Гранкин И.В. Парламент России
Подождите немного. Документ загружается.
заседании Совет Федерации принял решение о проведении голосования по указанному
федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в
подписных листах, а 14 мая 1997 г. подвел его итоги. Нам представляется, что голосование с
использованием подписных опросных листов вполне допустимо в условиях нерегулярной
работы Совета Федерации. Но учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о
толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение
Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и
продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, Президент счел
возможным сделать вывод о том, что голосование путем опроса членов Совета Федерации с
закреплением их мнения в подписных листах не соответствует конституционной процедуре
одобрения федеральных законов Советом Федерации. Поэтому Федеральный закон «О
культурных ценностях, перемешенных в Союз ССР в результате Вто-
43 См. «Журнал российского права», 1997, № 11, с. 57.
НЭ
рой мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» нельзя считать
одобренным в ранее принятой редакции. В конечном счете лишь после признания
Конституционным Судом РФ в постановлении от 6 апреля 1998 г. обязанности Президента
РФ подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы
процедура промульгации была осуществлена.
Законодательная сфера взаимоотношений Президента и Федерального Собрания стала
предметом рассмотрения Конституционного Суда. Спор между ними обусловлен не только
различным представлением о том или ином федеральном законе, но и чисто юридическими
погрешностями Конституции РФ. Наиболее очевидной среди них является употребление
термина «принятие закона» в статьях 105 и 107 Конституции с неодинаковым содержанием.
Так, принятый Государственной Думой федеральный закон в процессе реализации своих
конституционных полномочий, по существу, продолжает оставаться законопроектом. После
его принятия возникает три правовых последствия. Во-первых, Государственная Дума в
течение пяти дней обязана передать «принятый закон» на рассмотрение Совету Федерации.
Во-вторых, Совет Федерации должен его одобрить путем голосования. В-третьих, в случае
одобрения путем голосования более чем половиной членов палаты либо молчаливого
согласия с принятым Государственной Думой законом Совет Федерации обязан передать его
Президенту для подписания и обнародования. После осуществления этой части процедуры
законотворчества закон считается принятым по смыслу части 1 ст. 107 Конституции РФ.
Правовыми последствиями принятия закона, касающимися части 1 ст. 107, являются
обязанность Совета Федерации направить принятый федеральный закон Президенту, а у
Президента обязанность подписать и обнародовать закон либо отклонить его. Такое
толкование понятия «принятый федеральный закон» до принятия соответствующего
постановления Конституционного Суда РФ не имело юридического значения. Поэтому
Государственная Дума и Президент РФ обратились с запросами о даче официального
толкования части 1 ст. 107, а Совет Федерации и о толковании части 3 ст. 107 Конституции
РФ. Принимая эти запросы к
т
рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что основанием для этого дела явилась
обнаружившаяся неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции РФ,
связанных с понятием «принятый федеральный закон», с процедурой отклонения
федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным
рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания «в установленном
Конституцией Российской Федерации порядке».
Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных
положений ст. 107 Конституции РФ содержало, в частности, следующие разъяснения.
Под принятым подразумевается федеральный закон, принятый Государственной Думой и
считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией
Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона
Советом Федерации может быть выражено как в активной форме — путем голосования, так и
в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати
дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное либо пассивное) Совета
Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в
Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной
Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на
повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от
общего числа ее депутатов. Отклоненный Президентом федеральный закон повторно
рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации. При этом принятым
считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания. Понятие «принятый
федеральный закон», содержащееся в части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации,
относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно,
отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон». Не
совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий
законодательного процесса.
Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации
запросов понятием
ZZ5
«принятый федеральный закон» охватываются: законы, принятые Государственной Думой и
одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции
Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в
предусмотренной частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные
Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107
Конституции Российской Федерации. Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 ст.
105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной
Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой
закон считается «принятым федеральным законом», и именно Государственная Дума во
исполнение части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его
Президенту для подписания и обнародования.
Реагируя на просьбу Государственной Думы дать толкование положению части 3 ст. 107
Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона
Президентом Российской Федерации, Конституционный Суд отметил следующее. Поскольку
для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное
рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального
закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам
Федерального Собрания. Согласно части 3 ст 107 Конституции Российской Федерации глава
государства может воспользоваться правом «вето» в течение четырнадцати дней с момента
поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона,
заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения «вето» и не порождает
предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические
последствия. Из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты
Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований
Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без
мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией
порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят
ZZ8
под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие
закона, Президент вправе в силу части 2 ст. 80 и части 1 ст. 107 Конституции Российской
Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения
названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться
«принятым федеральным законом» в смысле части 1 ст. 107 Конституции Российской
Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле
части 3 ст. 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации
требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры
носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников
законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с
порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть
переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской
Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде
Российской Федерации» на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.
Реагируя на просьбу Совета Федерации дать толкование содержащегося в части 3 ст. 107
Конституции Российской Федерации положения об «установленном Конституцией
Российской Федерации порядке» повторного рассмотрения федерального закона,
отклоненного Президентом, Конституционный Суд РФ отметил следующее. Конституцией
Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом федерального
закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если
Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями
голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет «вето», то сформулированные
Президентом замечания к закону могут быть обсуждены Государственной Думой и Советом
Федерации в порядке, предусмотренном ст. 105 Конституции Российской Федерации. При
одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы
федерального закона, отклоненного Президентом, в ранее принятой редакции он передается в
227
Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет
закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом и обнародованию.
Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка
рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции Российской Федерации. Закон
не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если
«вето» Президента не было преодолено путем голосования. Для одобрения закона
необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального
Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации
путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной
комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими
палатами. В силу части 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент обязан
подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента
поступления не отклонит его. Президент Российской Федерации также не вправе не
подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения
Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения
постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной
редакции и обязан обнародовать этот закон. В целом Конституционный Суд РФ постановил,
что под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 ст. 107 Конституции
Российской Федерации понимаются законы:
принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с
частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;
повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 ст. 105 Конституции
Российской Федерации;
одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107
Конституции Российской Федерации.
Далее Конституционный Суд отметил, что отклонение федерального закона Президентом,
предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в
течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской
Федерации об от-
казе в его подписании с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением
федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации
возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального
Собрания. Это допускается только в случае нарушения палатой установленных
Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов
и предусмотренных ею условий и процедур. Однако, каким образом устанавливается такое
нарушение Конституционным Судом, не было сказано. Но спор между Федеральным
Собранием и Президентом по поводу правомерности или неправомерности возвращения
федеральных законов без рассмотрения не был завершен. 6 апреля 1998 г. Конституционный
Суд РФ вынес постановление по делу о разрешении спора между Советом Федерации и
Президентом, между Государственной Думой и Президентом, об обязанности Президента
подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз
ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской
Федерации»45. Поводом для рассмотрения этого дела стали соответствующие ходатайства
палат Федерального Собрания, а основанием — обнаружившееся противоречие в позициях
заявителей, с одной стороны, и Президента — с другой (по вопросу об обязанности
Президента РФ подписать этот федеральный закон).
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу было
определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3
ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней
с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его
подписании с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать
отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной
Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат
Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан
обнародовать этот закон.
4S Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N° 16, ст 1879
т
Вместе с тем Конституционный Суд вновь подтвердил, что не является отклонением
федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации
возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального
Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией
Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и
предусмотренных ею условий и процедур. И в этом случае также не указывалось, каким
образом устанавливаются такие нарушения.
В связи с поднимаемым Президентом вопросом о форме одобрения в Совете Федерации
федеральных законов Конституционный Суд РФ отметил, что Президент Российской
Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации,
являющегося нормативным актом палаты. Он лишь может обратиться в Конституционный
Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный
Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта
по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе.
Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном
рассмотрении Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в
результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», то
его обсуждение Конституционным Судом Российской Федерации, по существу, означало бы
проверку конституционности данного федерального закона по порядку принятия. Однако по
смыслу ст. 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84— 87 и 94 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль
законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом.
Поэтому он не может проверять, нарушила ли в данном случае Государственная Дума
установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных
законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной
Думы. Конституционный Суд констатировал, что
Z30
названными участниками законодательного процесса сложилась ситуация, в которой спор в
течение длительного времени не получил разрешения, а сам законодательный процесс
оказался заблокированным. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации
подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (часть
3) Конституции подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации». Одновременно Конституционный Суд РФ отметил,
что осуществление акта промульгации не препятствует Президенту обратиться в
Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции Российской
Федерации названного федерального закона, в том числе по порядку принятия.
Таким образом, соответствующие статьи Конституции РФ не позволяют обеспечить
надлежащее правовое поле для эффективного взаимодействия, сотрудничества палат
Федерального Собрания и Президента в законодательной деятельности. Лишь постановления
Конституционного Суда внесли определенную ясность в их взаимоотношения, однако до
конца они еще не решили все спорные вопросы. Такие разбирательства, по нашему мнению,
снижают эффективность конституционного регулирования законодательного процесса, а
также престиж Федерального Собрания и Президента РФ. Своими обращениями в судебные
инстанции они порождают, как правило, недоумение у избирателей, ибо суть спора им
непонятна. В тех случаях, когда спор носит сугубо политический, конъюнктивный характер,
их действия вызывают недовольство граждан.
7. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ЗАКОНОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ
В Регламенте Совета Федерации содержится специальная глава 13, посвященная порядку
рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов. Так, согласно ст.
129 федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет
Федерации его проект, одобренный Государственной Думой, одобрен большинством не менее
трех четвертей голосов от общего
131
числа членов Совета Федерации. Вместе с проектом федерального конституционного закона,
одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются также стенограмма
заседания Государственной Думы и документы, которые были представлены при внесении
проекта в Государственную Думу. Если такой проект содержит нормы, предусматривающие
расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, он должен быть представлен в Совет
Федерации с заключением Правительства Российской Федерации. Отсутствие такого
заключения может служить основанием для его отклонения.
Проект одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона
регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими
его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные
документы, сопровождающие проект федерального конституционного закона, также
регистрируются в Совете Федерации и передаются его членам. Комитет, ответственный за
рассмотрение проекта федерального конституционного закона, определяется Председателем
Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти
лица вправе передать проект нескольким комитетам Совета Федерации. Члены Совета
Федерации организуют обсуждение проекта федерального конституционного закона в
субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет
(комитеты) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.
Подготовка заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за
рассмотрение названного проекта, одобренного Государственной Думой, производится в
порядке, установленном для федеральных законов. Комитет (комитеты) Совета Федерации,
которому поручена подготовка заключения по проекту, может рекомендовать Совету
Федерации:
а) одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной
Думой;
б) отклонить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной
Думой;
в) внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект
федерального конституцией но-
Z32
го закона и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета
Федерации.
При принятии комитетом решения рекомендовать палате одобрить проект федерального
конституционного закона в ее редакции он представляет Совету Федерации редакцию
проекта федерального конституционного закона. Рассмотрение одобренного Государственной
Думой проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации
начинается с оглашения заключения комитета и подготовленного им проекта постановления.
Если соответствующий комитет рекомендовал одобрить проект федерального
конституционного закона, одобренный Государственной Думой, то Совет Федерации
большинством голосов от общего числа своих членов принимает решение провести
голосование по одобрению проекта федерального конституционного закона без обсуждения
или с обсуждением.
По результатам обсуждения проекта председательствующий ставит на голосование вопрос о
его одобрении. Проект федерального конституционного закона считается одобренным
Советом Федерации, если за это проголосовало не менее трех четвертей от общего числа
членов Совета Федерации. Проект федерального конституционного закона, одобренный
Государственной Думой, считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение
не проголосовало необходимое число его членов. Решение об отклонении проекта
федерального конституционного закона оформляется постановлением.
Если комитет рекомендовал Совету Федерации внести изменения и дополнения в
одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона и
одобрить его в редакции этой палаты, то последняя проводит обсуждение проекта в редакции
своего ответственного комитета. После обсуждения проекта федерального конституционного
закона в редакции комитета Совета Федерации председательствующий ставит на голосование
вопрос о его одобрении. В этом случае проект федерального конституционного закона
считается одобренным в редакции Совета Федерации, если он набрал при голосовании не
менее трех четвертей от общего числа членов палаты. При этом принимается постановление,
в
Ш
котором содержится предложение Государственной Думе одобрить проект федерального
конституционного закона в редакции Совета Федерации. При одобрении Государственной
Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации
повторное голосование на заседании Совета Федерации по одобрению федерального
конституционного закона не проводится.
В случае отклонения «думского» проекта Совет Федерации может предложить
Государственной Думе согласовать процедуру преодоления возникших разногласий.
Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой
проекта федерального конституционного закона может содержать предлагаемую Советом
Федерации редакцию его отдельных разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей.
При принятии Советом Федерации решения об одобрении проекта федерального
конституционного закона, одобренного Государственной Думой, он приобретает статус
федерального конституционного закона. Такой закон вместе с постановлением Совета
Федерации в течение пяти дней со дня принятия постановления направляется Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования. Постановление Совета Федерации
об отклонении проекта федерального конституционного закона, одобренного
Государственной Думой, вместе с проектом федерального конституционного закона
направляется в Государственную Думу в течение пяти дней со дня принятия постановления.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой проекта федерального
конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит
его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета
Федерации вносит предложение провести голосование по одобрению данного проекта на
заседании палаты без обсуждения. Если при повторном обсуждении проекта федерального
конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит
его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей
изъятия или новые положения, указанный проект рассматривается Советом Федерации как
вновь принятый.
ZM
Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации
одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет
Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию.
8. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ
ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РФ
4 марта 1998 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»46. Речь идет
о порядке и условиях внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам
3—8 Конституции Российской Федерации. Согласно указанному закону поправки к главам 3
—8 Конституции Российской Федерации (далее — поправки (поправка) к Конституции
Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации. Под поправкой к Конституции Российской Федерации
понимается любое изменение текста глав 3—8 Конституции Российской Федерации
(исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав
Конституции Российской Федерации). Одним законом Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения
конституционного текста. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки.
Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную
Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции
Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации. Такое предложение должно содержать либо текст новой
статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой
редакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исключении статьи (части или
пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Вместе с проектом закона в
46 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №10, ст.1146.
Z35
Государственную Думу представляются обоснование необходимости принятия поправки,
перечень законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует ее
принятие.
Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской
Федерации направляется в ее комитет, к ведению которого отнесены вопросы
конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции
Российской Федерации и федерального закона от 4 марта 1998 г. По результатам проверки
указанный комитет вправе предложить принять к рассмотрению Государственной Думой
проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо
вернуть законопроект его инициатору. Последнее решение может быть принято в случае
несоблюдения условий и порядка внесения предложения о поправке к Конституции
Российской Федерации.
Государственная Дума проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации рассматривает в трех чтениях. В ходе обсуждения законопроекта
заслушиваются доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад
представителя Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой
реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в
Государственной Думе или уполномоченных Президентом, полномочного представителя
Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей депутатских
объединений, а также экспертов и иных лиц, приглашенных палатой. После обсуждения
голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной,
если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Затем в
соответствии со ст. 142 Регламента Государственная Дума принимает закон РФ о поправках к
этим главам в целом. Закон считается принятым47, если он одобрен не менее чем двумя
третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы
47 В ст 5 федерального закона от 4 марта 1998 г установлено, что Государственная Дума не
принимает, а одобряет Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской
Федерации
Z36
Одобренный закон направляется в Совет Федерации, который должен его рассмотреть в
обязательном порядке. Он считается принятым, если за него проголосовало не менее трех
четвертей от общего числа членов этой палаты. Если Совет Федерации отклоняет закон
Российской Федерации о поправках к главам 3—8 Конституции Российской Федерации, то
для преодоления возникших разногласий может быть создана согласительная комиссия.
После проведения согласительных процедур указанный закон считается одобренным
Государственной Думой, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа
депутатов палаты.
Согласно рассматриваемому федеральному закону Председатель Совета Федерации не
позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции
Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее
текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с
указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Закон
Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее пяти
дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации для обсуждения. Каждый из
них рассматривает его в срок до одного года со дня поступления, а после принятия в течение
четырнадцати дней направляет в Совет Федерации соответствующее постановление. Совет
Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока
рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской
Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации,
определяет результаты этого рассмотрения.
Президент, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в
течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать его
в Верховным Суде Российской Федерации. Если Верховный Суд признает жалобу
обоснованной, то Совет Федерации повторно возвращается к данному вопросу.
Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей
субъектов Российской
Z3J
Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в
течение семи дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской
Федерации для подписания и официального опубликования. Президент подписывает его в
срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о
поправке к Конституции Российской Федерации. Такой закон вступает в силу со дня
официального опубликования, если в самом законе не будет установлена иная дата В случае
если закон о поправках к Конституции Российской Федерации не получит одобрения
указанного выше числа законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке
допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов его рассмотрения
ими.
В соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации в ст. 136 Регламента
Государственной Думы отмечается, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской
Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Однако статьи 137—138
Регламента посвящены этому вопросу. Так, внесенные в Государственную Думу предложения
о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и заключение
Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-пра-вовой реформе
рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения
Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении указанных
предложений. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской
Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение
проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В
этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение
пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения
9. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ
Откликаясь на различного рода политические, социальные и международные события, обе
палаты Федерального Собрания принимают постановления, обращения и
Z38
заявления. Эти документы не носят нормативного характера, но выражают соответствующую
волю палат парламента, служат важной формой их проявления как представительных
органов. Тематика таких актов палат чрезвычайно широка. Только во второй половине 1998 г.
Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «О чрезвычайной
ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об
оплате труда работников организаций бюджетной сферы», «О состоянии финансирования
государственного оборонного заказа в 1998 году», «О заявлении Государственной Думы «О
поддержке акции представителей шахтерских коллективов», «О кризисной ситуации в
Косово (Союзная Республика Югославия)», «Об индексации денежных доходов и гарантий
сохранения сбережений граждан Российской Федерации», «О рекомендации Президенту
Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских
полномочий и уйти в отставку», «Об обращениях и заявлениях, поступивших в
Государственную Думу в связи со Всероссийской акцией протеста 7 октября 1998 года», «О
финансировании оборонного комплекса Российской Федерации», «О критической ситуации в
финансовом обеспечении деятельности угол овно-исполнительной системы в условиях ее
реформирования, «О мерах, принимаемых Центральным банком Российской Федерации и
Сберегательным банком Российской Федерации по защите вкладов населения», «О
неотложных мерах по обеспечению надежного энергоснабжения в осенне-зимний период
1998/1999 года». Проекты постановлений в Государственную Думу так же, как и
законопроекты, могут вносить все субъекты права законодательной инициативы. Но, как
правило, этим правом пользуются только ее депутаты. До рассмотрения такого рода проектов
на пленарных заседаниях они проходят правовую и лингвистическую экспертизу в Правовом
управлении Обязательность такой экспертизы обусловлена ст. 94 Регламента
Государственной Думы. К заключениям предъявляются такие же требования, как и к
заключениям на проекты законов. Непосредственно эту работу выполняет Отдел правового
содействия депутатам. Для него экспертиза проектов постановлений, обращений и заявлений
Государственной Думы является одним из главных направле-
Z3S
ний деятельности. Ее объем из года в год увеличивается. Так, если в 1996 г. была
осуществлена правовая экспертиза 230 проектов названных документов, то в 1997 г. — 400, а
в 1998 г. — более 600. Особенность этой работы состоит в том, что при проведении
экспертизы устанавливаются прямые контакты с исполнителями по проектам, в том числе
непосредственно с депутатами. Как правило, недостатки в проектах устраняются в рабочем
порядке. В связи с этим содержание заключения по проекту зачастую носит чисто
формальный характер. Думается, что можно было бы в Регламенте Государственной Думы
сделать уточнение о том, чтобы заключения готовились только лишь по проектам, не
соответствующим Конституции и законодательству Российской Федерации. В остальных
случаях можно было бы ограничиться визированием проектов. Так было до принятия нового
Регламента Государственной Думы, и существовавший порядок себя оправдывал.