Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

принимаемые решения на предмет их соответствия задачам

государства, закону и интересам народа.

Принцип экономии энтропии. Понятие энтропия в теории

социального управления обозначает меру неопределенности

ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие

упорядоченности системы. Чем меньше величина энтропии, тем выше

упорядоченность общественной системы. Стабильное состояние

управляемой общественной системы — одна из целей управления в

«древе целей». Обеспечение устойчивого изменения системы,

перехода ее в новое состояние — основная цель государственного

субъекта.

Принцип наименьшего действия. Суть его — в требовании

отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в

результате которых наблюдается минимальная величина энтропии.

Иными словами, переход управляемого объекта в планируемое

состояние осуществляется с наименьшими разрушениями. Это

исключает резкие, одноразовые скачки, объективно неоправданные

революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных

этапов, составляющих постепенный, эволюционный процесс развития.

Государственное управление — целенаправленная деятельность,

ее универсальным принципом является высшая целесообразность

действия управляющего субъекта. Этот принцип органически

связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия,

представляет их логическое продолжение, дополнение и

конкретизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы»,

«действие с наименьшими разрушениями» включается понятие

«целесообразность», придающее им субъективную человеческую

направленность. Высшая целесообразность означает также

рациональное использование времени — одного из основных

объективных факторов общественной жизни. Не будет

преувеличением квалифицировать данное требование как общий

принцип управляющий деятельности. При этом следует отметить

многообразие и даже альтернативность моделей его конкретизации.

Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу

определения производительности труда; «выбор времени», согласно

теории управления, является ключевым моментом принятия решения;

«метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил

успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты

интерпретации принципа рационального использования времени

являются конкретизацией ситуационного подхода в управлении.

Выбор соответствующего места и времени, а в более общей форме —

совокупности обстоятельств, благоприятных для принятия и

реализации решений, — основной принцип менеджмента. В

политическом руководстве он давно известен как важнейшее

требование диалектической методологии: необходимость конкретного

анализа конкретной ситуации.

Государственное управление — не всеохватывающая

деятельность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского

общества.

Из объективной необходимости сочетания управления с

самоорганизацией общественной системы вытекает принцип

ограниченной рациональности. Он фиксирует наличие

естественных рамок позитивного воздействия государственного

управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее

пределами вмешательство рационального воздействия государства

приводит не к стабильному функционированию общественной

системы, а порождает дисфункции, стимулирует не развитие

(прогресс), а деградацию общественного организма как целого. На

языке политическом нарушение меры необходимого соотношения

управления и саморегуляции означает переход к авторитарным

методам властвования и управления и свертыванию демократических

форм организации общественных отношений.

Принцип ограничения рациональности интерпретируется и в

другом, прагматическом плане. Не всякое действие управленческого

субъекта есть научно обоснованный акт. Целесообразно не только

научное управление, но и управление как искусство. Таким образом

принцип ограничения рациональности допускает возможность

непрограммируемых решений наряду с научно обоснованными и

программируемыми.

Принцип обратной связи. Этот принцип составляет один до

главных элементов управленческого субъект-объектного отношения.

Благодаря обратной связи субъектно-объектное отношение

превращается в субъектно-субъектное. Управляемый объект,

воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь

влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта.

Обратное воздействие может быть положительным, т.е. усиливающим

исходящие от государственного органа импульсы, или

отрицательным, ослабляющим их эффективность. Характер влияния

обратной связи зависит прежде всего от управляющей системы:

насколько направленность ее действий отвечает потребностям и

интересам управляемых.

Следующая группа принципов, определяемых авторами Д.П.

Зеркиным и В.Г. Игнатовым характеризует управление как социально-

политический процесс. Речь идет о принципах, которые

формулируются на основе познания требований закона зависимости

воздействия управляющего субъекта на объект от состояния системы

управления и общественной среды. Система государственного

управления должна соответствовать социально-экономическим,

политическим и культурологическим особенностям общества, его

национальным традициям.

Принцип демократизма заключается в реализации

управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами)

своего права непосредственно или через избираемые ими органы

участвовать в управлении государством и обществом. Государство же

обеспечивает необходимые организационные, политические и

материально-технические условия для осуществления народом

управленческой функции.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур,

правил, форм и методов деятельности государственных органов и

поведения управляемых также является общим принципом

государственного управления.

Принцип законности означает всеобщность требования

соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и

должностные лица, органы местного самоуправления, граждане и

объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы

России. Применительно к государственному управлению принцип

конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и

непосредственное действие конституционно закрепленных прав и

свобод человека и гражданина; осуществление государственных

властно-управленческих функций исключительно на основе законов и

соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции

РФ и федеральных законов над иными нормативными актами,

должностными инструкциями при исполнении государственными

служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д.

Следующая группа – организационные и системно-

функциональные принципы.

Системный подход — фундаментальный принцип

организации государственного управления как системы и обеспечения

ее функционирования и развития. Он отражает объективно

необходимую форму организации государственного управления.

Данный принцип включает два аспекта:

1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов

государственного управления и разработки его теоретической модели;

2) системосозидательная деятельность как практический процесс

осуществления системного управления.

Системный анализ — это метод выявления и описания

внутренних взаимосвязей между элементами государственного

управления, объединяющих их в единое целое; это, вместе с тем,

обоснование условий формирования системных признаков, тех или

иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент

делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на

анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения

взаимозависимости между типичными, характерными для системы

управления ролями, институтами, процессами и т.д.

В деятельности государства, в частности Российского,

определенную роль играет принцип единства отраслевого и

территориального управления, представляющий конкретное

требование реализации централизма и демократии.

В современной России проблема соотношения отраслевого и

территориального подходов в управлении связана с осуществлением

федеративной формы организации государства, но не исчерпывается

им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от

территориального как воплощения горизонтальной демократии.

Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и

территориального управления.

К числу организационных, системно-функциональных относятся

принципы принятия государственных решений. Они обусловлены

основными функциями управления и определяют структуру процесса

принятия решений. Данные принципы выражают необходимость

реализации функций в их единстве и последовательности. В них

также фиксируются конституционные и другие нормативные

установки, сформулированные в виде правил принятия решений

Г.В. Атаманчук указывает, что для систематизации принципов не

вводится какой-либо один критерий, как, скажем, в таблице Д.И.

Менделеева. Из-за этого каждый систематизатор получает свободу в

конституциировании своего «здания».

В свою очередь, Г.В. Атаманчук предлагает следующую

систематизацию принципов государственного управления.

1) общественно-политические принципы, сформулированные в

результате познания социальной природы государственного

управления, общих закономерностей и основных особенностей его

развития;

2) функционально-структурные принципы, абстрагированные

посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и

объектов государственного управления и раскрывающие

закономерности структуры государственно-управляющих

воздействий;

3) организационно-структурные принципы, отражающие

характер, закономерности и специфику организационной структуры

государственного управления (главным образом системы его органов)

и служащие отправными моментами при ее формировании и

совершенствовании, а также при организации государственно-

управляющих воздействий;

Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов

н/Д, 2000. - С.163-166.

4) принципы государственно-управленческой деятельности,

раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов,

форм и стадий управленческой деятельности государственных

органов при формировании и реализации управленческих функций и

поддержании собственной жизнеспособности.

Указанный автор также определяет следующие виды принципов:

объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность,

федерализм, разделение власти, публичность.

Принципы объективности и демократизма рассматривались

ранее. Следует отметить что у большинства авторов данные

принципы рассматриваются без каких либо разногласий и

противоположных мнений, так как данные принципы являются

достаточно известными и общепринятыми.

Следующий принцип, указанный Г.В. Атаманчуком принцип

правовой упорядоченности государственного управления. Этот

принцип объективно обусловливает необходимость законодательного

определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса,

самих принципов государственного управления.

Следующий принцип разделения власти в государственном

управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо

технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению

деятельности в области государственного управления. Между тем он

имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении

и гарантированности принадлежности власти народу.

Принцип федерализма государственного управления.

Федеративное устройство государства призвано отражать всю

многогранность территориальной, социальной и национальной

организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и

конкретизировать возможности власти применительно к региональной

и локальной специфике.

Принцип публичности государственного управления. Он тоже

воспроизводит демократическую, правовую государственность и

обеспечивает связь государственного управления с обществом,

гражданами. Этот принцип включает в себя: а) доступность

государственного управления для граждан, что связано с их правом

выбора состава соответствующих органов и участия в их

деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность)

функционирования органов государственной власти и местного

самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через

средства массовой информации, за основными государственно-

управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением

в процессах государственного управления конституционно

закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Структурно-целевые принципы государственного

управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи

рационального построения «древа» целей государственного

управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по

основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель

способствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим

(стратегическим) — иерархию целей в «древе» целей

государственного управления;

4) превращения результатов реализации одних целей в источник

других — последовательность в движении по достижению всей

совокупности целей, представленных в «древе» целей

государственного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного

управления и управленческим функциям государственных органов —

обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в

функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов,

характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи

построения функциональной структуры государственного

управления, можно назвать следующие принципы:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания

правовых норм — закрепления управленческих функций в

компетенции органов государственной власти и местного

самоуправления;

2) совместимости, предполагающий совместимость

однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции

одного органа, а также совместимость управленческих функций этого

органа с управленческими функциями других органов в рамках их

подсистемы или в целом организационной структуры

государственногоуправления;

3) концентрации, обусловливающий необходимость

предоставления определенному органу таких управленческих

функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него

государственно-управляющие воздействия действительно широко и

мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые

объекты;

4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная

совокупность управленческих функций, исходящая из различных

управляющих компонентов, в своей собственной организации не

допускала дублирования и параллелизма;

5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие

функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент

системы управления, по количеству и содержанию отвечали

различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным

потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным

образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного

управления, связанных с закономерностями, отношениями и

взаимосвязями построения организационной структуры

государственного управления, выделяются такие принципы, как:

1) единства системы государственной власти, обеспечивающий

целостность, согласованность и действенность государственно-

управленческих процессов;

2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость

организационных структур от территории, отрасли производства и

обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих

реальные вертикальные и горизонтальные организационные

взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный

спецификой организационного строения и порядка деятельности

отдельных органов государственной власти и местного

самоуправления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание

подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной

структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, дающим

представление об основных (определяющих) закономерностях,

отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения

управленческой деятельности органов государственной власти и

местного самоуправления и имеющим широкое применение,

относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий)

управленческой деятельности органов государственной власти и

местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной

ответственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управленческой

деятельности

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. C. 271-278.

3.4 Функциональная структура государственного

управления

Функции управления — это относительно обособленные

направления или виды управленческой деятельности, позволяющие в

совокупности осуществлять необходимое управляющее воздействие.

Функции управления тесно связаны между собой, выполняются

непрерывно и последовательно от постановки задачи до ее решения и

образуют так называемый управленческий цикл, который включает:

- определение целей, задач деятельности, а также форм и методов

их реализации;

- создание организационно-исполнительной структуры;

- подготовку и принятие управленческих решений;

- планирование служебной деятельности с учетом прогноза

изменений обстановки;

- распределение обязанностей между всеми звеньями системы;

- доведение задач до конкретных исполнителей и их подготовку к

решению этих задач, организацию взаимодействия, координирования

и регулирования;

- техническое, материально-финансовое и информационное

обеспечение всех звеньев исполнительной системы;

- обеспечение контроля и проверки всех исполнительских

звеньев, стимулирование исполнительской деятельности;

- подведение итогов работы, анализ, оценку и прогноз новой

реальности с целью выработки программы будущих действий.

Таким образом, управленческий цикл состоит из нескользких

этапов, соответствующих основным функциям управления. Этапы в

свою очередь подразделяются на стадии, объединяющие относительно

самостоятельные и вместе с тем взаимосвязанные операции по

реализации той или иной функции. Причем каждая последующая

стадия должна быть необходимой и достаточной предпосылкой

последующей, что и обеспечивает целостность, логическое развитие

процесса управления

Каждый государственный орган выполняет определенную часть

задач государства. Производными от этих задач являются функции

органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для

решения этих задач. Функция - производная, вторичная категория по

отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на

конечный результат деятельности субъекта управления, то функция —

на процесс достижения цели и решения задач.

Государство представляет собой целостный субъект управления,

и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные

Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.:

Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. C.25.

функции, охватывает всю иерархию государственных органов, их

звеньев и подсистем. Общественные функции государства как

социального института воплощаются через реализацию его

управленческих функций, которые оно выполняет как властный

институт политической системы. В свою очередь функции

государственного управления реализуются через управленческие

функции государственных органов.

Каждый государственный орган реализует не одну, а «набор»,

систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего

воздействии. Каждый из этих видов относительно самостоятельный,

специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной

совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения

каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е.

функциональная структура государственного управления, дает

представление о политическом режиме, форме государственного

устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости

местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся

систем. Объясняя функциональную природу управления, мы тем

самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности

государственной организации начинается с описания деятельности

индивидов, групп, т, е. чем они занимаются, какие виды деятельности

осуществляют — функциональный контекст. От этого исходного

момента переходим к изучению организационного обеспечения

функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений,

должностных лиц — структурный контекст. Итак, цели и задачи

организации обусловливают функции, а функции определяют

структуру органа.

Обусловленность структуры функциями определяет

целесообразность названия изучаемой подсистемы государственного

управления именно как функционально-структурной. В данном случае

перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с

тем как научная категория, элемент понятийного аппарата — это

исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда

государственной структуры и каждого государственного служащего.

Итак, функции государственного управления — это реальные,

целенаправленные, регулирующие, контролирующие и др.

воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки

результатов труда государственных служащих.

Функции государственного управления - это совокупная,

общественно и объективно необходимая деятельность всей системы

государственного управления по реализации функций государства

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во

Проспект, 2004. C.126-127.

В науке государственного управления существуют различные

подходы к классификации функций государственного управления.

Большое значение имеет определение иерархии целей

государственного управления. Выделяются функции управления

универсальные, т.е. пригодные для любого процесса управления, и

конкретные специфические функции кадровой службы, выражающие

содержание и характер ее управления. К универсальным функциям

относятся: планирование; организация; координация; регулирование;

контроль; поддержание и оптимизация системных характеристик;

сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к

системе) процессы; целеполагание и т.д.

Специфические функции кадровых служб и служб управления

персоналом — это функции прогнозирования, повышения качества

служебной деятельности, мотивации и др.

С данной точки зрения задачи и функции государства

разделяются на стратегические, или общезначимые социальные,

экономические, политические и иные функции, и тактические, или

конкретные временные функции. В первом случае главная функция

государства состоит в обеспечении общих условий функционирования

и развития основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе

создании и поддержании инфраструктуры, на которой базируется

деятельность как гражданского общества, так и экономической

системы.

Как известно, суверенитет государства подразделяется на

внутренний и внешний. Соответственно различаются функции

внутренние и внешние, носящие стратегический характер.

Внутренние функции представляют собой основные

направления деятельности государства по управлению важными

проблемами внутренней жизни общества. Среди них можно выделить

экономическую, финансовую, социальную, экологическую, охраны

правопорядка, культурную, научную и т.д., каждая из которых в свою

очередь разделяется на множество функций в зависимости от стоящих

перед обществом проблем в соответствующей сфере. Особо важное

значение здесь имеют функции охранительные,

системоутверждающие и системовоспроизводящие и, естественно,

регулятивные. В этом смысле одна из важнейших задач государства

состоит в защите прав и свобод гражданина.

Во внешнеполитической же сфере государство призвано

обеспечить сохранение единства и физического выживания

государства, защиту от внешних опасностей, национальных интересов

и национально-государственную безопасность с помощью всех

ресурсов, находящихся в его распоряжении. Иными словами,

государство всецело возлагает на себя функции обороны страны от

внешней опасности и действий подрывных элементов внутри страны.