Гранкин И.В. Парламент России
Подождите немного. Документ загружается.
голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После
повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта
председательствующий выносит на голосование предложение о принятии законопроекта во
втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое
число голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего
рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы,
внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов
от общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.
Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря
рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы.
В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении
законопроекта. При отклонении законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении,
такой законопроект дальнейшему обсуждению не подлежит. Голосование по вопросу о
принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть
проведено по предложению депутатов только при наличии окончательного текста
законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта
проведены. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет
для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы
возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и
редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст
законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы
законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для
включения в проект порядка работы Государственной Думы. Решение о принятии поправок к
проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа
депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного зако-
189
на принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.
Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в
целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в
законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы
направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата
Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации,
Правительство Российской Федерации и депутатам. V/При рассмотрении законопроекта в
третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению
законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если
законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит В
исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих
большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на
голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. у
Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего
числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если
за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа
депутатов/Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к
Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые
федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы,
стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской
Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом
совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются
Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. Эта регламентная норма
основывается на части 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации.
Особо важное значение в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации имеет
работа по рассмотрению
190
федеральных бюджетов на очередной год. Соответствующие полномочия Федерального
Собрания обусловлены ст. 71 Конституции Российской Федерации и реализуются в
настоящее время на основе ежегодно принимаемых законов о порядке внесения,
рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год.
Законы о принятии соответствующих бюджетов на 1995, 1996, 1997 и 1998 гг.
предусматривали, что разработка проекта бюджета осуществляется Правительством
Российской Федерации, которое к определенной дате обязывалось внести его в
Государственную Думу. В отличие от других законопроектов проект федерального бюджета
рассматривается в четырех чтениях. При этом последнее осуществляется в течение 15 дней
со дня принятия проекта в третьем чтении. В ходе четвертого чтения обсуждаются поправки
к законопроекту и поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального
бюджета.
В Думе проект федерального бюджета анализируется прежде всего Комитетом
Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Но в этой работе
участвуют и все остальные комитеты. Совет Государственной Думы распределяет между
ними отдельные разделы и подразделы расходов федерального бюджета и федеральные
целевые программы. Таковых только в проекте бюджета на 1999 г. насчитывалось пятьдесят
— это «Дети России», «Развитие образования», «Борьба с преступностью» и другие. В целях
обращения внимания Правительства РФ к особо важным разделам бюджета Государственная
Дума практикует принятие соответствующих постановлений. Так, в своем постановлении от
16 декабря 1998 г. она рекомендовала Правительству РФ установить объем финансирования
Вооруженных Сил РФ в федеральном бюджете на 1999 г. на уровне не ниже 3,5% объема
внутреннего валового продукта.
Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается в
Совет Федерации, который обязан его рассмотреть с последующим направлением
Президенту Российской Федерации30.
30 См. Баглай Af.fi. Конституционное право Российской Федерации, с. 489-496.
191
Следует отметить, что российский парламент имеет и иные полномочия в финансовой сфере.
Он утверждает бюджеты Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного
медицинского страхования, Фонда занятости, Фонда социального страхования, а также
решения об их исполнении.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Непосредственно Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих
верховенство Совета Федерации по отношению к Государственной Думе. Тем не менее Совет
Федерации выступает в роли своеобразного контролера над законодательной деятельностью
Государственной Думы. Осуществлению его контрольной функции способствует
конституционная норма, закрепленная в части 4 ст. 105 Конституции РФ; она предоставляет
Совету Федерации право одобрять федеральные законы, а в случае их отклонения возвращать
в Государственную Думу с целью создания согласительных комиссий для преодоления
возникших разногласий. С января 1998 г. по первую половину июля 1998 г, в Совет
Федерации поступило 246 федеральных законов и один проект федерального
конституционного закона. 233 закона рассмотрены на заседаниях Совета Федерации, из них
177 законов одобрены палатой и 56 законов отклонены. Одиннадцать законов направлены
Президенту Российской Федерации без обсуждения. Как отмечалось, Совет Федерации
собирается примерно один раз в месяц. Поэтому повестки его заседаний перегружены, и,
принимая решения, он ориентируется в основном на заключение комитета палаты, который
предварительно изучал соответствующий федеральный закон. Члены комитета, в свою
очередь, ориентируются на заключение Аппарата Совета Федерации.
Отклонение Советом Федерации федерального закона вызывает повторное его рассмотрение
Государственной Думой. Все это нередко дает возможность, особенно в средствах массовой
информации, называть Совет Федерации «верхней палатой». Но используемое
Государственной Думой конституционное право преодоления «вето» Совета Федерации (ст.
105 часть 5) не дает должных оснований для деления палат российского парламента на
«верхнюю» и
19Z
«нижнюю». Поэтому мы не разделяем точку зрения, согласно которой «вполне правомерно
называть Совет Федерации «верхней палатой», а Государственную Думу... — соответственно
«нижней»31. Предполагается, что в процессе законодательной деятельности Совет
Федерации обеспечивает отражение воли субъектов Российской Федерации и их интересы.
Однако на стадии рассмотрения поступившего из Государственной Думы федерального
закона у Совета Федерации явно недостаточно для этого возможностей. Ведь он не вправе
что-либо изменить в законе. От него требуется лишь общее решение: одобрить или отклонить
закон. Вносить же поправки в законы можно только путем оформления соответствующего
постановления Совета Федерации. При этом такие поправки направляются в
Государственную Думу. Делается это редко. Ведь ответственный комитет Государственной
Думы может не согласиться с ними, и тогда невозможно повторное голосование закона в
Государственной Думе за его принятие с учетом поправок Совета Федерации32.
Однако в связи с тем, что такая ускоренная процедура доработки закона может нарушить его
структуру и изменить содержание, вполне обоснованно выглядит предложение о том, что
поступившие на федеральный закон поправки должны рассматриваться по правилам
процедуры возвращения закона на второе чтение33. Удачной для выявления мнения Совета
Федерации является процедура преодоления разногласий между палатами путем организации
работы согласительных комиссий.
Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых
Государственной Думой, определен в главе 10 Регламента Совета Федерации. Статья 102
этого Регламента устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы
направляются на имя Председателя Совета Федерации. Затем поступивший из
Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Со-
31 Шохин А Н Указ соч., с. 41.
32 Если такое решение принято, федеральный закон направляется в Совет Федерации,
который вправе принять его на пленарном заседании без обсуждения при наличии
заключения ответственного комитета
33 Шохин А.Н, Указ, соч., с. 53, 55
193
вете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его
документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные
документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Государственной Думы
дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании
палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Комитет, ответственный за
рассмотрение федерального закона, определяется Председателем или по его поручению
заместителем Председателя Совета Федерации. Председатель или заместитель Председателя
Совета Федерации вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета
Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального
закона.
Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах
Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет, ответственный за
рассмотрение федерального закона. Установленный частью 4 ст. 105 Конституции
Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации
обсуждает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня,
следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Если первый или последний день
срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет
Федерации считается следующий за ним рабочий день. В связи с тем, что Совет Федерации
проводит свои заседания один раз в месяц, сроки рассмотрения законов в Совете Федерации
целесообразно увеличить.
Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона,
совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие
замечания и предложения по нему и готовит соответствующий материал. Согласно ст. 106
Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации
подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
1»
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Комитет, ответственный за подготовку федерального закона, обсуждает принятый
Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если
ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они
вправе провести совместное заседание. Обсуждение комитетом (комитетами) федерального
закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто. Комитет (комитеты) может
приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве
экспертов, а также представителей средств массовой информации.
На заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона,
присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по
просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной
форме справку правового характера по обсуждаемому федеральному закону. Заключение по
федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от
общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону
поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет
представляет свое заключение.
Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого
Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли он в соответствии со ст.
106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации^В
заключении комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение принятого
Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению
Советом Федерации, формулируется одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на
рассмотрение палаты;
б) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем
Н5
заседании, принятый Государственной Думой федеральный
Решение комитета (комитетов) оставить принятый Государственной Думой федеральный
закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, без обсуждения на
заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным его
одобрить в целом без внесения в него изменений и допол не ни (^Решение комитета
(комитетов) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем заседании принятый
Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для
рассмотрения, принимается в случае, когда, по его мнению, необходимо отклонить
федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение
должно быть мотивировано\у
Приведем примеры заключений некоторых комитетов Совета Федерации на федеральные
законы, которые были отклонены на пленарных заседаниях палаты в период с 18 марта по 21
апреля 1998 г.
В заключении Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому,
валютному и таможенному регулированию банковской деятельности на Федеральный закон
«Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»
(принят Государственной Думой 20 марта 1998 г.) отмечалось, что данный закон детально не
регламентирует особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных
ценных бумаг, в расположении ряда статей отсутствует необходимая логическая
последовательность, а содержание некоторых требует правовой и лингвистической правки. В
ст. 1 содержится ряд положений, которые в последующих статьях не раскрывают нормы,
прямо регламентирующие процедуры эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг, порядок их государственной регистрации. Ограничения,
устанавливаемые ст. 7 и дающие право на эмиссию государственных (региональных) и
муниципальных ценных бумаг только после утверждения ограничений по бюджетным
показателям различных уровней, по мнению Комитета, противоречат ст. 73 Конституции РФ,
по которой субъекты РФ обладают всей полнотой власти при
196
разработке, принятии и исполнении своих бюджетов, ст. 9 Закона РСФСР «Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР», ст. 4 Закона Российской Федерации
«Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных
фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в
составе Российской Федерации: автономной области, автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В ст. 12
зафиксированы неравные условия регистрации отчетов об обязательствах заемщиков: для
региональных и муниципальных эмитентов рынка ценных бумаг устанавливается
обязательная регистрация, для «эмитента от имени Российской Федерации» таковая
отсутствует.
Не менее обстоятельно заключение Комитета Совета Федерации по вопросам социальной
политики на Федеральный закон «Об упорядочении оплаты труда работников организаций
бюджетной сферы» (принят Государственной Думой 6 марта 1998 г.). В нем было отмечено,
что механизм упорядочения заработной платы работников организаций бюджетной сферы,
основанный на привязке к минимальному размеру оплаты труда, вызывает большие
сомнения. Суть этих сомнений сводилась к следующему. Во-первых, в ст. 1 предлагалось
устанавливать тарифную ставку первого разряда Единой тарифной сетки федеральным
законом, хотя до настоящего времени это является исключительным правом Правительства
РФ (часть 1 ст. 114 Конституции РФ) и за осуществление этого права оно несет прямую
ответственность. Во-вторых, в ст. 2 решаются две задачи одновременно — поэтапное
приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума и
подтягивание зарплаты бюджетников к средней зарплате работников промышленности, что
методологически и юридически несостоятельно прежде всего потому, что с I января 1998 г.
вступил в действие Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской
Федерации», ст. 5 которого предусматривает иной порядок установления соотношения между
минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Опираясь на
официальное заключение Правительства РФ (письмо № 1386п-П12 от 19 марта 1998 г.),
Комитет
W
отметил, что дополнительные расходы бюджетов всех уровней на реализацию федерального
закона составили бы 22 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета — 6 млрд. руб., что
не представляется возможным.
Интересным представляется и заключение Комитета Совета Федерации по
конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам на Федеральный закон
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят Государственной Думой
4 марта 1998). В нем указано, что в новой редакции части второй ст. 6 Федерального закона
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
недостаточно четко прописана ситуация с выдачей российской визы иностранным гражданам
и лицам без гражданства органом внутренних дел либо Министерством иностранных дел
Российской Федерации; в части третьей ст. 10 Федерального закона «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» некорректно употребляется
словосочетание «по месту проживания», так как в части 1 ст. 27 Конституции РФ и Законе
Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» используется
словосочетание «по месту жительства»; в части первой ст. 12 Федерального закона «О
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» значительно
расширен круг лиц, которым может быть оформлен дипломатический паспорт, однако за
рамками обозначенного круга остались аналогичные категории государственных служащих.
Подобные отрицательные заключения по существу определяют результаты рассмотрения
законов в Совете Федерации. При этом они подкрепляются соответствующими решениями
комитетов. Регламент Совета Федерации устанавливает, что по федеральным законам,
которые в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат
обязательному обсуждению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение
федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации:
ИВ
а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении
мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.
Заключение комитета (комитетов) направляется Председателю Совета Федерации. В ряде
случаев комитет (комитеты) должен представить проект необходимых, по его мнению,
изменений и дополнений к тексту федерального закона. В отношении принятых
Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению
Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на
обсуждение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель
принимает одно из следующих решений:
а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой
федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;
б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации
федеральный закон, принятый Государственной Думой.
Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня
заседания рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению
Советом Федерации, если Президент, Правительство или не менее двух членов Совета
Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации, настаивают на его
обсуждении и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона
Советом Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона
на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов)
Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта
постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации
большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение
одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании
палаты. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего
обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
1»
считается издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем
Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения. По результатам
обсуждения Совет Федерации решает одобрить или отклонить принятый Государственной
Думой федеральный закон.
Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от
общего числа членов Совета Федерации. По результатам обсуждения принятого
Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106
Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В
случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение
о переносе его обсуждения на следующее заседание. Такое решение принимается
большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании.
Если оно не принимается, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос
об одобрении федерального закона. На следующем заседании рассмотрение принятого
Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106
Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
должно завершиться принятием решения об его одобрении или отклонении.
Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального
закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному
обсуждению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного
срока, начиная со следующего дня после его регистрации в Совете Федерации.
Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования. Федеральный закон считается
отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета
Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением
Совета Федерации. Если во время заседания члены Совета Федерации
200
принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то автоматически
отменяется ранее принятое решение. Голосование в этом случае проводится в порядке, в
котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований,
проводимых по одному федеральному закону в ходе одного заседания, заносятся в протокол
заседания палаты и не оформляются ее постановлением. R постановлении об отклонении
федерального закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и
пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть
разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и предложение о создании
согласительной комиссии. Однако, как показывает практика, только в одном из трех
постановлений Совета Федерации об отклонении федеральных законов имеется предложение
о создании согласительных комиссий с учетом заключения соответствующего комитета. В
остальных случаях нет и «намека» на основание отклонения закона34. Вот как выглядит, к
примеру, постановление Совета Федерации от 9 июля 1998 г. № 298-СФ «О Федеральном
законе «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской
Федерации в случае их досрочного прекращения». Рассмотрев принятый Государственной
Думой 3 июля 1998 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения
полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения» в
соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации постановляет:
1) отклонить Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий
Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения»;
2) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Через четыре дня Председатель Совета Федерации Е.С. Строев письмом к Председателю
Государственной Думы Г.Н. Селезневу сообщил, что указанный федеральный закон отклонен
Советом Федерации, в связи с чем закон возвращается в одном экземпляре обратно в
Государственную
34 См. Селезнев Г.Н. Указ, соч., с. 134
201
Думу. Небезынтересно, что при обсуждении закона в Совете Федерации докладчик отметил
несоответствие ряда его статей Конституции Российской Федерации и законодательству без
указания конкретных ошибочных норм. Но этого Совету Федерации было достаточно, чтобы
поддержать его предложение об отклонении закона («за» одобрение проголосовало 37 членов
Совета Федерации, «против» — 74). Следует отметить, что Правовое управление Аппарата
Государственной Думы указывало на недочеты названного федерального закона на стадии его
проработки как законопроекта, но они не были учтены. По состоянию на 15 февраля 1999 г.
Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента
Российской Федерации в случаях их досрочного прекращения» находится в согласительной
комиссии, созданной палатами.
Регламент Совета Федерации предусматривает, что голосование по проектам федеральных
конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной
Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета
Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.
Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой
федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об
одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок
направляются в Государственную Думу, Принятый Государственной Думой и одобренный
Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в
пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета
Федерации Президенту для подписания и обнародования. Принятый Государственной Думой
федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в
соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации и не рассмотренный палатой в
установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ст. 104 настоящего
Регламента в четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления
федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета
Федерации Президенту
Ш
для подписания и обнародования. Об этом делается уведомление в Государственную Думу.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации,
Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации,
соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит
предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой
федерального закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении федерального
закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции,
учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые
положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается
Советом Федерации как вновь принятый.
5. ПОВТОРНОЕ РАССМОТРЕНИЕ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
Практика повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации,
довольно обширна. В связи с этим объем работы, выполняемой отделом обеспечения
согласительных процедур Организационного управления Аппарата Государственной Думы,
постоянно возрастает. В 1994 г. состоялось 10 заседаний согласительных комиссий, в 1996 г.
их число возросло до 69, а в 1997 г. — до 78; за 10 месяцев 1998 г. — 117. Всего за три года
работы Государственной Думы второго созыва проведено 260 заседаний согласительных и
специальных (в случае «вето» Президента РФ) комиссий, в том числе 140 по законам,
отклоненным Советом Федерации, и 67 по законам, отклоненным Президентом РФ.
В Регламенте Государственной Думы вопросам работы согласительных комиссий посвящена
глава 14; согласно ст. 127 в случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он
передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По
итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать
Государственной Думе:
а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
203
б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Согласительные комиссии создаются из числа депутатов Государственной Думы и членов
Совета Федерации на паритетных началах по инициативе одной из палат Федерального
Собрания. Цель деятельности каждой комиссии — преодоление разногласий по
федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом
Федерации. Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав
депутатов, а также сопредседателя от Государственной Думы оформляется постановлением
Государственной Думы. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также
Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их
представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной
Думы в согласительной комиссии. Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии,
вправе присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждении федерального закона с
правом совещательного голоса. Депутация Государственной Думы в согласительной
комиссии вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других
структурных подразделений Аппарата Государственной Думы для содействия в выработке
единого текста федерального закона, а также приглашать ученых и специалистов в качестве
экспертов.
В Совете Федерации решение о создании согласительной комиссии принимается на
заседании палаты большинством голосов от общего числа ее членов. Членом согласительной
комиссии и ее сопредседателем может быть только член Совета Федерации. Избранными
членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из
всех предложенных на заседании кандидатур получили наибольшее число голосов, но не
менее половины от числа присутствующих на нем. Постановление об избрании членов
согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти
дней направляется в Государственную Думу.
Ш
Член согласительной комиссии от Совета Федерации обязан присутствовать на ее заседаниях
и заблаговременно информировать сопредседателя от Совета Федерации о невозможности
своего участия в заседании по уважительной причине. Члены Совета Федерации, не
входящие в состав согласительной комиссии, вправе приходить на ее заседания и
высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Депутация от Совета
Федерации в согласительной комиссии может привлекать работников структурных
подразделений Аппарата Совета Федерации для подготовки решений, а также специалистов
внешних организаций в качестве экспертов.
Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по
которым возникли разногласия между палатами. При этом каждое возражение Совета
Федерации обсуждается с целью выработать единый текст федерального закона. Статьей 129
Регламента Государственной Думы предусмотрено, что согласительная комиссия вправе
принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в
отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение
обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе
предложений Совета Федерации.
Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации
Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если
за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается
открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией.
Регламент Совета Федерации предоставляет право депутации от Совета Федерации в
согласительной комиссии голосовать за предложения по редакции соответствующих
положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого
федерального закона, которые отличаются от предложенных Советом Федерации.
Заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам каждого заседания и по
результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную
таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся
предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таб-
115
лица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от
Государственной Думы. Мнения представителя Президента Российской Федерации и
представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании
согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе