности. Планирование различается по масштабам и сложности, по временным масштабам, по
количеству вовлеченных людей и т.п., что существенно осложняет выработку общего подхода к этому
процессу.
Планирование - процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается
он составлением плана. В простейшем варианте план имеет три основных компонента: цели, описание
действий, ресурсы. Цели должны быть сформулированы подробно и точно, чтобы исполнители могли понять,
достигли ли они их в указанные сроки и выполнены ли установленные в плане нормы, а также соответствуют
ли результаты критериям. Так как цели, действия и ресурсы взаимосвязаны, то разработку плана можно
начинать с рассмотрения любого из компонентов, организуя итеграционный процесс. Процесс планирования
обладает своей внутренней логикой, хотя она далеко не всегда очевидна ввиду сложности самого планируемого
процесса. Рассмотрим планирование как восьмиэтапный процесс, который представляет
собой скорее некую рациональную идеализированную схему," а не жесткую конструкцию, следовать которой
надо неукоснительно. Эта схема позволяет осознать существование системы связанных единой логикой
определенных этапов планирования независимо от того, разрабатывается ли масштабный проект или
планируется ежедневная рутинная работа. Этапами процесса планирования являются:
1. Определение целей (что именно Вы и Ваша команда планируете достичь?).
2. Генерация и оценка вариантов (каковы возможные направления действий? какое из них после оценки всех
вариантов представляется наилучшим путем достижения целей?).
3. Определение действий (что необходимо сделать для реализации выбранного варианта?).
4. Установление очередности действий (в каком порядке лучше всего выполнять эти действия?).
5. Определение необходимых ресурсов (какие ресурсы потребуются для реализации плана?).
6. Пересмотр плана (сработает ли план? Если ответ отрицательный, следует вернуться к п. 3., п. 2 или п. 1).
7. Подготовка плана действий и рабочего графика (кто, что и когда должен делать?).
8. Мониторинг и контроль, коррекция плана в случае необходимости. Рассмотрим каждый из восьми этапов
планирования более подробно. Первому этапу рекомендуется уделять достаточное внимание, учитывая
контекст планирования, и не торопиться приниматься за решение вопросов следующих этапов, чтобы
впоследствии не увязнуть в деталях. Постановка целей должна сопровождаться разработкой критериев оценки
степени их достижения. Цели должны удовлетворять принципам SMART (быть конкретными (Specific),
измеримыми (Measurable), достижимыми (Achievable), релевантными (уместными, Relevant) и согласованными
по времени (Timed)). Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно
с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной
- 158 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей. В
качестве результата генерации и последующей оценки возможных вариантов действий выступает
предпочитаемый вариант действий. На этом этапе возможно проведение различных консультаций, в том числе
и с подчиненными. В процессе генерации вариантов используются такие методы, как «побочное мышление»,
реструктурирование проблемы, «мозговой штурм», «плюс-минус интерес» и др. Оценка вариантов на
систематической и рациональной основе осуществляется как сравнение вариантов сразу по нескольким
(возможно, разнородным) критериям. На этом этапе оказывается важной форма представления информации в
виде матрицы оценок «варианты - критерии», где элемент матрицы, расположенный на пересечении какой-либо
строки и какого-либо столбца, есть оценка варианта, соответствующего строке, по критерию,
соответствующему столбцу матрицы. Такое представление не выявляет «лучший вариант», но позволяет сразу
отбросить некоторые заведомо неудовлетворительные варианты; разнородные критерии могут быть
проранжированы по их относительной важности. Часто такое представление информации позволяет
обнаруживать необходимость в конкретной дополнительной информации. На третьем и четвертом этапах
составляется перечень всех возможных действий, необходимых для достижения целей, и осуществляется
упорядочение их. Выясняется, какие действия не могут быть начаты до завершения других, какие выполняются
параллельно, для каких безразлично время их выполнения. Работа начинается с составления списка действий и
завершается указанием очередности их выполнения. На этих этапах решается вопрос о форме плана: или это
карта ключевых событий, или план-график, или диаграмма Ганта, или сетевой график и т.д.
Составление любого плана требует оценки времени осуществления любого рассматриваемого действия. Часто
используется метод «тройной оценки» времени, по которому сначала выясняют у исполнителя максимальное
время, требующееся для выполнения работы, затем минимально необходимое время и, наконец, принимая во
внимание все известные факторы, наиболее вероятное время. Выясняя у исполнителя то, как часто требуется
максимальное время для выполнения работы, как часто - минимальное и наиболее вероятное, находим время,
которое может быть затрачено для осуществления рассматриваемого действия. На этих этапах можно
использовать программные средства планирования проектов, если они имеются в системе поддержки принятия
решений (О11 IP). К этому моменту, как правило, уже имеются грубые оценки необходимых ресурсов,
уточнение которых целесообразно осуществлять следующим образом:
• составить полный список требуемых ресурсов с указанием стоимости каждого;
• определить, когда и на какой срок потребуются эти ресурсы, какие из них имеются в наличии или могут быть
легко получены, когда это потребуется;
• определить дефициты и оценить расходы на приобретение дополнительных ресурсов;
• исследовать возможность равномерного потребления ресурсов;
• откорректировать план с учетом наличия ресурсов или приобрести недостающие ресурсы.
В процессе пересмотра плана необходимо выяснить, не забыты ли какие-либо важные действия, приведет ли
реализация плана к изначально поставленным целям, не выйдут ли*расходы за пределы бюджета, какова
вероятность осуществления плана. На этапе подготовки плана действий и рабочего графика подробно
указывается то, - что, как, в какие сроки и кто должен сделать. Необходимо обсуждать план, вовлекая
заинтересованных участников и обеспечивая их необходимой информацией.
Рассмотрим проблемы мониторинга и контроля за выполнением действий и обеспеченностью ресурсами. В
процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями
фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от
незначительных вмешательств до перехода к «резервному» плану). Одна из современных тенденций развития
управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.
Многоэтапный процесс мониторинга и контроля может быть представлен следующими этапами. Этап 1 - цели
более высокого уровня - вынесен за пределы контура управления, если это находится вне области компетенции
организации или подразделения. На этапе 2 определяются измеримые цели. На этапе 3 выбираются
количественные параметры, определяющие степень достижения целей. На этапе 4 устанавливаются нормы или
критерии требуемого качества исполнения. Этапы 1-4 последовательно определяют контролирующую
деятельность или переориентируют текущую деятельность. Этапы 5—8 - это этапы непосредственного
мониторинга, при осуществлении которого получают информацию о текущей деятельности (этап 5), измеряют
результаты исполнения (этап 6), сравнивают измеренные результаты с нормами (критериями) (этап 7), решают,
нужны ли корректирующие действия (этап 8). На этапе 8 осуществляется ветвление процесса: продолжить без
изменений, если коррекция не требуется (этап 8а), произвести корректирующие действия для улучшения
- 159 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
исполнения (этап 86); пересмотреть и изменить цели, параметры или нормы (критерии) (этап 8в). После этапов
8а и 86 снова осуществляется мониторинг (переход на этап 5), а после этапа 8в возможен переход на этап 4,
этап 3 или даже на этап 1.
Контроль как управленческий процесс заключается преимущественно в побуждении людей делать одно и не
делать другое. При установлении норм, мониторинге и корректировке деятельности важны согласование
участниками рассматриваемых вопросов и учет факторов, определяющих их мнения. Эффективность
управленческого контроля в значительной степени зависит от норм, которые так же, как и цели, должны
удовлетворять принципам SMART. Нормы должны восприниматься исполнителями как значимые
(существенные для достижения целей), ясные (не должно быть сомнения относительно ожидаемого
результата), справедливые (ко всем должны предъявляться одинаковые требования), корректируемые
(допускается возможность снижения норм в случае необходимости), честные (выполнение норм не ведет к их
автоматическому повышению). Правила установления норм зависят от многих факторов. Выделяют следующие
источники установления норм: прошлый опыт, расчеты, согласование, передовой опыт, чутье.
Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга:
наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и
доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно
иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден
при проведении анализа, чем ее недостаток.
Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать
уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять,
представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна
быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного
осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).
Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов
решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку
текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть
хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации,
порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей.
Необходимо помнить, что система планирования и контроля не может быть лучше, чем информация, на
которой она построена.
В качестве примеров планов, построенных в соответствии с приведенной методологией, могут служить
государственные целевые программы, семь основных разделов которых отражают выделенные в методологии
этапы:
• содержание проблемы;
• цели и задачи;
• система мероприятий;
• ресурсное обеспечение;
• организационно-экономический механизм реализации;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка ожидаемой эффективности.
Таким образом, классифицируя выявленные проблемы как структурируемые, можно применить
структурированный подход и к их решению, и к их планированию. Если же проблемы плохо поддаются
структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего
решение, чем на построенные или применяемые готовые рациональные конструкции, то необходимо в
соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям,
технологиям и моделям, основанным именно на «неудобных» для структурированного подхода свойствах
ситуации, используя для разрешения проблем эти неопределенности, «мягкости» в описании ситуации как
положительный ресурс.
- 160 -