Козбаненко В.А. Государственное управление. Том 1
Подождите немного. Документ загружается.
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Субъект законодательной власти - парламент как орган государства, как правило, имеет весьма сложную
структуру: состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых
реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, к этой работе причастны глава
государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а
также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы. Таким образом,
законодательная власть - это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового
фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений. Она
фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.
То же самое можно сказать об исполнительной власти. Основные ее субъекты — правительство и
подчиненные ему органы - призваны исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с
тем исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто
выступает субъектом делегированного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому
поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы. Сама
исполнительная власть, пожалуй, - еще более сложное комплексное образование как по составу субъектов, их
взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления. Она отличается наибольшим динамизмом. По
выражению профессора М.В. Баглая, «в исполнительной власти заключено то звено государства, которое
практически организует жизнь каждого народа». Функции ее сводятся к текущему управлению, носящему
преимущественно оперативный характер, решая множество конкретнопрактических вопросов, прежде всего в
сфере хозяйствования, обеспечения повседневных нужд населения, поддерживая постоянное
функционирование систем жизнеобеспечения и нормализуя условия для жизнедеятельности в самых
разнообразных сферах и отраслях. Исполнительно-распорядительная деятельность должна быть основана на
законе и осуществляться в рамках закона. Ее сдерживание от произвола достигается посредством регулярной
подотчетности и ответственности перед народным представительством, которое имеет право контроля за
деятельностью структур исполнительной власти.
Не менее сложной подсистемой государственной власти является судебная власть. Она представлена
судебными учреждениями, имеющими самостоятельную структуру государственной организации. Состояние
судебной власти, отношение к ней в обществе очень важны для демократии и законности. Суд не является
репрессивным органом государства. Он призван быть защитником права в самом широком смысле. Судебная
власть воздействует на законодательную и исполнительную, применяя в своих решениях действующее
законодательство.
Ни одно демократическое государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля,
как внешнего (со стороны общества), так и внутреннего (со стороны уполномоченных государственных
органов). Формой внешнего контроля является, например, политический контроль парламента за
деятельностью высших должностных лиц государства, за исполнением законов, за управленческой
деятельностью государственной администрации. Внутриадминистративный контроль осуществляют органы,
действующие в структуре исполнительной власти, что связано в первую очередь с необходимостью контроля в
финансово-бюджетной сфере (в Российской Федерации - Федеральное казначейство, контрольно-ревизионное
управление Минфина), в налоговой (Министерство по налогам и сборам), таможенной (Государственный
таможенный комитет), а также во многих других сферах, где также действуют контрольно-ревизионные органы
исполнительной власти (госсанэпидемнадзор, гос-пожнадзор и т.д.) и иные органы, осуществляющие контроль
за различными сторонами деятельности в государстве. Создание и возрастающая активность контрольных
структур государства на всех уровнях законодательной, исполнительной и судебной власти приводят к
образованию органов особой компетенции, выполняющих в своей совокупности главным образом функции
контрольной власти. Это прежде всего органы прокуратуры, счетные палаты, институт омбудсмана,
избирательные органы, государственный банк и ряд других. Контрольная власть как неотъемлемая часть
государственного механизма призвана способствовать снижению издержек управления.
Литература
Акопов Л. В. Демократический контроль как государственно-правовой институт (история, теория, практика). -
Ростов-на-Дону, 1997. Аристотель. Политика. Соч. в 4 т. - М., 1982.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1998.
Гегель Г. Философия права. - М., 1990.
Государственная власть. Правовые проблемы учреждения и функционирования: Материалы научно-
практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1998.
- 191 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. В 2 т. - М., 1992.
Кант И. Трактаты и письма. - М., 1980. ЛоккДж. Избранные философские произведения. - М., 1960.
Малиновский И.А. Народ и власть в русской истории. - Киев, 1905. Монтескье Ш. О духе законов // Монтескье
Ш. Избранные произведения. -М., 1955.
Ницше Ф. Взгляды на государство. Соч. Т. 1. - М., 1990. Основы демократии и власти. - М., 1993. Поздняков
Э.А. Философия государства и права. - М., 1995. Право и власть: человек, право, государство. - М., 1990.
Философия власти. - М, 1993. Халипов В.Н. Власть. - М., 1996; Он же. Кратология: Словарь. - М, 1998.
§ 2. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления
Здоровое общество всегда в самом
себе найдет лекарство против своих
заболеваний, а если нет, то ему
уже никакое лекарство со стороны
власти не поможет.
А.В. Никитенко
Юридические трактовки и определения государственного управления - государственное управление -
взаимосвязь государственной власти и государственного управления - право -закон - нормативная юридическая
система
Вопрос о сущностной основе взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной
литературе поставлен и разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения, в
соответствии с которыми государственное управление отграничивается от государственной власти как
специфический вид государственной деятельности. В других случаях государственное управление
рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы
государственной власти. Ряд ученых считает термин «государственное управление» синонимом термина
«исполнительная государственная власть».
В обосновываемом в настоящей работе определении понятия «государственная власть» подчеркнуты его
главные особенности, позволяющие отграничивать государственную власть от,государственного управления и
вместе с тем видеть сущностную основу их реального взаимодействия.
Для уяснения данного вопроса обратимся к сущности государственного управления и определим ее с точки
зрения неразрывности и диалектического взаимодействия с государственной властью.
В правовой литературе сложились различные юридические трактовки и определения государственного
управления. Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие его трактовки: государственное
управление - одна из форм осуществления власти {А.Е. Лунев); практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или
преобразования, опирающееся на властную силу (Г.В. Атаманчук); деятельность всего государственного
аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и
собственными делами (Б П. Курашвили).
Вместе с тем содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а
также не связанных с ними общих его толкований породила множество определений государственного
управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и
носящие поэтому ограниченный характер. К ним можно отнести определения государственного управления:
- как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в
осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом
государственного управления (см.: Советское административное право / Под ред. проф. В.М. Манохина. - М.,
1977);
- 192 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
- как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на
основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства
(см.: Советское административное право / Под ред. проф. П.Т. Васильева);
- как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на
основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов
развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие
просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д. (А.Е. Лунев);
- как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по
воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели
соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и
контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти {A.M. Радченко).
В 1990-е гг. под влиянием крушения социалистической системы интенсивно разрабатывается идея о том, что
понятие государственного управления введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной
организации и осуществления государственной власти в СССР (B.C. Рыжов). На этой основе предпринимаются
попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле слова. Суть
обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено
внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управление в государственном органе мало чем
отличается или вообще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно, мол, не может
быть охарактеризовано как государственное управление, а является просто управлением. С другой стороны,
обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено вовне, поскольку является
функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление
также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.
Столь широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных
различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно
затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.
По нашему мнению, имеющиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных
подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых
абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания
государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем
объединения их усилий, носит характер обычного управления. В то же время значительно, обедняется
сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с
осуществлением исполнительной власти.
Сущность государственного управления на самом деле заключается в том, что оно выступает главным каналом
осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности
(исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в
деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования
всей системы государственной власти.
Выделение государственного управления как особого социального института происходит вместе с
возникновением разделения властей. До этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а
существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления
является отражением такой практики.
Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку
осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С
этой точки зрения нельзя признать удачным классифицирование органов государства на органы
государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в
той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного
управления.
Отрицание правомерности термина «государственное управление» имеет в качестве своего теоретического
источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающее
того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия
разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его самостоятельном существовании и
специализированном рассмотрении.
- 193 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через
конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях. В теоретическом плане такая
позиция опирается на классические определения формы правления государства, которая структурно
представляет состав, порядок образования и распределения компетенции между высшими органами
государственной власти, как ее разновидностью.
Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект
управления именно в форме государственного управления, которое обращено «вовнутрь» общества, народа и в
этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы
государства) делает его государственным управлением. Таким образом, с научно-правовой точки зрения
государственное управление - это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного,
системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных
практических воздействий на объекты управления государственной власти в соответствии с ее социальным
назначением.
С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть
определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти,
посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни
общества и индивида, создающих необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав,
свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в
состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.
Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим
как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей
учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными
законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного
управления, рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы
государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.
Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его
составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти,
выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в
государственном управлении как в общем канале практического воздействия государственной власти на
развитие общества проявляются особенности (моменты) всех разновидностей государственной власти:
учреждение подвидов управления, нормотворчество (принятие законов, постановлений правительства,
приказов, инструкций министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.
Взаимодействие государственной власти и государственного управления осуществляется через право, закон,
нормативную юридическую систему. Во взаимодействии государственной власти и государственного
управления право, закон и нормативная юридическая- система играют свою особую роль, которая до сих пор,
как правило, специально не отмечается в научной литературе как и ранее. Причина такого явления заключается
в господствующем представлении о тождестве права и закона, права и системы норм. Бели в научной и учебной
литературе по теории права и государства это различие в настоящее время является осознанным, то
применительно к рассматриваемой здесь теме оно не получило соответствующего выражения.
Традиционное рассмотрение проблемы соотношения государственной власти, права и государственного
управления основано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы
юридических норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В
этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств
воздействия на поведение людей. Право превращается в своеобразный инструмент (наподобие ножа хирурга),
который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред. Этим невольно оправдывается и
возможный произвол государственной власти, отрицается значение правового критерия оценки эффективности
государственной власти и государственного управления.
Такое соотношение права, закона государственной власти и государственного управления характерно для
неразвитых состояний названных явлений. В развитой системе государственной власти и государственного
управления права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности органов
государственной власти, государственного управления и местного самоуправления. Это положение включено в
текст Конституции Российской Федерации, конституций многих современных государств. Оно означает, что
само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть
подчинены решению задачи закрепления и осуществления прав и свобод человека и всемерного содействия
этому. В данной ситуации право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отождествляемой с
- 194 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм нормотворческой
деятельности государства. Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и
управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно такой же оценке должна
быть подвергнута деятельность органов государственной власти, выполняющих функции государственного
управления. Долгое время государственная власть и государственное управление сводились к различным
управленческим технологиям, важным для осуществления управления, но абсолютизированным компонентам
управления, что актуально и сегодня. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность
такой позиции. Прежде всего с этой точки зрения государственная власть и государственное управление
выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и
результатами деятельности.
Народ является источником, носителем, субъектом государственной власти (в законодательных актах чаще он
характеризуется как источник и носитель государственной власти), но не может непосредственно осуществлять
государственное управление. Как социальная общность он обладает правом учредительной власти и реализует
ее в форме референдума, выборов. Результатом осуществления им государственной власти может быть,
например, принятие конституции, в которой закрепляются основные принципы организации данного общества
и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его
власть является органической.
Такие способы, процедуры и результаты деятельности необходимы, но не достаточны для государственного
управления. Нужно конкретное организованное взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной,
контрольной властей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие
и исполнение различных управленческих решений в форме законов, указов, приказов, распоряжений во
исполнение законов.
С этой точки зрения государственное управление представляет собой как бы среднее звено между
государственной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление
государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, как бы возвращается к обществу и индивиду
со своей продукцией, своими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им
своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с
обществом и индивидом, но и служит важным каналом обратной связи - от общества и индивида к органам
государственной власти.
Таким образом, во взаимосвязях государственной власти и государственного управления, собственно право и
его осуществление являются исходной основой и конечной целью организации и функционирования
государственной власти и государственного управления.
Закон является основным, главным способом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права,
создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно и дальнейшей
защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государственной власти,
нормативной основой государственного управления.
Наряду с законом существуют и другие внешние формы закрепления юридических норм, подчиненные закону,
обладающему верховенством в системе нормативно-правовых актов государства, а также другие правовые
средства, объединяемые понятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом
она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих
многообразие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения
рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение единства интересов
индивидов и общества, всех социальных субъектов. Сущность нормативной юридической системы,
выражающая ее социальное назначение, состоит в закреплении государством прав и обязанностей социальных
субъектов, процессов их осуществления и исполнения - основе стабильного развития общества, утверждения в
нем юридического порядка. Это определение отражает тот аспект существования нормативной юридической
системы, когда она складывается как адекватная сущности права, и именно в этом аспекте она рассматривается
в настоящей работе.
Однако не менее важным представляется анализ этой системы, когда она под деформированным воздействием
слабого, неэффективного государства перестает выражать право полностью или частично, складываясь как
подчиненный государству или воле отдельных лиц или органов неправовой, но нормативный институт
общества. В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как
система способов закрепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоивших себе функции
государства, отождествивших себя с ним. С учетом отмеченных особенностей нормативной юридической
системы можно дать более развернутое ее определение: это - система юридических установлений и норм, их
- 195 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
многообразных комплексов и институтов, посредством которых государством закрепляются права, свободы и
обязанности человека, воля правящих сил в данном обществе, регулируются общественные отношения и
обеспечивается конкретная социальная направленность их развития.
Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент для относительно
четкой организации управленческих воздействий на общественные отношения и может играть как позитивную,
так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреплялось и обеспечивалось
право. В этом случае и государственное управление обретает правовой характер.
Эффективность взаимосвязи государственной власти и государственного управления во многом зависит от
соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного
государства.
Литература
Банило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. -М, 1994.
Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, предвидения: Материалы научно-
практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1993. Дюрягин И.Я. Право и управление. - М., 1981.
Курашвипи Б.П. Очерк теории государственного управления. - М, 1987. Лунев А.Е. Теоретические проблемы
государственного управления. - М, 1974. Политика и право в современной России. - М., 1996.
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону,
1997.
§ 3. Единство системы государственной власти Российской Федерации
Чтобы не было возможности
злоупотреблять властью, необходим
такой порядок вещей, при котором
различные власти могли бы взаимно
удерживать друг друга.
III. Монтескье
Единство государственной- власти - способы обеспечения единства государственной власти - конституционные
основы единства государственной власти в Российской Федерации
Как уже отмечалось, государственная власть является сложной многокомпонентной системой, отдельные
элементы которой обязательно должны быть едины, без чего невозможно само существование
государственной власти. Вот почему в политико-правовой и теоретической литературе со времен Платона,
Аристотеля и других мыслителей единство государственной власти рассматривалось как объективное и
необходимое ее свойство, величайшая социальная ценность, подлежащая безусловной охране. Посредством
этого свойства государственной власти обеспечивается особый характер взаимосвязей всех элементов,
поддерживающих ее целостность.
Единство государственной власти ~- одно из важнейших проявлений ее системного характера, выражающих,
во-первых, совместимость компонентов государственной власти, во-вторых, особый характер существующих
между ними отношений, обусловливающих ее целостность.
Можно выделить две различные трактовки единства государственной власти. Первая опирается на
тоталитарное понимание государства и включает многообразные насильственные способы организации и
осуществления государственной власти, характерные для неразвитых или относительно неразвитых ее
состояний. Жесткая централизация и концентрация власти с этой точки зрения есть единственный способ
обеспечения ее единства. Такая трактовка традиционна для нашей страны, в которой единство как царской
самодержавной, так и советской власти обеспечивалось жестким и безусловным соподчинением органов власти
- 196 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
по вертикали, что исключало автономию нижестоящих органов и создавало возможность для немедленного
применения насилия. Вторая трактовка единства государственной власти опирается на признание рационально
организованной (разумной) свободы субъектов властеотношений, объективной необходимости деконцентрации
и децентрализации государственной власти.
В общественном сознании россиян обе трактовки единства государственной власти находят свое яркое, но не
однозначное выражение. Одни видят нарушение единства государственной власти в попытках провести любую
деконцентрацию или децентрализацию власти, опасаясь усиления роли субъектов Российской Федерации в
осуществлении государственной власти, что, по их мнению, может привести к распаду государства. Эта
тенденция выражается, например, в призывах к губернизации России, отказу от выборов глав субъектов
Российской Федерации. Другие настаивают на тезисе о том, что подлинное единство народов и субъектов
Российской Федерации может быть основано только на свободе, осуществляемой в рамках рациональной
(разумной) организации государственной власти.
Исторически единство государственной власти обусловливалось и обеспечивалось различными способами,
каждый из которых вырабатывался и реализовывался в конкретных исторических условиях, и в той или иной
форме сохраняет свою действенность и в современных условиях. Можно выделить следующие два способа:
1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (означает систему строгого и
безусловного соподчинения органов государства «сверху - вниз»). Этот способ характерен для неразвитых
состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной
власти, используемый в достаточно ограниченных формах.
2. Второй способ - обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Данный
способ был обоснован Дж. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную,
исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и
федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы
государственной власти. Указанный способ получил распространение в государствах с парламентской формой
правления.
3. Третьим и достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти является
создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках
которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не
может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства
государственной власти в свое время был разработан Ш Монтескье в обширном труде «О духе законов» и
получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.
Единство государственной власти может быть обеспечено также при со-хранении его демократической сути
через подчинение всех властей закону выражающему право. Такой способ, но используемый в качестве
дополни^ тельного средства, может обеспечивать единство государственной власти в тоталитарном
государстве, применяющем закон, не выражающий право Этим же способом может быть надлежащим
образом обеспечено едийство государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Как известно, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему
государственной власти. В этом случае возникает возможность противопоставления их друг другу Такая
возможность исключается тем, что и государственная власть, и местное самоуправление подчинены закону, а
возникающие между ними разногласия могут быть разрешены через согласительные процедуры и суд,
действующие на основании закона. Тем самым обеспечивается единство власти, необходимое для организации
эффективного решения задач, стоящих перед обществом и государством.
Каждый из названных способов обеспечения единства государственной власти имеет много вариантов своего
конкретного выражения в законодательстве различных стран и практического осуществления. Необходимо
отметить, что при обеспечении единства государственной власти принципиальное значение имеет проблема
«центровки» власти. В системе любой государственной власти должен быть центр власти, символизирующий
ее единство. В системе разделения властей, предложенной, например, Г. Гегелем, эту роль выполняет власть
государя, который, являясь выразителем верховной власти, сохраняет целостность и единство государственной
власти.
Законодательное закрепление единства государственной власти в Российской Федерации связано с проблемой
его практического обеспечения. Необходимо отметить, что единство государственной власти представляет
собой достаточно сложное социальное явление. В условиях Российской Федерации оно законодательно
закрепляется на федеральном уровне (между федеральными органами законодательной, исполнительной и
судебной власти), на уровне субъектов федерации (между его органами власти), во взаимоотношениях органов
- 197 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
власти федерации и ее субъектов.
На характер единства государственной власти существенное влияние оказывают взаимоотношения
государственной власти и местного самоуправления. При этом нельзя не учитывать и того, что на каждом из
названных уровней единство государственной власти закрепляется в конституционных актах и обеспечивается
в специфических формах и процедурах. Конкретно это единство в Российской Федерации должно проявляться
как единство источника и субъекта государственной власти (народа и составляющих его общностей и
индивидов) со всей системой создаваемых ими органов государства.
Народ как источник и носитель государственной власти непосредственно учреждает ее и осуществляет в ряде
важнейших сфер жизни общества. Изначально, как об этом свидетельствует история государства и права, народ
сам осуществлял функции законодательства, исполнения законов, правосудия и контроля. Однако с
усложнением и дифференциацией властной и управленческой деятельности, требующей профессиональных
знаний, навыков и умений, осуществление всего комплекса властных и управленческих задач непосредственно
народом становится невозможным, поэтому народ делегирует законодательную власть парламенту,
исполнительную власть - главе государства или правительству, судебную власть - специальным органам
правосудия. Процедуры и механизмы передачи такой власти составляют содержание учредительной власти
народа, должны четко юридически устанавливаться и действовать. Поэтому осуществление и эффективное
действие учредительной власти народа является обязательным условием обеспечения единства
государственной власти.
Другим условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация
взаимодействия разделенных властей на всех уровнях организации и осуществления государственной власти.
В связи с этим следует особо выделить положение Гегеля: «Разделением властей положено основание
разрушению государства». Он предупреждал о великой опасности для государства, если каждая (или любая) из
разделенных властей возомнит о своей полной самостоятельности и независимости от других. Такое положение
с неизбежностью породит между ними войну, которая может завершиться общей гибелью государственной
власти либо односторонней победой одной из властей, основанной на жертвах, но спасающей целостность
государства. События сентября-октября 1993 г. в России - яркое и горькое подтверждение этой истины.
Другой разновидностью упрощенного представления о разделении властей является сведение их состава и
взаимоотношениям по простой схеме: собственно государственная власть разделяется на законодательную,
исполнительную и судебную, а взаимоотношения между ними строятся в соответствии с принципом «сдержек
и противовесов». Однако даже классики теории разделения властей каждый по-своему определяли состав
властей. Например, Дж. Локк исходил из того, что есть три власти: родительская - вытекающая из природы
человека; политическая - основанная на согласии, оформляемом договором, деспотическая - основанная на
узурпации власти и насилии и, следовательно, не являющаяся политической. Условием обеспечения единства
власти является приоритет законодательной власти перед другими. Ш. Монтескье также выделял в системе
разделения властей законодательную, исполнительную и судебную, а способом обеспечения их единства
считал организацию особого порядка взаимоотношений между ними, в рамках которого каждая власть
«обречена» на взаимодействие с другой, без чего не может действовать сама. В основу этого порядка положена
система «сдержек и противовесов», обеспечивающая надлежащее взаимодействие властей. Как уже отмечалось,
Гегель выделял законодательную власть (устанавливать всеобщее), правительственную власть (подводить
особенное под всеобщее), власть государя - гарант целостности и сохранения государства. Взаимоотношения
властей должны строиться по принципу рационально организованной системы, в которой каждая власть
осуществляет свои задачи, может действовать.
Из этого следует, что определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений,
обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.
Для обеспечения единства государственной власти принципиальное значение имеют конституционные основы
ее закрепления. Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее
Конституции закреплено своеобразно:
• во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации
важнейшее значение имеет верховенство Конституции РФ во всем правовом пространстве России,
закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, конституциях и уставах ее субъектов, а также верховенство
Конституции и законов Российской Федерации на всей территории страны;
• во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее
субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
- 198 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
субъектов РФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации;
• в-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации единство государственной власти
призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной
властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.
При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти»
субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ (вне предметов ведения
Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых
двух случаях охвачены все жизненно важные для обеспечения единства государства полномочия. Однако
следует отметить, что самого по себе закрепления
предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства
государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение
при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам
ее субъектов, и наоборот. Ибо в случае систематического противопоставления или неучета соответствующих
интересов вопрос о единстве России может встать очень остро.
Единство Российской Федерации не может быть, таким образом, сведено лишь к достаточной юридической
закрепленности его в Конституции и законах Российской Федерации и ее субъектов. Есть еще реальный
политический процесс, борьба различных сил в обществе, экономические интересы, несбалансированность
которых может стать серьезной угрозой единству России.
Существенна роль Президента РФ в обеспечении ее единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он
может:
- принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти;
- использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами
государственной власти субъектов РФ.
В случае недостижения согласованного решения он вправе:
- передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
- приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих
актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85
Конституции РФ).
Важное значение для обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации имеет ст. 77
Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Это
включает также право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и
назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ),
право федеральных органов исполнительной власти передавать друг другу по соглашению и на взаимной
основе органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Понятно, что в таком сложном и политически остром вопросе, как единство государства, крайне опасны как
односторонность подхода, так и неумение осознать вредоносность стереотипов тоталитарного мышления,
которое глубоко укоренилось в причудливых формах в современном общественном сознании. Никто,
разумеется, не рассматривает себя противником свободы народов, правового ее закрепления и обеспечения. Но,
к сожалению, столь же нормальным оказывается для многих не принимать во внимание общечеловеческие
ценности либо исключать из их числа естественные права наций и народов, что в условиях
многонационального состава российского государства порождает социальную напряженность.
- 199 -
_____________________Козбаненко В.А. «Государственное Управление» Том 1
Бесспорно, одной из наиболее острых является проблема суверенитета республик, входящих в Российскую
Федерацию. Действительно ли имеется реальная угроза единству России с точки зрения того, как эта проблема
регламентирована в конституциях республик либо в рамках конституционного законодательства?
Данный вопрос имеет принципиальное значение, но объективное рассмотрение обязывает, во-первых,
анализировать его в контексте всего содержания конституций республик, во-вторых, выявлять конкретное
содержание суверенитета республики, которое он имеет по конституции, а не в свете абстрактно-
теоретического рассмотрения его просто как проблемы суверенитета государства, представленной в
специальной научной литературе противоречивыми и даже взаимоисключающими концепциями, о чем также
не следует забывать. Не надо также полагать, что проблема обеспечения единства России является только
юридической или исключительно конституционной. При всей ее важности, нельзя не видеть и того, что не
менее существенны экономические, социальные, политические, исторические, психологические и этнические
ее аспекты. Демократическое единство России, наряду с юридическими, обеспечивается экономическими,
политическими, психологическими и им подобным механизмами, находящимися пока еще в становлении.
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что анализ конституций республик, например, Северного Кавказа, за
исключением Конституции Чеченской Республики, показывает, что они содержат достаточно много
положений, последовательная реализация которых вполне способна обеспечить демократическое единство
России.
Вместе с тем указанные выше юридические акты и документы отражают пока еще слабый, но довольно
настойчивый поиск новой модели взаимоотношений Российской Федерации и входящих в нее республик,
основанной на свободе многонациональных сообществ, объединенных в республики. Сейчас наивно полагать,
что такая модель уже найдена и задача состоит лишь в том, чтобы ее реализовать.
Нельзя не видеть того, что вызванная к жизни объективными потребностями развития российских народов
демократизация федеративных отношений, а также практика заключения договоров о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и республиками в ее составе отражают именно данную ситуацию. В связи с этим подчеркнем, что
при силовом варианте обеспечения единства России теряется смысл в ее серьезном обсуждении, поскольку
такой вариант не включает правовой способ обеспечения единства России.
К числу конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует
отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской
Федерации. Следует ли пренебрегать этим весьма существенным фактом, как это часто делается в публичных
выступлениях и в печати? Существует ли юридическая возможность трактовать его изолированно от всего
остального текста конституций? К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые
закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.
Далее, в развитие указанного положения конституции республик закрепляют основы их конституционного
строя, адекватные аналогичным положениям Конституции РФ. Имеет место адекватность положений и в
системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и
осуществлении местного самоуправления. Конституции республик закрепляют однопорядковые формы
правления, содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России, следовании
принципам правовой государственности, признании действия актов Российской Федерации на своей
территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения
предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов, и, кроме того, - запрет
деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.
Отмеченные положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство
России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том
числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая
закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.
Нет никаких оснований трактовать перечисленные конституционные положения в отрыве или в
противопоставлении положению о суверенитете республик в составе Российской Федерации. При
рассмотрении данного вопроса не следует пренебрегать опытом нашего недавнего прошлого.
В тоталитарном СССР провозглашались суверенитет входящих в него республик, а также их право
одностороннего выхода из его состава как гарантия добровольности их объединения. Был даже принят
специальный закон, определявший процедуру такого выхода. Но хотя ни одна из республик не воспользовалась
этими конституционными правами и процедурами, СССР распался формально по произвольной воле лидеров
- 200 -