Иванов В.Н., Пахрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Целесообразно положить в основу государственной политики

регионального возрождения принцип создания узлов стабилизации

и развития, получивший широкое распространение во многих

развитых странах. Суть его состоит в том, что в менее развитых

районах специально выделяются территории, на которых

совместными усилиями государства, региональных и местных

властей, частного сектора и иностранных инвесторов формируются

новые территориально-производственные образования (ТПО). Они

становятся "полюсами роста" (очагами развития) для данных

регионов. Их цель — уменьшить кризисные явления в наиболее

развитых в индустриальном, технологическом отношении регионах,

оживить экономическую, научно-технологическую и

интеллектуальную жизнь на местах, постепенно менять социальную

инфраструктуру жизни людей и экономическую обстановку.

В основу рационального распределения производительных

сил по территориям (японский опыт) целесообразно положить

принцип проецирования опережающих, принципиально новых

наукоемких технологий на регионы, которые, обеспечили бы

инновационный прорыв в провинции, способствовали бы на основе

современной инфраструктуры и более благоприятной экологической

обстановки привлечению талантливой и инициативной части

населения из крупных городов, созданию островков нового

технического, интеллектуального, информационного, социального

пространства по типу так называемых наукоградов.

На этой основе создать условия для существенных сдвигов в

размещении производительных сил и интеллектуальных ресурсов,

усилить тенденцию к сокращению разрыва в условиях развития

между регионами, проецировать на периферию не устаревшие

технологии, а опережающие, инновационные и наукоемкие.

Структурную перестройку экономики тесно связать с преодо-

лением территориально-отраслевых диспропорций, с освоением

интенсивной модели развития народного хозяйства, основанной на

приоритетном использовании высокотехнических, наукоемких

производств.

По типу японского проекта "Перспективы политики на 80-е

годы" разработать и предложить региональную техническую

политику в тесной связи с социальным оздоровлением регионов. В

ней представить как срочные, так и перспективные меры в этом

отношении, обеспечить сбалансированное развитие высоко-

технологической промышленности, передовой науки и нового

социального пространства, создание инновационного информа-

ционно-аналитического фона и культурно-духовной среды

(технополисы).

В числе первоочередных мер возможно использование мини-

технологий (энергосберегающих и экологически чистых) при

интенсивном и рациональном освоении имеющихся природных

ресурсов. Решение этих задач зависит от качества регионального

государственного управления.

Снижение управляемости в регионах обусловлено следующи-

ми причинами:

• обострение социально-экономической ситуации в регионе

(спад производства, инфляция, рост цен, падение жизненного

уровня населения);

• отсутствие четкой федеральной политики в отношении пер-

спектив экономического и социального развития регионов;

• рост противоречий и напряженности на национально-этни-

ческой почве;

• конфликты и противостояния различных ветвей власти на

федеральном уровне и связанные с этим непоследовательность и

противоречивость принимаемых центром решений;

• невостребованность культурного, научного и интеллекту-

ального потенциалов регионов;

• отсутствие обоснованной системы обучения, подготовки,

переподготовки и продвижения кадров всех уровней;

• слабое информационно-аналитическое обеспечение органов

власти и управления всех уровней;

• недостаточная связь органов государственной власти и уп-

равления с органами местного самоуправления;

• отсутствие четкого разделения функций управления между

центром и регионами, недостаточная регламентация прав и обя-

занностей верхних и нижних структур власти.

Поэтому назрела необходимость повышения управленческого

статуса регионов, что возможно:

а) при выравнивании прав всех субъектов федерации (рес-

публик, краев, областей);

б) при наличии перспективной структуры управления и це-

лесообразной кадровой политики.

Общими предпосылками создания качественно новых органи-

зационных структур являются:

1. Радикальное преобразование производственного аппарата

на основе научных достижений и новой техники (технологии), что

позволяет оптимизировать структурную политику в регионах и в

стране в целом, создавать режим благоприятствования тех-

нологической революции.

2. Человек со всеми его запросами становится главной целью

современного общества. Его быт, материальное благополучие,

здоровье, духовные запросы — тот общественный индикатор, с

помощью которого определяются направления инвестиционной,

социальной, экономической и научно-технической политики.

3. Демократизация производства и управления становится

главным требованием на пути возрождения регионов. Свобода

предпринимательства, развитие самоуправленческих структур и

желание огромного количества субъектов собственности внести в

процесс производства и управления качественно новые мотивы

деятельности — закономерность общественного развития терри-

торий.

Вероятно, именно на этом пути открываются неограниченные

возможности социального, экономического, научно-технического и

духовно-нравственного прорыва в формировании рыночных

отношений.

Многообразие, новизна и острота региональных проблем

управления экономикой для их успешного решения требуют

разработки новой концепции государственного управления всем

народнохозяйственным комплексом. Она должна быть органичной

составной частью общей федеральной концепции возрождения

регионов, территорий. Ее разработка и реализация начинаются с

создания необходимого правового пространства, нормотворческой

деятельности представительных органов власти федерации. Без

законодательных актов, четко разграничивающих уровни

государственного влияния по вертикали управления хозяйством,

дальнейший переход к рыночным отношениям невозможен.

2. Важнейшим фактором взаимодействия трех уровней управ-

ления в стране — федерального, регионального и местного —

является признание Российской Федерации в качестве единого и

неделимого демократического государства, в котором все

региональные структуры должны являться его неотъемлемой

частью.

Органы государственной власти и управления на любом из

указанных уровней действуют независимо друг от друга, взаи-

модействуя в пределах полномочий на основе единой схемы

управления федеративным государством и его субъектами. Обладая

на своей территории всей государственной властью, субъекты

федерации передают на основе договора о- разграничении

полномочий органам государственной власти Российской Феде-

рации следующие функции:

• принятие и изменение Конституции Российской Федерации;

• федеративное устройство (состав территории Российской

Федерации и ее целостность);

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражда-

нина;

• установление системы федеральных органов законодатель-

ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и

деятельности; формирование федеральных государственных

органов; установление общих принципов организации системы

органов представительной и исполнительной власти регионов;

• определение основ федеральной политики и федеральных

программ в области государственного, экономического, экологи-

ческого, социального, культурного и национального развития

Российской Федерации;

• федеральная государственная собственность и управление

ею;

• установление правовых основ единого рынка (финансовое,

валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная

эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические

службы, включая федеральные банки);

• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, феде-

ральные фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика;

федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь,

деятельность в космосе;

• внешняя политика;

• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

• оборона и безопасность;

• государственная граница;

• судоустройство, прокуратура, законодательство;

• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метричес-

кая система и исчисление времени; официальный статистический и

бухгалтерский учет;

• федеральная государственная служба.

Расширение экономической самостоятельности регионов на

основе перераспределения управленческих функций предполагает

выделение сферы совместного ведения федеральных и ре-

гиональных структур управления и сферы деятельности терри-

ториальных органов управления, включая функции, характерные

для местного самоуправления.

Отсутствие государственных нормативных актов, четко раз-

деляющих функциональное наполнение деятельности представи-

тельных и исполнительных органов, создает серьезные трудности в

осуществлении национальной стратегии развития. Следовательно,

только накопленный опыт в области разграничения прав позволяет

сегодня предложить перечень функций для представительных и

исполнительных структур власти.

Так, можно выделить общие функции управления регионом:

обеспечение комплексного социально-экономического развития;

исполнение на местах законов РФ;

осуществление связи между органами государственной власти

и управления РФ и органами местного самоуправления;

привлечение населения, общественных организаций к управ-

лению территориями;

управление собственностью региона, земельными и другими

природными ресурсами;

участие в формировании и реализации на территории госу-

дарственных программ;

содействие развитию местного самоуправления;

контроль за эффективным размещением производственных и

социальных объектов, рациональным использованием природных

ресурсов, охраной окружающей среды, а также в области

социальной защиты населения;

участие во внешнеэкономических связях.

3. Разграничение властных функций на местах — первая

универсальная технология. Представительный орган власти берет

на себя функции стратегического концептуального свойства:

формирует программу развития территории на перспективу, тогда

как администрация субъекта федерации управляет всей

совокупностью элементов социально-экономического и духовно-

культурного комплекса территории. Однако на практике взаи-

модействие исполнительной и представительной ветвей власти

неконструктивно, имеется их противостояние.

Вторая универсальная технология — это конструирование

рациональной схемы управления регионом. Острота управлен-

ческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы

управления конструируются либо из нормативных юридических

документов, либо из прошлого опыта. Данные управленческой

науки (прогнозирования, мониторингового отслеживания, создания

сложных самонастраивающихся систем и т.п.) исключаются из

нормального механизма функционирования регионов. Это еще в

большей мере нагнетает социальное напряжение, нарастает

эскалация конфликта между центром и периферией, складывается

мощный механизм торможения развития и центра, и регионов. Не

используются мощные социальные и иные ресурсы регионов.

Исследования ситуации в регионах показывают низкий ин-

формационно-аналитический потенциал регионального государ-

ственного управления, их инновационный консерватизм, про-

фессиональную неподготовленность управленцев к решению как

стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма

управления исключены методы социальной и экономической

диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т.п. —

все, что способно повлиять на изменение ситуации к лучшему.

Поэтому третья универсальная технология — оптимизация ин-

формационно-аналитической деятельности в регионе.

Следующая универсальная технология призвана реализовать

комплексный системный подход к анализу ресурсов, а не одно-

сторонний, при котором преимущественно учитываются только

экономические, природные, водные, лесные и другие традиционные

ресурсы. Каждый регион обладает ресурсами многостороннего

развития (социального, политического, интеллектуального,

культурно-духовного, концептуального, информационно-

аналитического и т.п.). Объединенный многообразными и ре-

альными связями (производственно-трудовыми, социально-

экономическими, политическими, духовно-культурными, этни-

ческими и т.п.), регион не только расчленяется на различные

подсистемы, но и выступает как определенная целостность. Здесь

неизбежно возникают промежуточные зоны, взаимодополняющие

процессы и интеграционные функции управления.

Без понимания целостности трудно представить регион как

объект технологизации. Возрастает необходимость исследования

происходящих в регионах процессов (экономических, социальных,

политических, духовно-культурных), трезвая оценка интегральной

ситуации, в том числе и управленческой, и на этой основе

обновление, изменение функций регионального управления. Это в

свою очередь позволяет предложить оптимальные структуры и

механизмы, нормативные документы регионального управления,

саморазвития регионального социума.

Эта идея целостного подхода к определению ресурсов регио-

на, поиску их интегральных зон и выявлению нетрадиционных,

инновационных ресурсов, которые могут быть введены в "прорыв"

и позволят инновировать весь механизм вскрытия резервов,

является принципиальной. Она представляется базовой для

обоснования концепции развития отдельных регионов, разработки

региональных инновационных проектов и программ, нормативных

документов (уставов, положений, договорных соглашений), их

технологического обеспечения.

Несоблюдение этой универсальной технологии привело к

обратным результатам: к стагнации, углублению противоречий

между всеми частями, элементами и звеньями регионов и общества

в целом. Региональное государственное управление оказалось в

плену законов первичного накопления капитала, господства

иностранной валюты на внутреннем рынке, повальной

приватизации прежде всего в отраслях ведущего отечественного

производства.

Представляется, что "механический" подход к теории систем-

ности, тем более в региональной политике, методика набора лишь

составных элементов "целостности" без учета многофакторности

внутренних связей этой целостности вряд ли могут обеспечить

решение глобальной задачи — всеобщего преобразования

регионального социума. Следующей универсальной технологией

будет деятельность по преобразованию социосферы как

совокупности внешних и внутренних элементов, пронизывающих

все части социального организма региона. Именно состояние

социосферы является исходной не только для измерения результатов

регионального государственного управления, но и выработки самой

концепции осуществления экономических реформ на региональном

уровне.

Спонтанное вхождение регионов в рынок приводит к драма-

тическим ситуациям в социальном положении населения и ка-

таклизмам в экономике. В особо тяжелом положении находятся

регионы, в которых действуют предприятия-гиганты с устаревшей

технологией, с высокой концентрацией стагнирующих отраслей

промышленности. Управление подобными предприятиями

осуществлялось из центра и по долгосрочным программам

реконструкции и инвестирования. Государственная политика

научно-технического развития была рассчитана на определенную

очередность и плановую последовательность технологических

преобразований предприятий промышленности в регионах. Ры-

ночный механизм хозяйствования легко разрушает механизмы

планово-регулируемой экономики, адаптация к нему происходит

очень болезненно и медленно. Помехой в данном случае является

отсутствие адекватных организационных отношений. По этой же

причине страдают регионы, наиболее зависимые от устойчивых

поставок продовольствия, сырья, продукции производственно-

технического назначения, т.е. имеющие ограниченные возможности

самообеспечения и саморегулирования.

Экстремальная социально-экономическая ситуация характер-

на практически для всех регионов страны, старопромышленных и

наиболее милитаризованных регионов центра, Сибири и Дальнего

Востока. Сюда же относятся регионы социального бедствия, где до

90% населения живет ниже уровня бедности (Тува, Калмыкия,

республики Северного Кавказа, некоторые регионы Нечерноземья).

Универсальной технологией выступает деятельность по пре-

образованию экономического пространства. Совершенно очевидно,

что большинство республик и регионов страны располагают

ограниченными собственными возможностями внутреннего

рынка и способны динамично развиваться, удовлетворять свои

потребности только в рамках единого для всей страны экономи-

ческого пространства, но с учетом сложившейся специализации.

Понимая это и адаптируясь к развалу экономического пространства

бывшего СССР, регионы идут на создание локальных

экономических союзов (например, Большая Волга, Урал и др.), хотя

такого рода территориальные ассоциации зачастую носят больше

политический, чем экономический, характер.

Принимая во внимание особенности многостороннего разви-

тия регионов России, универсальная технология призвана учи-

тывать специфический подход к реализации экономической по-

литики в регионах.

Регионализация экономики страны сопровождается

регионализацией рыночных реформ. Поэтому необходимо:

• учитывать специфику регионов в осуществлении общерос-

сийской инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэко-

номической политики;

• перенести ряд направлений реформы в основном на регио-

нальный уровень, особенно в малом предпринимательстве, соци-

альной сфере, охране природы и использовании природных

ресурсов;

• способствовать развитию культуры, защищать интеллекту-

альную собственность;

• децентрализовать процессы управления реформой, активи-

зировать экономическую деятельность на местах;

• развивать программное управление регионом, с одной сто-

роны, как часть федеральных программ, а с другой — как часть

региональных, учитывающих специфику исторически и научно-

технически развивающегося хозяйственного комплекса.

К универсальной следует отнести и управленческую техно-

логию. Кризис управления, низкая культура принятия решений и

застойный механизм их реализации — вот ряд причин развала

экономики регионов, медленной ее структурной перестройки и

задержки развития цивилизованных рыночных регуляторов и т.п.

Отсутствие понимания этих истин не позволяет регионам

эффективно осуществлять реформирование всех сторон общест-

венной жизни. Медленно идет структурная перестройка экономики,

в зачаточном состоянии находятся рыночные механизмы, плохо

работают различные формы собственности, не используются

кредитно-денежные рычаги, отсутствует инновационное и правовое

пространство.

В общественном сознании регионов все еще удерживается

порочный стереотип "здравого смысла", деформированного ко-

мандно-административного стиля мышления, что обусловливает

неуправляемость социально-экономической и политической си-

туацией в регионах. Общий фон восприятия инноваций низок.

Региональная управленческая культура преимущественно

прожективна, малоконструктивна, требует коренного изменения. От

перспективного социально-экономического планирования отка-

зались, а к стратегическому индикативному развитию регионов не

пришли. В регионах пока осуществляется "верхняя" модель

самоуправления, а возможности его развертывания снизу, укреп-

ления материально-финансовой базы, кадрового потенциала ис-

пользуются слабо.

Необходимо перевернуть традиционную модель поиска ресур-

сов и начать их освоение прежде всего с укрепления региональной

интеллектуальной собственности, концептуального освоения

регионального пространства, более полного использования ин-

формационно-аналитических и человеческих ресурсов,

инновирования системы управления и персонала управления

государственной службы.

Частные технологии призваны оптимизировать многообраз-

ные управленческие отношения в регионах.

К числу факторов, тормозящих устойчивое развитие регио-

нов, относятся низкий профессиональный уровень управленческих

кадров, неотлаженный механизм использования его потенциала,

который характеризуется во многом слабой системой обучения,

подбора и расстановки управленческих кадров. Никто из числа

опрошенных экспертов не назвал ее эффективной. Наоборот,

характеризуют как явно устаревшую, работающую в духе старых

бюрократических традиций. Один из узловых вопросов управления,

его качественного состояния — оценка системы обучения,

подготовки и расстановки управленческих кадров. В свое время она

была приспособлена к командно-административным рычагам

управления, которые сегодня разрушены, но механизм пополнения и

использования кадрового потенциала пока во многом остался

прежним.

Одна из частных технологий направлена на формирование

имиджа региона. Каждый крупный регион в условиях дестаби-

лизации экономики, роста инфляции, повышения цен на предметы

массового спроса, продолжающегося разрушения интеллектуальной

среды обитания не только может, но и должен противостоять

деструктивным процессам всеми имеющимися у него средствами.

Это возможно только в том случае, когда решения по исполь-

зованию ресурсов будут приниматься на прочной базе научно

обоснованных прогнозов, объективных экспертиз, непрерывно

укрепляющейся информационно-аналитической и технологически

обоснованной работы всех субъектов управления в регионе. На

основе исследований и общей оценки инновационной ситуации в

регионах вырисовываются следующие частные технологии:

управленческий ресурс, интеллектуальная собственность,

региональная наука, информационно-аналитическая деятельность,

социальные факторы, кадровый корпус служащих государственного

управления, региональные лидеры, обладающие стратегическим

мышлением. Разработка и внедрение частных технологий — важное

условие выхода регионов из кризиса, переход в стадию

стабилизации и устойчивого развития.

Глава 17

Социальные технологии повышения

эффективности трудовых ассоциаций

В данной главе будут рассмотрены следующие основные

вопросы.

1. Трудовой коллектив: проблемы социально-технологического

инновирования.

2. Социальные резервы трудовой ассоциации — предмет

технологизации.