Гранкин И.В. Парламент России
Подождите немного. Документ загружается.
отдельно по каждому принятому решению. Протокол и сопоставительная таблица, а также
проект постановления Государственной Думы и завизированный сопредседателем от
Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной
комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся
сопредседателем от Государственной Думы на рассмотрение Совету Государственной Думы
для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.
В протоколе может быть обоснована невозможность преодоления разногласий данным
составом согласительной комиссии. Если протокол содержит обоснование невозможности
преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, он
передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол
обсуждается на ближайшем заседании Совета Федерации. При этом Совет Федерации
вправе:
а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной
Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;
б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов,
глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;
в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;
г) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.
Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее
чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу.
Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает
предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а
также частей и пунктов статей федерального закона, то последний в ранее принятой
редакции рассмат-
Ш
ривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его обсуждении Совет Федерации
вправе:
а) отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной
Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;
б) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов,
глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;
в) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии.
Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее
чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. При
повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой, подготовленного
согласительной комиссией, обсуждаются только предложения, содержащиеся в ее протоколе.
Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.
Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии
большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы
одного такого предложения Государственная Дума может предложить согласительной
комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления
новых предложений. Совет Федерации, получив предложение о продлении работы
согласительной комиссии, может поддержать его либо отказаться от участия в ее работе.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии
в течение пяти дней направляется в Совет Федерации с приложением необходимых
материалов.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации,
Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое
несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится
на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается
принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.
Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Го-
ZW
сударственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для
подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя
Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской
Федерации.
Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в
редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании, не
набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается
непринятым.
6. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
Завершающая стадия законодательной процедуры состоит в направлении закона Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования. Эти полномочия закреплены в
статьях 107 и 108 Конституции. Они дают ему возможность активно влиять на
законодательную деятельность Федерального Собрания и, по существу, контролировать ее.
Своеобразным инструментом такого контроля является право отклонить поступивший
федеральный закон. Таким правом Президент пользуется довольно активно. Одно из
подтверждений — Послание Федеральному Собранию за 1998 г «Общими силами — к
подъему России»35. Президент в этом документе отметил, что «велико — в основном из-за
невысокого юридического качества — число отклоняемых Президентом России законов. Из
277 законов, переданных в 1997 г. на подпись Главе государства, 86 было отклонено».
Заметим, что некоторые из них возвращались неоднократно. Естественно, признание
«браком» примерно одной трети продукции парламента — печальный факт,
свидетельствующий о неблагополучии его законодательной деятельности.
Практика отклонения Президентом принятых и одобренных федеральных законов
продолжалась и в 1998 г. За весеннюю сессию ему на подпись и для обнародования было
направлено 68 федеральных законов, принятых в этот период, Президентом же было
возвращено на повторное рассмотрение 15 законов. Анализ поступивших в Государственную
Думу президентских писем по поводу отклонения фе-
" См «Российская газета», 1998, 24 февраля
208
деральных законов показывает, что соответствующие решения Президента в основном
правомерны. Так, Президент в 1997 г. отклонил Федеральный закон «О государственной
защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному
судопроизводству», принятый Государственной Думой 14 мая 1997 г. и одобренный Советом
Федерации 10 июня 1997 г. В том, что в части 1 ст. 6 названного закона органы следствия и
дознания наделялись правом не указывать в протоколах следственных действий сведения о
потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, разрешать подписывать
процессуальные документы присвоенным псевдонимом (вымышленной подписью),
Президент увидел широкие возможности для злоупотреблений, поскольку не только
подсудимый, его защитник и иные участники процесса, но и суд (судья) оставались в
неведении относительно того, кто скрывается под псевдонимом.
Положения указанной статьи допускали также допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие
подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание,
предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого.
Такой порядок, по мнению Президента, мог бы повлечь за собой нарушение
конституционных принципов уголовного судопроизводства — состязательности, равенства
сторон, непосредственности и устности судебного разбирательства (см. статьи 9, 123
Конституции Российской Федерации; статьи 240, 286 Уголовно-процессуального кодекса
РСФСР), а также существенно ограничил бы права подсудимого на защиту, лишив его и
защитника полноценного участия в исследовании доказательств при разбирательстве дела
(например, при необходимости допроса свидетеля, дающего показания против подсудимого).
Кроме того, эта норма противоречила ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой «каждый человек для
определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного
ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело
было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимьш и
беспристрастным судом», а так-
ZI9
же пункту 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого
Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым подсудимый
вправе «допрашивать показывающих против него свидетелей» или имеет право на то, чтобы
«эти свидетели были допрошены», «на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях,
какие существуют для свидетелей, показывающих против него».
Таким образом, анонимность потерпевшего, свидетеля ставит подсудимого (обвиняемого) в
неравное положение по сравнению с государственным обвинением и существенно
ограничивает его право на защиту. Президент Российской Федерации также напомнил, что
его заключение, содержащее замечания и предложения по данному федеральному закону,
было направлено в Государственную Думу в декабре 1996 г. Однако при рассмотрении
законопроекта во втором чтении основные замечания не были учтены.
Отклонил Президент Федеральный закон «О семеноводстве», принятый Государственной
Думой 4 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г. В этом законе, по
мнению Президента, было необоснованно расширено применение институтов
лицензирования и сертификации отдельных видов деятельности. Такой ограничительный
подход к деятельности предприятий и физических лиц в области семеноводства существенно
ограничивал развитие этой важной отрасли сельского и лесного хозяйства. Кроме того,
Президент не был согласен со ст. 36 рассматриваемого закона, которая устанавливала, что
«сортовой контроль и семенной контроль в отношении посевов и семян
сельскохозяйственных растений проводят Государственная семенная инспекция Российской
Федерации, государственные семенные станции, расположенные в субъектах Российской
Федерации; семенной контроль в отношении семян лесных растений — Научно-
производственный центр лесоводства, лесосеменные станции». Это возражение было
обусловлено тем, что в структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует
Государственная семенная инспекция Российской Федерации. Закрепление ее существования
в федеральном законе являлось бы вмешательством в полномочия Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению
структуры федеральных органов исполнительной власти. Предоставление государственно-
властных полномочий (права осуществления контроля от имени государства) Научно-
производственному центру лесоводства, государственным семенным станциям и
лесосеменным станциям противоречило ст. 10 Конституции Российской Федерации, в
соответствии с которой государственная власть осуществляется в Российской Федерации
органами государственной власти.
Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон «О лекарственных средствах», принятый
Государственной Думой 6 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г., в
связи с тем, что этим законом предусмотрено образование федерального органа
исполнительной власти по контролю качества лекарственных средств. Между тем в
соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов
исполнительной власти утверждается Президентом по представлению Председателя
Правительства. Таким образом, федеральный закон в данной части ограничивал
конституционную компетенцию этих должностных лиц. Президент также отметил, что
проект федерального закона рассматривался Государственной Думой без предусмотренного
частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения Правительства Российской
Федерации36.
Среди отклоненных федеральных законов в 1998 г. были два закона, регулирующие
деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный закон «Об
исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год» отклонен, в
частности, потому, что ст. 8, предусматривающая возмещение Пенсионному фонду в полном
объеме за счет средств федерального бюджета расходов по обслуживанию привлеченных
кредитов коммерческих банков, по существу, задним числом придавала привлеченным
кредитам коммерческих банков статус долговых обязательств Правительства Российской
Федерации, неправомерно увеличивала размер государственного внутреннего долга. Между
тем в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственном внутреннем
долге Российс-
34 См. газета «Российские вести», 1997, 11 июля.
211
кой Федерации» эти долговые обязательства должны гарантироваться Правительством
Российской Федерации. В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской
Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, Фонд является самостоятельным финансово-
кредитным учреждением, поэтому он сам ответственен за исполнение своих обязательств и
обязательств его региональных отделений по возврату кредитов коммерческим банкам.
Не нашел поддержки у Президента и Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В
своем письме в Государственную Думу Президент отметил, что пунктом 2 ст. 12 и пунктом 1
ст. 29 федерального закона предусматривалось повышение денежного довольствия
военнослужащим в течение 1998 г. более чем в два раза. Однако в соответствии с Законом
Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в
органах внутренних дел, и их семей» при увеличении денежного довольствия
военнослужащих подлежат пересмотру и пенсии, назначенные в соответствии с данным
законом, что потребует дополнительного увеличения расходов в 1998 г. По мнению
Правительства, сообщил Президент, реализация указанных положений повлечет за собой
значительное увеличение расходов, предусмотренных в 1998 г. на денежное содержание
указанных лиц, в условиях отсутствия средств для осуществления такого увеличения. Таким
образом, реального повышения денежного довольствия военнослужащих не произойдет, а
сам закон будет носить декларативный характер, что недопустимо в условиях
реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских
формирований. При этом Президент подчеркнул, что нормы, предусматривающие расходы,
покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть приняты лишь в случае,
если будут найдены источники и механизм финансирования. Накопленный опыт уже показал
отрицательные социальные последствия принятия федеральных законов, реализация которых
не обеспечена финансовыми источниками.
Аналитики установили 228 оснований отклонения Президентом принятых парламентом
федеральных законов. Более чем в половине случаев он выражал несогласие с од-
ZJZ
ним из положений принятого закона; причиной примерно 16% отклонений законов было
несоответствие закона Конституции Российской Федерации, а 14% отклонений обусловлено
несоответствиями законов правилам законодательной техники, в том числе и разночтением
одних и тех же правовых терминов и понятий37.
В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы,
посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом Российской
Федерации. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение
14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума
вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы
на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения
Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем
ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором
может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской
Федерации;
б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный
закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить
Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для
работы в ней своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает
во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект
порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного
рассмотрения
Подробно об этом см. Селезнев Т.Н. Указ соч., с. 139—142.
213
федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его
вынесения на заседание Государственной Думы сообщается Президенту. Повторное
рассмотрение федерального закона начинается с выступления полномочного представителя
Президента в Государственной Думе либо иного его официального представителя. Затем
излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из ранее перечисленных
решений. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то
в нем участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово
предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо
иному его официальному представителю. По окончании обсуждения первым ставится на
голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной
Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения 'последнего и
снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение
считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.
Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого
для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя
Президента в Государственной Думе может вынести решение о продолжении работы над
указанным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта. В случае принятия
постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон
передается ей для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная
комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной
комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их
общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому
предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы
специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в
согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон
считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.
По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен
вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой
редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов
от общего числа депутатов. Если палата выносит решение принять федеральный закон с
учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение
(поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному
представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному его
официальному представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в
каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от
общего числа. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента
Российской Федерации Государственная Дума может принять решение о продолжении
работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной
комиссии.
Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то
Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов отложить
принятие федерального закона с учетом таких предложений и обратиться к Президенту с
предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.
В случае одобрения Государственной Думой части предложений (поправок) Президента
принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с
привлечением Правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст
федерального закона с учетом одобренных Государственной Думой предложений (поправок)
Президента Российской Федерации и представить федеральный закон на рассмотрение
Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений
(поправок) Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от
общего числа депутатов.
Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти
дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. В
215
Совете Федерации вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом и
повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации
направляются: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении
федерального закона; письмо Президента Российской Федерации; стенограмма заседания
Государственной Думы, на котором повторно обсуждался отклоненный Президентом
Российской Федерации федеральный закон; заключение комитета (комитетов)
Государственной Думы на письмо Президента Российской Федерации. Если при повторном
рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он
принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как
вновь принятый. Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по
федеральному закону, отклоненному Президентом, обсуждает высказанные в письме
Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной
Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное
заключение. Повторное заключение по федеральному закону готовится тем же комитетом
(комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении
заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня
заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона. При повторном
рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и
одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:
а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального
закона в ранее принятой редакции;
б) открыть обсуждение по федеральному закону.
По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Федерации обязан
поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой
редакции. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он
считается одобренным, если решение об этом было принято большинством
Z1S
не менее двух третей голосов от общего числа его членов. Если при повторном рассмотрении
федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа
членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение
Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного
Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции,
оформляется постановлением. Федеральный закон, представленный Государственной Думой,
вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение
пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской
Федерации для подписания и обнародования.
Президент практикует в своей законодательной деятельности и не предусмотренные
Конституцией Российской Федерации действия. В его послании 1998 г. Федеральному
Собранию отмечалось, «что в 1997 г. 11 законов были возвращены без рассмотрения из-за
нарушения конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались
дважды»38. Подобным полномочием ни Конституция Российской Федерации, ни иные
законодательные акты Президента не наделяют, что позволяет утверждать о неправомерности
таких действий. Что побуждает Президента Российской Федерации поступать таким
образом? Приводимые далее извлечения из его писем в Государственную Думу дают ответ на
этот вопрос. Особый интерес вызывает «эпопея» с подписанием Федерального
конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». 21 мая 1997 г.
Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу поступило от Президента Российской
Федерации письмо (№ Пр-780) следующего содержания:
«Возвращаю без рассмотрения представленный Президенту Российской Федерации для
подписания и обнародования Федеральный конституционный закон «О Правительстве
Российской Федерации» в связи с нарушением Советом Федерации процедуры его
одобрения, установленной Конституцией Российской Федерации. 16 апреля 1997 г. Совет
Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по указанному
Федеральному кон-
38 «Российская газета», 1998, 24 февраля.
Z1J
ституционному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в
подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало
необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного
закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 г. Совет Федерации подвел итоги
указанного голосования.
Учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и
статьи 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации
федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до
вынесения решения о его одобрении либо отклонении, считаю, что голосование путем
опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не
соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных
законов Советом Федерации. Исходя из изложенного, не считаю Федеральный
конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принятым в
установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации порядке и полагаю
невозможным его подписание».
Государственная Дума отреагировала на этот документ постановлением от 13 июня 1997 г. №
1530-11 ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от
осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности
подписывать принятые федеральные конституционные законы и одобренные в ранее
принятой редакции федеральные законы». Президент Российской Федерации не оставил без
внимания это постановление. 24 июня 1997 г. письмом в Государственную Думу за № Пр-
1007 он сообщил, что обязан подписать федеральный конституционный закон, принятый в
точном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, в том числе
касающимися порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных
законов. При нарушении конституционного порядка принятия федеральных конститу-
218
ционных законов и федеральных законов, ставящем под сомнение результаты волеизъявления
палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации не
имеет конституционных оснований подписать и обнародовать направленный ему палатами
Федерального Собрания документ.
Президент не согласился с тем, что порядок одобрения Советом Федерации Федерального
конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», голосование по
которому было проведено путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения
в подписных листах, в полной мере отвечает требованиям части 2 ст. 108 Конституции
Российской Федерации. По его мнению, принятие Советом Федерации такого решения, как
это следует из стенофаммы заседания палаты, бьшо связано с отсутствием на заседании
необходимого числа членов Совета Федерации для проведения голосования по указанному
федеральному конституционному закону. Предусмотренная Регламентом Совета Федерации
возможность принятия решения по законам, подлежащим обязательному рассмотрению
Советом Федерации, не на заседании палаты ставит под сомнение само одобрение этих
законов в смысле части 3 статьи 107 и части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации.
Президент повторно отказался читать Федеральный конституционный закон «О
Правительстве Российской Федерации», одобренный Советом Федерации в порядке,
установленном частью 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. Для усиления данной
позиции Президент сослался на постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 23 марта 1995 г. и от 22 апреля 1996 г. И действительно, согласно
постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу
о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации в случае
нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия
федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления
палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент в силу части 2 ст. 80
Конституции Российской Федерации вправе вернуть федеральный закон в соответствующую
палату. Ведь,
Z13
как известно, установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию
федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный
характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Спор Президента и Федерального Собрания по поводу подписания Федерального
конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разрешился не
формальным образом. На одной из встреч с Председателем Государственной Думы,
проходившей в декабре 1997 г., он согласился подписать указанный закон. Это он сделал,
судя по публикации газеты «Известия», потому, что «целиком полагается на данное ему
спикером Думы Геннадием Селезневым слово принять в ближайшее время поправки,
которые должны в основном сохранить президентский контроль над правительством»39.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят
Государственной Думой 11 апреля 1997 г., одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 г., и
после завершения описанной выше пикировки в виде двух возвращений без рассмотрения
Президент его подписал 17 декабря 1997 г. Это была неожиданная уступка Президента и для
самого Правительства, и для президентской администрации. «Впервые за всю историю своей
политической карьеры Ельцин решал добровольно поделиться властью»40. Но и
Государственная Дума поддержала «слово» своего Председателя. 25 декабря 1997 г. она сразу
в трех чтениях приняла Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации41 . В тот же день Совет Федерации одобрил этот закон, а 31 декабря 1997 г.
Президент РФ подписал его. Этот факт свидетельствует о том, что законодательная сфера
порой является сферой политического торга между власть имущими. В окончательной
редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»
была исключена ст. 5 предшествующего варианта. В ней
39 «Известия», 1997, 30 декабря
40 Там же
41 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 1, ст 1
ZZO
устанавливалось, что система федеральных органов исполнительной власти определяется
федеральным законом. Согласованными нововведениями усиливалось влияние Президента
на Правительство, что проявилось во внесенных дополнениях в ст. 12, 15, 23 и новой
редакции ст. 32. Это отчетливо видно при сопоставлении первой и второй редакции ст. 32.
Так, первоначально отмечалось: «Президент Российской Федерации как Верховный
Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета
Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами, своими указами и
распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних
дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий
стихийных бедствий.
Правительство Российской Федерации осуществляет руководство указанными в части первой
настоящей статьи органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации»42.
Последняя редакция ст. 32 следующая: «Президент Российской Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной
власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел,
предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий,
утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации
положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как
Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и
Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
42 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст 5712
ZZ1
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность
федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи».
Особый интерес представляет еще одна «тяжба» между Федеральным Собранием и
Президентом РФ. Без рассмотрения Президент вернул направленный ему для подписания и
обнародования Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в
результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»,
поскольку при повторном рассмотрении его палатами Федерального Собрания были
допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией Российской Федерации.
Основываясь на информации своего представителя в Государственной Думе, Президент
делал вывод, что несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного
голосования привело к нарушению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации,
предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в
ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, необходимо
большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы.
В связи с возникшим спором следует отметить, что в части 2 ст. 85 Регламента
Государственной Думы записано, что депутат свое право на голосование осуществляет
лично. Интересное, но явно субъективное толкование названного правила, кстати
зафиксированного и в ст. 75 первого Регламента Государственной Думы, дали в ответ на
претензии Представителя Президента РФ председатели думских комитетов по
законодательству и судебно-правовой реформе и по Регламенту и организации работы
Государственной Думы А. Лукьянов и Д. Красников. По их мнению, указанное правило не
требует обязательного личного участия депутата в технической процедуре голосования. Это
положение требует от депутата лишь личного принятия им решения по тому или иному
голосованию. Письмо с таким комментарием было распространено среди депутатов 25 сен-
ZZZ
тября 1997 г. Однако, по нашему мнению, его нельзя признать состоятельным. Согласно ст.
105 Конституции законы принимаются депутатами путем голосования; из этой статьи не
вытекает, что депутат может передать другому депутату право голосовать за него.
Необходимость личного голосования обусловлена ст. 12 Федерального закона «О статусе
депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации». В части третьей этой статьи сформулировано требование
к депутатам лично участвовать в заседаниях палат. Голосование по проектам законов
является важнейшим проявлением личного участия депутата в работе палаты. Поэтому
представляется обоснованным вывод А.А. Ко-тенкова о том, что передача депутатом права
голоса ... другому депутату недопустима43.
Нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения данного федерального
закона Президент усмотрел и в действиях Совета Федерации. 16 апреля 1997 г. на своем