Костин А.И. Экополитология и глобалистика

Подождите немного. Документ загружается.

лава 5. Политические проблемы экологической безопасности России

(>чевидно, что на экологическую политику современной России ог-

Пмиыи отпечаток наложила советская экологическая политика, кото-

мм 11

мела ряд уникальных особенностей по сравнению с другими стра-

рмп . Она проводилась в условиях государственной монополии на хо-

(«|||

ненную деятельность. В ее рамках отсутствовало традиционное для

политики противоречие интересов экономических субъектов и го-

шмрства, так как советская экологическая политика была централи-

гишиной и государственной. Кроме того, при отсутствии органа, ответ-

цепного за осуществление экологической политики, не существовало

и разделения функций использования природных ресурсов и их охра-

ны, необходимая деятельность должна была осуществляться соответ-

|ующим ведомством в рамках производственной деятельности подот-

иых ему предприятий. В советской экополитике фактически отсут-

кшала гласность при принятии решений. Экологическая политика в

период базировалась на системе стандартов, т.е. показателях пре-

нию допустимых концентраций загрязнений, которые были намного

ниже соответствующих показателей промышленно развитых стран.

1мшолитика в системе государственных приоритетов играла вспомо-

Iтельную роль, и лица, ответственные за ее проведение, руководство-

иились убеждением, что интересы охраны природы не могут находить-

н н конфликте с интересами развития социалистического производ-

гма'. Ключевую роль в деле охраны природы в СССР играли Госплан,

раслевые министерства, руководители заводов и фабрик. Причем во

шву уже ставилось определение приоритетных направлений развития

ншномики, которые во многом первоначально были связаны с интере-

ами оборонного комплекса, тяжелой промышленности, несколько по-

тнее

—

с интересами добывающих отраслей, приносящих бюджету не-

обходимую валюту. Распределение ресурсов осуществлял Госплан, ко-

к)])ый выдвигал требования охраны природы, но не в качестве

приоритетного направления. Основная масса решений, касавшихся ок-

ружающей среды, приходилась на министерства и ведомства. В процессе

переговоров между этими структурами и вершилась экологическая по-

литика

Ситуация усугублялась отсутствием партийно-политической сис-

темы и критики извне. В число основных участников экологической

См.: Еоланов В. В. Экология и политика. М., 1992; Пиджаком А. Ю. Советская эко-

логическая политика 70-х — начала 90-х гг. СПб., 1994; Соколов В. В. Очерки истории

исологической политики России. СПб., 1994.

Глушенкова Е. И. Основные участники экологической политики России переход-

ного периода // Вестн. МГУ. Сер. 12. Политические науки. 1998. № 9.

361

Раздел III. Политика экологической безопасности и планетарное

разни

I ш-

политики входили: административные органы по охране окруж.ш.

среды (различные комитеты и ведомства); экономические субъем ы

воды, фабрики); центральный и республиканский партийный аип

экологические эксперты и организации АН СССР, общественно! 11.

экологическое лобби; общественность как сумма индивидов (маг

организации). Многие эти акторы действовали и в 1990-е годы, по I

добавилось немало и других

. Это делает экологическую политик

лее похожей на политику, т.е. на искусство управления.

В отличие от большинства развитых стран, где существуют

•«

дарственные (федеральные) службы охраны среды и обустройстна

риторий, в России их функции разбросаны по различным ведомп мгт'

Наличие в государственной машине нескольких центров власти

четко разграниченными полномочиями лишь усугубляло фрагме

ность экологических решений. Воспроизводство урбанизирован!®!

среды, от состояния которой зависит здоровье и работоспособногп.

сятков миллионов человек, было отдано на откуп ведомствам, заии

ресованным лишь в ее эксплуатации. Проблематичным и не доста тч

но обоснованным является включение главного ведомства, ответа ми!

ного за охрану природы, в состав органов исполнительной влас

Например, в США федеральное ведомство по охране природных

р<ч

сов подчиняется непосредственно президенту. Сама же исполним

щ.

ная власть находится под сильнейшим давлением политического лгк

би существующей индустриальной системы. Поэтому важнейшие [и

шения, в частности о принципах приватизации, имеющие ключей!

значение для хода реформ, фактически небыли регламентированы :>ки

логически.

С экологической точки зрения период начала 1990-х годов для Р<Я

сии являлся разрушительным. Назревала потребность экологической

переориентации всей государственной политики в целом. Наибол^

дальновидны е исследователи понимали, что все аспекты проводимых

стране реформ: приватизация, структурная перестройка, конверсии

углубление демократических преобразований, усиление социальном

Например, Российская экологическая академия (РЭА) — общественная, непрапн

тельственная организация, объединяющая более 800 наиболее авторитетных ученых

специалистов, работающих в различных областях экологии. Создана в декабре 199/! I

имеет около 50 отделений в различных субъектах Российской Федерации.

Осипов Ю. Б., Дымов Д. Е., Зилинг Д. Г. и др. Управление природоохранной дги

тельностью в Российской Федерации. М., 2001; Приоритеты национальной экологи

ческой политики России: Предложения Рабочей группы экспертов Центра экологичп

кой политики России. М., 1999; Управление природоохранной деятельностью в Рос

сийской Федерации: Уч. пос. / Под ред. Ю. Б. Осипова. М., 1996.

362

лава 5. Политические проблемы экологической безопасности России

•

ищиты — должны иметь четкое экологическое измерение. Принципы

<( начала — стабилизация, потом — экологизация», «сначала — эконо-

мика, потом — экология» являются ошибочными. Экологические им-

пгративы должны быть встроены в процесс реформирования общества,

втянувшеес я ожидание естественной трансформации культурных цен-

ностей и ориентиров в политике все более является пагубным. Вступ-

.'н-иие человечества в Эру риска, быстрое нарастание числа крупномас-

штабных экологических катастроф вместе с затяжным кризисом эконо-

мики и властных структур в 1990-е годы вынуждало рассматривать

политику в качестве основного инструмента экологизации политической

культуры. В широком смысле слова гражданское общество и государство

к,ж таковые являются участниками экополитики. Сильная экологическая

политика предполагает активную общественную и государственную под-

держку «зеленого» движения и неправительственных экологических орга-

низаций, которые являются главными носителями экологических ценнос-

тей и экологически ориентированного образа жизни в России.

В 1990-е годы в России обращаются и к зарубежному опыту прове-

дения экологической политики

. В общем плане различные методы эко-

логического регулирования можно свести к двум подходам — институ-

циональному и неоклассическому. Институциональный рассматривает

жополитику как отношение институтов, корпораций, рыночной систе-

мы, государства, профсоюзов, экологических движений и т.д. к исполь-

зованию природных ресурсов ради достижения своих целей. При этом

и экополитику включаются: сила принуждения для строгого соблюде-

ния экостандартов, конкретное распределение ответственности, время

применения санкций, уровень влияния экоограничений при распреде-

лении расходов, административная организация решения этих вопро-

сов. При неоклассическом подходе экологическая политика сводится к

взвешиванию выгод эффекта с затратами, что обычно называется соци-

альной оптимизацией. Государственное вмешательство в экологическую

политику компаний не допускается или ограничивается принятием та-

ких мер, которые создают благоприятные условия действия рыночных

сил. Сторонники этого подхода считают, что то, что выгодно для фир-

мы, является выгодным и для всего общества и должно представлять

предмет государственной политики.

Оба эти метода не являются исчерпывающими, так как не учитыва-

ют многие, в том числе социокультурные, факторы, динамику полити-

См.: Современный политический процесс в России: Уч.-справ. пос. М., 1998. Вып. 2.

Разд. 6; М., 2002. Вып. 3. Разд. 6; Бартов В. Ф., Седов В. В. Концепции взаимодействия

экономики и природы. М., 1984.

363

Раздел III. Политика экологической безопасности и планетарное

ческих процессов в условиях радикальных трансформаций. Болп

ощутимая корректировка негативной экологической политики и

стриальных странах началась с большим опозданием и лишьбла: омм(<

напору существовавших в то время экологических движении. И

связи нельзя не рассматривать государство как субъект эколопин (

политики. Даже в развитых странах оно остается таковым, более

I <

главным. Основными формами государственного регулирования ;нч»

логической сферы выступают: огосударствление отдельных продирн*

тий и отраслей; нормативное регулирование и прямой администра

ный контроль; финансирование и субсидирование; стимулир ниц

НИОКР в сфере экологизации производства; политика цен и нал и

стимулирование экологических мероприятий. Политическое регул

и ри

вание отношений, связанных с охраной окружающей среды, осупич I

вляется прежде всего средствами государственного и администрации

ного права. При этом инструментами регулирования являются: ос

административно-правовой регламентации в области охраны биоефс

ры; система органов управления; режим координирования и прини

нн

эколого-управленческих решений; политический контроль за исполни

нием природоохранных законов; формулирование ответственное

связи с нарушением экологических норм и административно-правоим •

актов. Выделяются, например, следующие базирующиеся на экономд

ческих стимулах методы экологического регулирования: торговля рач

решениями на загрязнение окружающей среды; налоги назагрязне I

или «зеленые» налоги; приватизация.

Очевидно, что и рыночные, и государственные методы регулировании

экологической политики государства могут работать лишь в сочетании д|

с другом. В чистом же виде они работают крайне неэффективно, особсч

птп

в условиях, когда экологические ценности населения развиты слабо.

Особенности развития России сказываются на функционирова!11111

основных акторов экологической политики

. С точки зрения особешн

стей этих акторов экополитику можно подразделить науправленческуи

плюралистическую и коллективную. В первом случае лица, осуществля

щие экополитику, сконцентрированы на технических аспектах принятия

соответствующих решений. Здесь ключевая роль принадлежит экспср

там, которые устанавливают рамки рассмотрения вопроса. Во втора и

случае участие в принятии решений осуществляют не только эксперты]

См.: ЕпУ1гопшеп1

ап<1

с1етосга1пс (гагшСюп: роПсу апс! роН(ис5 т Сеп1га1

ап<1

ЕаМп

Еигоре. Ь., 1993; Уо/*е10. Иаиопа! 51у1ез о( гери1а1юп. ЕпУпоптепЫ роПсу т 1Ье Сгся!

ВгЛат апс! И5А. Ь., 1986,]апсаг В. Епуц-оптепЫ шапа§етеп1 т 1Ье 5оУ1е1 11пюп апг!

Уи§051ау1а. ВигЬат, 1987; ЕгтгоптепЫ зесипСу ап<1 ^иа1^^:у аЙег соттишзт: Еазич

Еигоре апс! Гогтег §ОУ1еС Ипюп. 5ап ргапсшсо, 1995.

364

лава 5. Политические проблемы экологической безопасности России

м>>

и представители гражданского общества. Осуществление экологи-

| кой политики в этом случае находится в компетенции не только со-

•

ми'тствующего государственного учреждения, но, например, и непра-

писльственной организации. В третьем случае речь идет о практике,

'Щ

да имеет место коллективное участие в принятии требуемого реше-

[им. Данный подход базируется на концепции прав местного населе-

нии, суть которой сводится к провозглашению в качестве наиболее де-

мнкратичного метода политики передачи государственных полномочий

принятии определенных решений группе граждан, которых это реше-

те затронет в первую очередь. Специфика экологической политики

'пссии в том, что это политика переходного общества, что, несомненно,

\| ложняет процесс ее осуществления

. Большое влияние на экологи-

м'скую политику России оказывают международные организации, ко-

прые лоббируют принятие соответствующих решений и выделение

юджетных средств на экологические программы.

Вместе с тем к середине 1990-х годов начался процесс переосмысления

тта экологических ориентиров в политике. Уже в 1992 г., подписав Дек-

орацию Рио-92, правительство России предприняло ряд шагов. Так, были

приняты указы президента, касавшиеся вопросов устойчивого развития

| граны. В частности, Указ Президента «О государственной стратегии Рос-

| ийской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устой-

чивого развития» от 04.02.1994. В качестве основных направлений этой

гтратегии выделялись: обеспечение экологически безопасного устойчиво-

го развития в условиях рыночных отношений; деятельность по охране сре-

обитания человека; деятельность по оздоровлению и восстановлению

ни

рушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах Рос-

ши; участие России в решении глобальных экологических проблем. Дру-

им важным нормативным актом стал Указ «О Концепции перехода Рос-

сийско й Федерации к устойчивому развитию» от 01.04.1996

См.: Аверченков А. Экологическая политика в переходный период: Проблемы и

решения // Вопросы экономики. 1995. № 2. К началу XXI в. в России появляется мно-

жество толкований экологической политики у различных ее участников (см.: Яницкий

I). Н. Российская экополитика в трех измерениях // Рго е{ СопЬга. 2002. Т. 7. № 1).

Концепция перехода России к устойчивому развитию подготовлена специально со-

зданной правительственной комиссией, при которой была сформирована рабочая группа.

К разработке Концепции привлекались сотрудники различных ведомств, прежде всего

Минприроды России и Минэкономики России. Первоначальный проект Концепции об-

суждали на слушаниях в Государственной Думе по вопросу о разработке государственной

(национальной) стратегии устойчивого развития России. Выявилось значительное разно-

образие подходов в трактовке как самой Концепции, так и стратегии ее реализации. Перво-

начальный проект Концепции обсуждали и на Первом Всероссийском съезде по охране

природы и многочисленных региональных и тематических конференциях.

365

I лава 5. Политические проблемы экологической безопасности России

|йн перехода России к устойчивому развитию во многом носит норма-

пмшый характер и ставит перед всеми очень сложные и ответственные

щлчи.

Однако значимых изменений государственной экологической по-

>1111

ики не произошло. В определенной степени это оказалось связано с

и м, что даже умеренно-экологические позиции, положенные в основу

п аза 1994 г., были подвергнуты резкой критике со стороны части вли-

ипльных экономических и политических структур как отражающие

нп.шции «экологического абсолютизма».

Другими важнейшими документами в области формирования эко-

логических приоритетов явились «Национальные планы действий по

охране окружающей среды» на 1995-1996 гг., 1997-1998 гг. и, наконец,

ми 1999-2000 гг. Однако все эти документы, объединяющие конкрет-

ные мероприятия по охране окружающей природной среды более чем

II)

федеральных целевых программ, связанных с решением конкретных

и««логических проблем, не могли определять стратегию и долговремен-

ные приоритеты в области охраны природы.

В октябре 1997 г. в Государственной Думе состоялись парламент-

ские слушания «О государственной экологической политике по обес-

печению устойчивого развития Российской Федерации», самой суще-

тонной рекомендацией которых явилось требование формулирования

политики в области охраны окружающей природной среды, зафикси-

рованное, в частности, в «Концепции государственной политики в сфе-

р е производства, использования и охраны природных ресурсов». Она

ныла одобрена правительством в 1998 г. Эта Концепция могла бы стать

исиовным федеральным документом в области определения приорите-

н>в охраны природы, но в силу ряда причин этого не случилось.

Широкое обсуждение приоритетов экологической политики в Рос-

ши произошло на Втором Всероссийском съезде по охране природы,

густоявшемся 3-5 июня 1999 г. в Саратове

. Однако существенное вли-

ниие на государственную политику они не оказали. Вместе с тем к кон-

цу 1990-х годов к уже имеющимся весьма не простым природоохран-

ным проблемам добавились новые. Например проблемы, связанные с

ракетно-космической деятельностью (сохранение околоземного косми-

11:з 17 млн км

—

9 млн км

у нас нетронутых экосистем. Правда, значительная часть этой

территории

—

тундра, которая биологически малопродуктивна. Зато тайга, лесотундра

п сфагновые болота

—

экосистемы, без которых невозможно представить биоту Земли

(см.: Аргументы и факты. 1996. № 39. С. 3).

Официальные материалы II Всероссийского съезда по охране природы (3-5 июня

1099 г., г. Саратов) // ЭКОС-информ. 1999. № 8-9.

367

деятельности, — Алтая, Якутии, Архангельской области и др.); и|".г.;

мы охраны почв и земель, в том числе опустынивание, утеря п.шТщщ

дия в результате ветровой и водной эрозии, подтопления терри три

проблемы охраны подземных вод; проблема диоксинов и других ПиТн

ных и стойких загрязнений среды (пестициды, тяжелые металлы и

проблема незаконного строительства в водоохранных и лесопарки I.

зонах, самозахват земель, нелегальное пользование другими прирп.шм

ми ресурсами. Массовые приватизация и разгосударствление прпммш

ленных предприятий, происходившие в 1992-1996 гг., достаточ] ют

поставили вопрос о компенсации ущерба, нанесенного прошлой хп

ственной деятельностью. Весьма непросто решаются задачи информи

ционного обеспечения экологической безопасности: данные ста

I Гм

ки по изъятию природных ресурсов по целому ряду причин оказы

йГиш

ся неточными, некоторые эксперты отмечают возвращение к режим»

секретности (особенно в области радиационного и химического з;м рн

нения) и обращают внимание на проблему объективного освещппт

вопросов охраны природы в средствах массовой информации (СМ

далеко не всегда дают полную и объективную информацию). К

;)

гпм

добавляются межгосударственные природоохранные проблемы, спя иш

ные с загрязнением бассейна Амура (КНР), водохозяйственным иен

зованием вод Иртыша (КНР и Казахстан), загрязнением Кольского

луострова (Норвегия) и др.

Довольно противоречиво решалась к концу десятилетия проблема

государственного управления. Стала заметной тенденция деэкологи

ции органов федеральной исполнительной власти (сокращение, шит

жение статуса природоохранных органов, сокращение финансирова ним

и др.), приведшая к резкому сокращению эффективности органов

г<><

дарственного управления и ослаблению межотраслевой координации

и государственных надзора и контроля в области охраны природы

использования природных ресурсов. Судебная власть по-прежпем

мало экологизирована, что существенно препятствует эффективному

решению проблем охраны природы России. Весьма неадекватным ос

тается общественное восприятие проблем охраны природы. В отличи,

от конца 1980-х — начала 1990-х годов, когда к ним было прикопят

внимание общества, на первый план выдвинулись острые экономима

кие проблемы, связанные с задачами физического выживания большим

ства населения. Вместе с тем нарушение экологических прав граждан, аа

крепленных в Конституции России: на благоприятную окружающую сре

ду; компенсацию ущерба в результате ее ухудшения; на объективную и

368

лава 5. Политические проблемы экологической безопасности России

•

(непременную информацию о состоянии окружающей среды, право на

^посредственное участие граждан в принятии решений, затрагиваю-

щих состояние окружающей среды,

—

объективно становится все более

•ничпмой проблемой демократического политического процесса.

В начале нового столетия продолжается эволюция государственной

•

(логической политики в нашей стране. В Государственном докладе

состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации

н'.'()()

г.», в новом Законе «Об охране окружающей среды», вступив-

шем в силу в 2002 г., в «Экологической доктрине Российской Федера-

ции» раскрываются официальные подходы к экологической политике

н экологической безопасности России в начале XXI в. В Экологичес-

кой доктрине определяется стратегическая цель государственной эко-

молитики: «Стратегической целью государственной политики в облас-

ш экологии является сохранение природных систем, поддержание их

целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого раз-

мития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья на-

Iтления и демографической ситуации, обеспечения экологической бе-

юпасности страны». В ней формулируются приоритетные направления

деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской

Федерации: обеспечение безопасности при осуществлении потенциаль-

но опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях; эколо-

гические приоритеты в здравоохранении; предотвращение и снижение

экологических последствий чрезвычайных ситуаций; предотвращение

терроризма, создающего опасность для окружающей среды; контроль за

использованием и распространением чужеродных видов и генетически

измененны х организмов. В документе называются пути и средства реали-

зации государственной политики в области экологии: развитие системы

государственного управления охраной окружающей среды и природополь-

зованием; нормативное правовое обеспечение и правоприменение; эконо-

мические и финансовые механизмы; экологический мониторинг и инфор-

мационное обеспечение; научное обеспечение; экологическое образование

п просвещение; развитие гражданского общества как условие реализации

государственной политики в области экологии; региональная политика в

области экологии; международное сотрудничество

Переход цивилизации к устойчивому развитию займет длительный

период, в условиях которого трансформируются прежние функции го-

' См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Рос-

сийской Федерации в 2001 г.»; Закон РФ «Об охране окружающей среды», 2002; «Эко-

логическая доктрина Российской Федерации», 2002.

369

24 - 7756