Козбаненко В.А. Государственное управление. Том 1
Подождите немного. Документ загружается.
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
• моделирование;
• формирование контрольных групп;
• проведение экспериментов и др.
Традиционные формы оценки эффективности государственного управ-пенческого решения представлены
политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов
руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.
Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку
эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа,
позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и
формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для
мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют
анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не
только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий
управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.
Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя
специальные модели управления - «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только
функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и
распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно
«прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.
Бизнес-моделирование в государственном управлении так же, как бизнес-моделирование в других сферах
деятельности, включает в себя три этапа (рис. 10):
1) организационное моделирование;
2) моделирование бизнес-процессов;
3) количественное моделирование.
Первый этап состоит из функциональной и структурной модели органа государственного управления.
Функциональная модель отвечает на вопрос: что?, или какие функции реализует орган государственной власти,
а структурная - на вопрос кто?, или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции.
Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена в документах трех видов:
«Положение об организационной структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных
инструкциях».
На втором этапе функциональная модель трансформируется в процессную модель: отдельные функции
представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-
следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных
параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель
отвечает на вопросы: что, кому,
когда?, тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный
служащий на определенной должности ). Система из процессной и ролевой моделей представляет собой
процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: что, кто, кому,
когда?
На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они
допускают такое представление. Количественная модель бизнес-процессов отвечает на вопрос: сколько?
- 181 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих решений дает возможность ее
автоматизации на основе поддержки современными компьютерными программами. Возможен также
«бумажный вариант» бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат.
Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на
то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их.
Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе
создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и
технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и
т.п.
Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В России
оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на
практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача
всестороннего внедрения оценочных исследований управленческих решений во все органы государственной
власти на всех уровнях.
Литература
Парсаданов Г.А., Жилкина А.Н., Антонов В А Введение в государственное управление. Кн. 2. - М., 1998.
Семь нот менеджмента. - М., 1998.
Современное управление: Энциклопедический справочник. Том второй – М 1997.
Эффективность государственного управления -М., 1998.
Глава 6. Государственная власть и государственное
управление: соотношение и механизм взаимодействия
Править ЛЮАЬМИ — значит
осуществлять по отношению к ним
власть, принадлежащую обществу,
с тем чтобы заставить их жить
согласно его целям.
П. Гольбах
- 182 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
§ 1. Понятие государственной власти
Власть —это средство для
охранения жизни, спокойствия и
порядка; поэтому, осуждая всемерно
произвол и самовластие, нельзя
не считать опасным безвластие.
П.А. Столыпин
Методологические подходы к изучению государственной власти - государственная власть - система
государственной власти - первичные субъекты государственной власти - вторичные субъекты
государственной власти - учредительная государственная власть - принцип разделения
государственной власти -власть главы государства - законодательная власть - исполнительная власть
- судебная власть - контрольная власть
В научной литературе существует множество определений понятия государственной власти. Их
анализ позволяет обратить внимание на ряд особенностей методологических подходов к изучению
государственной власти, бесспорно влияющих на адекватность отражения в них реальной ее сущности. К
числу таких особенностей можно отнести:
1)'выведение определения государственной власти из числа весьма абстрактных общих определений власти
вообще, имеющих своим источником не анализ действительно осуществляемой власти, а сопоставление разных
определений понятия власти, в силу чего рассмотрение вопроса об определении власти давно перестало иметь в
качестве предмета изучения реальную власть. При этом каждый исследователь стремится свести многообразные
определения власти к одной единственно верной точке зрения и на основе полученного таким образом
абстрактного определения понятия власти дает определение понятия государственной власти. Представляется
что такой подход к определению последнего допустим лишь в качестве одного из моментов анализа, но не
может быть абсолютизирован, поскольку в данном случае понятие государственной власти выводится из
понятия власти без должного учета многочисленных ее действительных свойств;
2) в сложившихся определениях понятия государственной власти односторонне абсолютизируются отдельные
ее проявления или свойства, при этом все содержание государственной власти сводится в каждом случае
именно к отдельным проявлениям и свойствам. В данном случае одна из сторон проявления или свойства
власти абсолютизируется, что создает предпосылку для господства в научной литературе односторонних
определений понятия власти и соответственно государственной власти. Анализ конкретного явления при этом
подменяется подбором компонентов абстрактного понятия из окружающего мира;
3) существующие определения государственной власти отражают не сущность зрелого, реального явления, а
неразвитые ее состояния, фиксирующие их отчужденный от человека характер. С нашей точки зрения,
методологически важно исходить при определении государственной власти из анализа ее развитых форм, когда
достаточно четко выявляется ее социальное назначение и правовой характер, получающие отражение в ее целях
и задачах, составе субъектов и их взаимоотношениях, дифференциации по ее разновидностям, способам и
процедурам соответствующего осуществления.
Отметим несколько господствующих до сих пор определений власти и государственной власти, отражающих
отмеченные выше особенности. В первую очередь это определения, характеризующие власть как отношения
господства и подчинения, которые уже Аристотель не считал политическими, относимыми к государству, ибо,
по его мнению, государство существует лишь там, где есть общение свободных людей как способ их публичной
жизнедеятельности. Отношения же господства и подчинения (господина и раба) в связи с этим отнесены им к
другим формам социальной организации (семье).
К этому же ряду следует отнести определения, характеризующие власть как способность субъекта подчинять
себе поведение других людей Эти определения выражают волевую трактовку власти, превращают ее в свойство
субъекта власти или ее носителя, будь то отдельное лицо или система органов.
Таковы же, по нашему мнению, определения, которые исходят из понимания государственной власти:
- 183 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
- как средства функционирования социальной общности при подчинении воли отдельных лиц и их
объединений руководящей в данном сообществе воле. Государственной власть становится тогда, когда эта воля
исходит от государства (М И. Байтин);
— как способности одного элемента системы достигать своей цели посредством преодоления сопротивления
другой (Г. Парсонс);
- как системы властеотношений, реализующей функции государства и основанной на аппарате принуждения
(С.С. Алексеев).
Многие из определений государственной власти опираются на точку зрения М. Вебера, который считал, что
«власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю,
даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чем такая возможность основана».
Итогом таких методологических подходов оказываются определения государственной власти, игнорирующие
существенные особенности развития зрелой государственной власти, дифференциацию ее элементов и
отражающие неразвитые (и поэтому, собственно, не ставшие подлинно государственными) отношения
властвования, отождествляемые с произволом и насилием. Это происходит, когда под государственной властью
подразумеваются концентрированные и реально воплощенные во всем механизме соответствующего
государства организованная воля и организованная сила экономически и политически господствующего класса
и его союзников, распространяющиеся через властеотношения на всю территорию и все население данной
страны (Ф.Н. Фаткуллин). В результате большинство определений государственной власти, существующие в
научной литературе, игнорируют ее правовые основы и компоненты, отражающие именно развитый, зрелый
характер этой власти.
Необходимость включения правового компонента в определение государственной власти уже признана в
научной литературе. Так, В. И. Ефимов определяет государственную власть как «право и возможность
государства распоряжаться кем- и чем-нибудь, подчинять своей воле и оказывать воздействие на деятельность
и поведение людей с помощью авторитета, силы, принуждения, подавления, господства и других способов и
средств». В данном случае очевидно, что правовой компонент просто «вписан» в традиционные представления
о власти, не развернут в своем собственном значении.
Более обоснованным представляется понимание власти как системы деятельности социальных субъектов и
создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав, полномочий и возложенных
обязанностей, выражающих их потребности и интересы. Такой подход синтезирует в себе основное содержание
всех перечисленных выше подходов к определению понятия государственной власти, позволяет отграничить
доцивилизационные формы осуществления насилия, господства, подчинения и произвола от цивилизованного
понимания власти, основанной на праве и обусловленных ими свободе, равенстве, справедливости и
ответственности.
С этих позиций и государственная власть может быть определена как система деятельности народа,
составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению
принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий, обязанностей и возложенной
ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.
Необходимо отметить ряд существенных моментов, вытекающих из такого определения власти:
1) в самом определении обобщенно отражен субъектный состав государственной власти, подчеркнут
неотчуждаемый характер связи с ее носителями;
2) подчеркнуто, что потребности и интересы людей, определяющие их социальные качества, имеют
единственный обязательный источник своей внешней фиксации, публичного признания - права, свободы и
обязанности социальных субъектов, а также правомочия публичных органов, которые они создают;
3) определено единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие
его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными
субъектами) субъектов государственной власти;
4) установлена сущностная цель, основа осуществления государственной власти - закрепление прав, свобод,
обязанностей и ответственности социальных субъектов и их обеспечение.
Таким образом, речь идет о достигшей зрелости развитой государственной власти, а не о различных ее
- 184 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
суррогатах и деформированных состояниях, имевших место в прошлом и существующих в настоящем.
Развитое состояние власти характеризуется возникновением и существованием ситуации, когда социальные
качества человека данной эпохи становятся фундаментальной исходной основой ее устройства и деятельности.
Формы организации власти, не имеющие такой основы, представляют собой состояние, не развившееся до того
уровня, который позволяет применять для их характеристики понятия государственной власти. Поэтому
существующие методологии исследования власти и государственной власти оказываются ущербными, ибо
методология познания социальных явлений всегда находится, как это подчеркивал Г. Гегель, в зависимости от
природы содержания изучаемых явлений.
Исторически сложившиеся и ставшие очевидными глубочайшие деформации государственной власти,
выражающиеся не только в существовании многочисленных тоталитарных, тиранических форм ее
осуществления, но в системе многочисленных манипуляций в процессе ее учреждения и функционирования,
которые приобрели в последние столетия особенно утонченный характер, в том числе и в демократических и
даже самоуправленческих формах ее реализации, характеризуют кризисное состояние власти, которое в свою
очередь порождает кризис методологии ее исследования.
Одной из причин кризисного состояния власти является отчуждение ее от общества, неадекватность
социальным качествам человека, что обусловливает деформированность ее естественной природы.
Изжила себя сложившаяся методология исследования государственной власти, которая была ориентирована на
выяснение «народного» характера власти, в действительности оторванной от общества и противопоставившей
себя ему. Традиционным стало рассмотрение государственной власти как отчужденной, обособленной
социальной силы, что глубоко проникло в методологию ее исследования, ибо от того, как понимается природа
содержания объекта, зависит характер методов ее изучения. Несовершенство современной государственной
власти во многом объясняется недостаточной изученностью самого человека. Это порождает и обостряет
проблему обеспечения соответствия социальных качеств человека и власти. Решение ее требует изменения
основной парадигмы изучения власти. В центре внимания исследователей должны быть социальные качества,
которые воплощаются в государственной власти, придают ей свойства, свидетельствующие о близости власти и
человека, о преодолении враждебной отчужденности в их взаимоотношениях.
Нельзя сказать, что такого рода попытки не предпринимались в истории политической и правовой мысли. Еще
Платон обосновывал необходимость соответствия внутренних качеств человека и государства как условие
стабильности развития государства, а следовательно, и гармоничных его отношений с индивидом. Можно в
связи с этим выделить и подход Т. Гоб-бса, считавшего, что исследованию государства должно предшествовать
изучение того материала, из которого оно создано, т.е. человека. Но такой подход в общем страдал
механицизмом. Его результатом стало представление о государстве как о машине, искусственном образовании,
созданном человеком по своему образу и подобию.
В марксизме и ленинизме свойства, особенности господствующего класса неизбежно отражают сущность
государственной власти, играют определяющую роль в ее внутреннем устройстве, в содержании и формах
осуществления ее функций.
Но все это - разновидности ограниченного толкования социальных качеств человека. В современных же
условиях данную проблему необходимо рассматривать комплексно, в интересах преодоления крайне
ограниченных трактовок социальных качеств человека, воплощающихся в подлинно государственной власти, с
тем, чтобы они были предметом специального исследования и на такой исследовательской установке
осуществлялся анализ естественно сложившихся институтов государственной власти.
Одним из важнейших способов публичной фиксации свойств человека, его социальных качеств являются права
человека. Именно поэтому в современную эпоху выдающееся значение приобретает тезис о том, что именно
права человека определяют внутреннюю структуру, смысл и содержание деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления. Правда, его существенным недостатком является
ограниченная трактовка прав человека, сводящая их к правам человека как индивида (без учета прав местных
сообществ, народов, наций, других разновидностей социальных общностей). Но это ограничение должно быть
снято.
Складывающаяся новая природа государственной власти требует новой методологии ее изучения, которая
должна быть ориентирована на изменяющуюся цель исследования - выяснение социальных качеств человека,
изучение механизма перевода их содержания в систему государственной власти; нормативную юридическую
систему, включая механизм отделения от человека его качеств и выражение их в системе государственной
власти; технологии обратного поглощения государственной власти обществом и его составными частями.
- 185 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Таким образом, изменяющаяся природа государственной власти влечет за собой неизбежность
«инвентаризации» имеющихся познавательных средств и уточнения содержания новых подходов к ее
изучению, с тем, чтобы повернуть ее развитие в направлении к человеку и его потребностям.
В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов
государственной власти: ее системы, правовой основы и юридического закрепления. В одних случаях система
государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся
в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих
или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни (В.И. Ефимов). При этом
выделяются: субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и
государство в целом); предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность,
акты и действия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, учреждения и институты (президент,
парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.).
Все эти компоненты, по В.И. Ефимову находят свое выражение во вла-стеоотношениях, системно действуют
только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный
элемент системы государственной власти.
Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и
образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности,
принудительности и обязательности (Ф.Н. Фаткуллин).
При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую
эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти.
Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять
характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем
существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не
различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной
власти.
При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной
власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам,
отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.). Признаками развитого состояния
государственной власти являются также:
- правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное
право, законодательство, выражающее право - основу преемственности и стабильности развития
государственной власти);
- публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом в процессе обмена
продуктами деятельности между его членами;
. - закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы, процедуры осуществления и
ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;
- включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.
Развитое состояние государственной власти может использоваться в качестве критерия для оценки других
состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных
деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов
государственной власти.
Следует особо подчеркнуть, что в одном из своих важнейших аспектов, как это убедительно показано в трудах
И.А. Ильина, состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) - это одновременно
выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников,
без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при
решении вопроса о системе государственной власти определить прежде всего субъектный состав, характер
взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами
государственной власти своей деятельности.
С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:
- 186 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
- первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составные части и граждане, обладающие
естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими
государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и
не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является
преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает легитимной государственной власти и
должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;
- вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (глава государства,
парламент, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них
органы - министерства, ведомства, подразделения и т.п.), через которые опосредствованно первичными
субъектами осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию
функций государства.
Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект
имеет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для
определенной субординации.
Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть,
вторичные субъекты - соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть
государства.
Кратко рассмотрим второй компонент системы государственной власти - разновидности государственной
власти.
Учредительная государственная власть в последние десятилетия вновь приобрела огромную практически-
политическую актуальность в связи с кризисом власти, возникшем в ряде стран современного мира. Однако, к
сожалению, до сих пор эта острейшая и серьезнейшая проблема не получила должной теоретической
разработки. Ее научный анализ подменяется декларациями, общими разговорами о необходимости
существования учредительной власти как самостоятельной ее разновидности. Учитывая сложный и
многоаспектный характер рассматриваемой проблемы, остановимся на понятии, системе и вопросах
осуществления учредительной власти в современных условиях.
В одном из своих исследований В. И. Герье, определяя учредительную власть как право совершать
существенные преобразования в государственном строе, отмечал, что такая власть признавалась
принадлежащей королю, нации. Исследуя процесс происхождения учредительной власти, Э.Э. Пон-тович
связывал его с конституционными договорами, которые «вырабатывались индепендентами в Америке и
Англии», и считал, что свою теоретическую формулировку идея учредительной власти получила в трудах Дж.
Локка и Ж.-Ж. Руссо. По мнению Э.Э. Понтовича, эта идея возникла «как наиболее действенное средство
оградить права личности от государственной власти», она является результатом многовекового стремления
людей ограничивать существующую власть, договариваясь с нею по определенным важнейшим для данной
общественной силы вопросам. Второй причиной рождения учредительной власти в процессе исторического
развития общества стало возникновение ситуации, потребовавшей не ограничения существующей власти, а
создания новой. Э.Э. Понтович рассматривает процесс зарождения и развития учредительной власти как
процесс утверждения ее сначала в качестве самостоятельной, высшей и постоянной, а затем эволюции ее в
сторону законодательной власти.
Характеризуя эту эволюцию с точки зрения последующего исторического опыта, не следует, однако,
предаваться иллюзиям, будто не совпадающая с народом власть, хотя бы и некогда учрежденная им, в
состоянии постоянно быть гарантом свободы народа и его составных частей. Учредительная власть приобрела
отмеченную тенденцию отнюдь не по настоянию народа, а по мере усиления законодательной или
исполнительной властей. Гегель справедливо подчеркивал, что самостоятельностью властей кладется начало
борьбы между ними и эта борьба продолжается до тех пор, пока какая-нибудь из них не возьмет верх, подчинив
себе другую.
Необходимым условием пресечения такой борьбы властей, обеспечения рационального разделения и
соединения всех властей в общество и государство является воссоздание и функционирование учредительной
власти народа как целого и его составных частей на всех уровнях общественной и государственной
организации. Основная задача этой власти - быть центром всей системы властей, взаимодействующих друг с
другом без подмены одной другой, без посягательств учредительной власти на сферы и формы деятельности
законодательной, исполнительной и судебной властей.
Представляет интерес вопрос о том, как регулируется изменение конституции - одна из основных функций
- 187 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
учредительной власти - в различных странах во второй половине XX в.
Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет разный порядок для частичного и полного ее изменения. Для
полного изменения конституции или изменения наиболее важных ее положений (вводных положений,
основных прав и свобод, положений о короне) необходимо, чтобы за пересмотр было подано две трети голосов
в каждой из палат Генеральных кортесов, после чего они распускаются. Вновь избранные кортесы
рассматривают проект, и, если за него проголосует две трети членов в каждой из палат, вопрос в обязательном
порядке выносится на национальный референдум. Предусмотрена возможность голосования населения и при
частичном изменении конституции, которое проводится по требованию не менее 10% членов одной из палат.
По Конституции Швейцарии 1874 г. полный ее пересмотр возможен по инициативе палат Федерального
собрания или 100 тысяч избирателей, после чего вопрос выносится на национальный референдум. Если на нем
принимается решение об изменении конституции, то обе палаты парламента переизбираются, чтобы
выработать новый текст конституции. После этого проект выносится на двойной референдум большинства
избирателей и большинства кантонов.
Анализ научных работ, посвященных проблемам учредительной власти, показывает, что практически
единственной формой учредительной власти объявлялось учредительное собрание в той или иной его форме, а
сама эта власть сводилась к созданию конституции. В такой трактовке, как нам представляется, нашли свое
отражение неизбежные ограничения прошлой эпохи. Во-первых, реализация учредительной власти народа
виделась только через собрание специально на то избранных уполномоченных: иным путем казалось
невозможным выявить волю народа. Добавим, что созыву такого собрания предшествовала, как правило,
большая работа по сбору наказов избирателей. Во-вторых, учредительная власть рассматривалась в ее
принадлежности народу как целому. Учреждение разных властных структур представительными органами
фактически отражало лишь изменения в соотношении общественно-политических сил, но не было
деятельностью непосредственно самого народа, что облегчило и обеспечило сравнительно быстрое слияние
учредительной власти народа с властью представительных органов.
Такое отождествление проходило поэтапно. Первоначально учредительная власть мыслилась и создавалась как
не основанная на строгом законе, ограничивающая свои задачи лишь созданием конституции и не
претендующая на постоянное осуществление законодательная власть. Но при этом считалось само собой
разумеющимся отождествление народа с учредительным собранием как единственно возможный в тех
условиях способ выражения воли и власти народа.
Однако последующее развитие обнаружило необоснованность такого отождествления. Во-первых, получили
развитие прямые формы изъявления воли народа, помимо учредительных собраний. Во-вторых, становление
учредительной власти как правового института не означало простого ее слияния с законодательной властью:
оно могло происходить в форме самостоятельного закрепления статуса и механизма ее осуществления
безотносительно к законодательной власти. В-третьих, народ как целое, безусловно, является субъектом
учредительной власти, но ею обладают и другие субъекты народовластия в соответствующих сферах и
пределах. Исходя из этого, необходимо говорить об учредительной власти нации, народностей, классов,
социальных слоев, местных сообществ применительно к сферам действия этих властей.
Утрата учредительной властью своего самостоятельного значения нашла отражение в постепенном смягчении
способов изменения конституции, создание и изменение которой становилось во всевозрастающей мере
функцией законодательной или даже исполнительной власти. Однако превращение учредительной власти в
правовой институт открывает новые богатейшие возможности для самостоятельного ее осуществления и
преодоления ставшего господствующим взгляда о необходимости ее слияния с законодательной или какой-
либо иной учреждаемой властью.
Учредительная власть, являющаяся выражением и реализацией исключительного права народа на определение
своей конституции, способом обеспечения легитимности фактически осуществляемой власти, обеспечения
баланса общественно-политических сил и призванная решать судьбоносные для данного этапа развития
государства вопросы, не отчуждаема от народа. Присвоение принадлежащих ей прав законодательной властью
есть форма отчуждения от народа его самого главного права - и поэтому недопустимо. Но механизм
осуществления учредительной власти, понимаемой как способ деятельности народа как целого и составляющих
его общностей и индивидов по реализации указанного права, нуждается в четком юридическом закреплении.
Совершенно недостаточными в свое время оказались уточняющие положения в советском законодательстве
периода перестройки о непосредственном осуществлении народом власти. Необходимо закрепить в
конституционном законе не только права народа, составляющих его общностей и индивидов, но и четкий
механизм, реализации этих прав в качестве эффективного способа осуществления ими учредительной власти.
- 188 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Закон должен содержать перечень предметов ведения исключительно учредительной власти народа с
указанием на возможность его расширения по воле народа. Нельзя считать оправданными отсутствие термина
«учредительная власть народа» в законодательстве, замену его декларацией о принадлежности власти народу и
отождествление учредительной власти с властью представительных органов или исполнительной власти.
В соответствии с действующим законодательством члены парламента, высших органов представительной
государственной власти превратились в привилегированных политических деятелей, которые сами
устанавливают свои полномочия, сферы и способы деятельности, свой правовой статус.
Все это свидетельствует о явном дисбалансе форм реализации народовластия, смещении в сторону усиления
его представительной формы. А в последнее время этот дисбаланс своеобразно выражается в усилении
исполнительной власти при отсутствии серьезных механизмов ответственности всех осуществляющихся
властей за состояние дел в обществе и государстве.
Восстановление в правах учредительной власти народа и его составных частей в качестве высшей, постоянно
действующей власти, непосредственно выражающей суверенитет народа, ее структурно-организационное и
правовое оформление, кладет конец ставшей традиционной в советской науке и политической практике
абсолютизации государства, понимаемого как аппарат управления. Государственная власть обретает, наконец,
достаточно прочные устои и пределы, не выходя за которые, она будет самостоятельно действовать в полном
соответствии с актами, ее учредившими, неся полную ответственность за свою деятельность в конкретных
формах, устанавливаемых учредительной властью.
Учредительная власть народа как высшая постоянно действующая власть необходима. Это подтверждается и
фактически складывающейся раз-балансировкой властей при отсутствии в их системе учредительной власти. Ее
основными функциями являются: 1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия; 2) принятие
решения о необходимости учреждения качественно новой власти; 3) организация учреждения новой власти; 4)
периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным
выражением воли народа); 5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.
В соответствии с этими функциями, по нашему мнению, народ непосредственно должен принимать акты: о
конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме
государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных
объединений людей, о собственности и формах хозяйствования. В научной литературе обращалось внимание на
то, что такой подход отличается широтой и большим объемом правомочий народа, имеющего ограниченный
набор средств реализации своего права. Стоит подчеркнуть, что нынешние возможности учредительной власти
народа, безусловно, сужены, что многое из того, что есть в данном перечне, делать без согласия, воли и участия
народа нельзя.
Система учредительной власти,.включающая ее внутренние разновидности, определяется различными
факторами, и прежде всего социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной
структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву. Поэтому следует
анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельно
взятой разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.
В условиях современной России учредительная государственная власть принадлежит народу, территориальным
региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов федерации. Учреждение же
местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей
учредительной власти создается соответственно системы государственной и местной власти. Однако при этом
весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по
содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в
данном обществе.
Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не
поставлена.
Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту).
1. Учредительная власть социальных общностей. Она возникает из естественного права социального субъекта
на самоорганизацию.
2. Учредительная власть органов государственной власти и должностных лиц - из целей, задач и функций,
- 189 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
осуществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер,
устанавливается позитивным законом, является реализацией закрепленного за данным органом или
должностным лицом специального правомочия.
Эти разновидности учредительной власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются
друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В
основу ее классификации могут быть положены и другие критерии.
Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимость сбалансировать ее
разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одновременно
есть один из элементов системы разделения государственной власти.
Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся
разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям.
Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, - важнейший показатель
степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности
народовластия, представляющего собой согласно действующей Конституции России одну из основ ее
конституционного строя.
Законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и
контрольная власти являются составными элементами системы государственной власти. В отличие от
учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но
осуществляемая ими власть относительно самостоятельна. В истории политической и правовой мысли
постоянно уделялось внимание их комплексному и обособленному исследованию, однако и сегодня нельзя
признать проблему исчерпанной, решенной. Во-первых, каждая власть сама является весьма сложным
образованием, во-вторых, она находится в теснейшем взаимодействии с другими властями. В процессе своего
формирования либо осуществления она выступает как неотъемлемый компонент единого целого -
государственной власти, которая имеет свои ответвления. Отсюда - возможность разной трактовки их
сущности и форм ее выражения.
Идея разделения государственной власти имеет глубокие исторические корни. Ее прародителями считают
древних мыслителей Аристотеля, Эпикура и Полибия, взгляды которых в средневековый период развивали М.
Паду-анский, Дж. Локк и др. Однако вид сформировавшейся доктрины она приобрела в трудах Ш. Монтескье.
В его трактовке система государственной власти основывается на принципе разделения властей, традиционно
представленных законодательной, исполнительной и судебной ветвями.
В системе государственной власти, обосновываемой Гегелем, законодательная власть трактуется с точки зрения
ее права устанавливать всеобщее, правительственная власть - как право подводить особенное под всеобщее. По
этой причине к ней отнесены судебная власть и власть государя - гаранта стабильности. Это»- центр власти, ее
вершина, переступать которую недопустимо во имя сохранения целостности государственной власти.
Принцип разделения государственной власти не противоречит ее единству. Он отрицает единовластие.
Единство власти предполагает согласованное и деловое сотрудничество всех ветвей власти, недопущение
сосредоточения всей полноты власти в какой-либо из них. В этом проявляется диалектическое взаимодействие
разделенных ветвей единой власти.
Современное понимание системы государственной власти включает, наряду с учредительной властью,
следующие ее разновидности: законодательную власть, власть главы государства, исполнительную
(правительственную) власть, судебную и контрольную власти. При этом необходимо иметь в виду, что каждая
из властей, как уже отмечалось, представляет собой весьма сложное образование, и ее полноценное
определение не может сводиться к основному результату ее осуществления.
Власть главы монархического государства олицетворяется монархом, соответственно в президентских
республиках - президентом, но может быть и коллективной (например, в Советском Союзе - Президиум
Верховного Совета СССР). В государствах, где исторически сохраняется монархическая форма правления и где
действует президентская власть, институты главы монархического или республиканского государства являются
едиными органами государственной власти. В странах, где институт президента дополняется институтом его
заместителя (вице-президента) эта должность фактически не имеет собственных полномочий. Власть
президента - главы государства, как правило, независима от парламента и опирается на общенациональную
избирательную базу, воля которой реализуется опосредствованно через выборщиков (от штатов - в США),
депутатов парламента (ФРГ) либо иным способом.
- 190 -