Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила

общества. Можно добавить, организованная сила общества, но

властная сила потому и является таковой, что она организована.

Драма человеческой истории и современности во многом

определяется тем, каково соотношение этой властной силы и

общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и,

наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная

властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет

обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют

центральное направление теоретических и практических

политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь

зависит от сущности конкретного государства в конкретный период

его существования.

Следует сознавать сложную диалектику государства и

формируемых им государственных явлений. Само государство есть

плоскостная (горизонтальная) система, объединяющая всех

входящих в него людей. Так было даже в эпоху абсолютизма, ибо

подданные входили в государство, олицетворяемое правителем, и

обязаны были его содержать и защищать. Именно объединение

людей создавало государственную власть, и чем этих людей было

больше, тем сильнее была власть. Любой диктатор потому и диктатор,

что есть на кого опираться. Реализация государственной власти

осуществляется через государственный аппарат, который имеет

вертикальную иерархическую структуру с соответствующим

руководящим звеном. Над плоскостной системой надстраивается

пирамида государственной власти, которая призвана повседневно

управлять делами государства. Если сюда добавить государственную

службу, представляющую собой порядок ведения властеотношений и

государственного управления, то становится очевидным, насколько

внутренне напряженным и противоречивым по своим элементам и

взаимосвязям является государство. Значит любое его одностороннее

толкование, отрыв его от общества, людей, превращение лишь во

власть и пр., не дает полного представления о данном общественном

явлении и приводит ко многим теоретическим, методологическим,

нормативным и практическим ошибкам, заблуждениям и

неадекватным суждениям.

1.2 ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВ

Существующие ныне государства, как и бывшие прежде, весьма

отличаются друг от друга. Это различие, как глубокое,

принципиальное, так и порой незначительное, имеет свое значение и

сказывается на государственном управлении. Поэтому необходимо

знать основные признаки, по которым различаются государства.

По источнику и суверенному (т.е. самостоятельному,

независимому и верховному) носителю властной силы с времен

классификации Аристотеля, государства подразделяются на:

а) монархию, способную извращаться в тиранию;

б) аристократию, способную извращаться в олигархию;

в) демократию, способную извращаться в охлократию.

В монархическом государстве верховная власть

принадлежит

наследственному монарху, несущему ответственность за свои

действия лишь перед Богом. Эта связь часто подчеркивалась тем, что

в церемонии коронации участвовали религиозные иерархи, которые

ее и благословляли. Считается, что в аристократическом

государстве верховная власть должна принадлежать элите

общества, ее лучшим, опытным и разумным представителям. В

демократическом государстве верховная власть принадлежит

народу — всем гражданам данного государства.

Монархические государства в чистом виде, тем более

абсолютистские, остались достоянием истории; если где и

сохранились монархии, то они превратились в конституционные

(ограниченные законом), сочетающие в себе в разных вариантах и

пропорциях монархические, аристократические и демократические

начала. Сложнее с выделением собственно аристократических

государств, поскольку организационная консолидация элиты всегда

была делом трудным. Нередко элита правила и правит под

прикрытием либо монархии, либо демократии. Для XX века

характерно признание достоинств и перспективности

демократического государства, хотя фраза «мы, народ...

устанавливаем и принимаем...» была записана давно, еще в

Конституции США 1787 г.

В данном контексте следует учитывать, что каждый принцип

верховной власти имеет свою логику организации и

функционирования государственного управления. При

монархическом принципе — это единоличное господство монарха

(сверху вниз) с соответствующими наместниками на местах (под

разными названиями) и подданными. Аристократический принцип

требует коллективного управления со стороны элиты с

определенным распределением власти «по вертикали» и «по

горизонтали» (исторический пример: Речь Посполитая). Признание

демократического принципа верховной власти влечет за собой

построение государственной власти и государственного управления

снизу вверх — от народа посредством форм прямого

волеизъявления, представительства и открытой государственной

службы. Нередко специфика демократического государства

Под верховной властью понимается конкретное выражение принципа, принимаемого нацией за

объединительное начало.

подчеркивается обозначением его термином «республика» (от лат.

respublica — политическая и юридическая организация римского

народа). Если последовательно стоять на принципе равноправия

людей, то логично признать, что только демократическое

государство соответствует данному принципу и способно

обеспечивать свободу и солидарность людей.

По форме правления, т.е. организации общегосударственной

(или, как принято иногда говорить, высшей государственной) власти,

различают парламентские и президентские республики. Имеются и

смешанные формы: полупрезидентская республика и парламентарная

монархия. Главное здесь — признание принципа разделения власти и

специфика механизмов его практической реализации.

В парламентской республике известным приоритетом

пользуется выборный законодательный орган, который из своего

состава формирует подотчетное ему правительство (Италия, ФРГ).

Таков же механизм формирования и соотношения законодательной и

исполнительной власти в парламентарной монархии

(Великобритания, Дания, Италия, Япония). Именно здесь и только

здесь существует пост премьер-министра.

В президентской республике законодательный орган (конгресс

или с иным названием) и глава исполнительной власти (он же глава

государства) равно избираются населением, самостоятельны в

своих функциях, но связаны между собой посредством сдержек и

противовесов (США, Аргентина, Мексика и др.). Особый статус

имеют президенты — главы государств в России, Франции и других

странах, которые в качестве арбитра и гаранта обеспечивают

функционирование и взаимодействие органов «разделенной»

государственной власти. В таких странах существует

правительство, подотчетное в основном президенту.

Выбор формы правления, функций, структуры и других

параметров общегосударственной власти существенно влияет на

государственное управление. Это, образно выражаясь, «мозговой»

центр государственного «организма», и от того, как он устроен и,

главное, действует, во многом зависит состояние и

функционирование его составных частей — разнообразных «органов»

государства. Поэтому общенациональные политические процессы в

большинстве и сосредоточиваются вокруг выбора формы правления

и персонального наполнения ее структур.

По форме государственного устройства, т.е. по способу

разделения государства на определенные части с соответствующим

разделением власти по управлению ими, существуют в основном два

вида государств,— унитарные и федеративные. Иногда говорят и

о конфедеративном государстве, но такое выражение трудно

признать корректным: конфедерация — это союз государств,

создаваемый ими для реализации некоторых общих целей.

Унитарные государства подразделяются на административно-

территориальные единицы, управляемые по вертикали единой

системой государственной власти. В них могут создаваться

автономные образования, а также существовать развитое местное

самоуправление. Федерация представляет собой также единое

государство с обширной государственной автономией его составных

частей. В известной мере это способ распределения государственной

власти по вертикали, по крайней мере так понимается федерализм

американскими исследователями

Понятно, что характер построения государства как сложной,

многоуровневой иерархической системы, охватывающей и

интегрирующей общество в целостность, определяет многие

проявления и качества государственного управления.

Важное значение, наконец, имеет разграничение государств по

действующему в них политическому режиму — содержанию

методов и приемов практической реализации государственной

власти. Употребляется иногда синоним — государственный режим,

но более адекватным видится все же термин «политический

режим», ибо он раскрывает самое главное: отношение

государственной власти к правам и свободам человека и гражданина.

Ведь по формальным признакам в том или ином государстве порой

можно найти немало демократического (конституции,

представительные органы, средства массовой информации,

коллегиальность и т.п.), но реально действующий в нем

политический режим сводит на нет все демократические начинания.

Именно политический режим есть действительность

государственной власти. Исторически зафиксировано несколько

типов политических режимов:

•деспотический, к которому относятся и тоталитарный,

автократический, авторитарный режимы; здесь способом реализации

государственной воли, олицетворяемой каким-либо верховным

правителем (император, король, дуче, вождь, фюрер, кормчий и т.п.),

является насилие, подавление, произвол, ограничение свободы,

установление сыскного контроля за поведением каждого человека;

• либеральный, при котором государственная власть исходит

прежде всего из прав и свобод человека и их осуществлению

подчиняет свои возможности; власть как бы обслуживает свободу; к

сожалению, этот режим чаще выступает политическим лозунгом,

чем реальностью, и по причинам, которые зависят не только от

государства;

См., например: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся

общество?: Пер. с англ. М., 1993.

• демократически-правовой, сущность которого состоит в

проведении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли

народа (властной силы) строго в рамках материального и

процессуального законодательства. Сегодня во многих странах

налицо стремление к установлению именно такого политического

режима.

В каждом государстве в любой исторический момент его

существования имеет место сочетание различных типовых форм

государственной организации. Тем самым необходимо конкретное

знание типологических характеристик государства, которое только и

способно давать соответствующие структурные посылки для

понимания сущности государственного управления в данном

государстве. Столь же актуальны и содержательные посылки,

которые дают знание общественных функций государства.

1.3 СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Современное российское государство — это не СССР и не

Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от нее свое

название. С распадом СССР не стало и России, существовавшей как

единое могучее государство, великая держава на протяжении почти

500 лет. Россия в современных границах образовалась на основе одной

из республик СССР — Российской Советской Федеративной

социалистической республики (РСФСР), потеряв при этом 50%

населения, столько же экономического потенциала, 25% территории в

наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела

Российская империя до 1917 г. и СССР до 1991 г.

Государственность новой России формировалась в недрах СССР

как орудие и следствие борьбы за власть в высших ее эшелонах.

Никаких объективных причин для распада СССР не было, более

того, он противоречит мировой тенденции экономической и

политической интеграции.

В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принял

Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября 1990

г. Верховным Советом был принят закон «Об обеспечении

экономической основы суверенитета РСФСР».

Расположенные на территории РСФСР объекты союзного

подчинения и управлявшиеся общесоюзными органами объявлялись ее

собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды —

собственностью союзных республик с выделением долей каждой из них.

РСФСР заявила о праве на конкретные объекты собственности,

расположенные на территории других союзных республик. Запрещалось

исполнение любых актов органов государственной власти и управления

СССР, связанных с изъятием материальных и других ценностей.

Поручалось правительству РСФСР сформировать комитет по

управлению государственным имуществом.

Фактически закон разрушал союзный Центр, переводил под

юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял

раздел собственности СССР между союзными республиками.

Следующими шагами российского руководства в этом направлении стали

постановления Правительства РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 6, 8,

согласно которым 20 ноября 1991 г. прекращалось финансирование

министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым передали часть

функций управления. Основанием для таких мер стало неисполнение

органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об

экономическом сообществе. По мере ликвидации министерств и других

органов государственного управления СССР имущество, находившееся в

их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный

договор, при этом его подписание объявлялось добровольным

делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991

г. предложил республикам, как изъявившим желание подписать

Союзный договор, так и не выразившим готовности к его

подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом,

валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической

безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их

национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось,

а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали 8

декабря 1991 г. соглашение о создании Содружества Независимых

Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов республик была

так высока, что они почти единогласно, невзирая на разную

партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора

об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о

создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с

просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного

сотрудничества в интересах всех народов (постановления

Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-

1).

Главы независимых государств — Азербайджана, Армении,

Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на

решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-

Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с

образованием СНГ СССР прекращает свое существование.

Перед новой, хотя и уменьшившейся в размерах Россией, встал

извечный для Российской империи вопрос: как управлять огромной

территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль

сверху вниз. СССР построил унитарное государство де-факто, но не

де-юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и

руководящая и направляющая роль одной политической партии.

Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали

широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава

СССР, и они реализовали это право. В СССР предпринимались

попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и

регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма

до совнархозов

В РСФСР существовали административно-территориальные

(политико-административные, национально-территориальные)

единицы в рамках единого государства. Даже малочисленные

народы в местах их компактного проживания имели органы

территориального управления с учетом национальных, исторических

и иных традиций. В обстановке, когда на постсоветском пространстве

начался процесс отделения всех от всех, Россия могла пойти по

непредсказуемому пути, вплоть до конфедерации

Уже в 1992 г. началась раздача суверенитетов и предметов

ведения по субъективным критериям. Тува, Татарстан,

Краснодарский край, Дагестан самостоятельно подписывали

международные договоры и создавали свои силы безопасности.

Якутия ввела английский язык в качестве официального. Бурятия,

Карелия, Северная Осетия приняли законы, дающие право вводить

чрезвычайное положение. Ингушетия отстаивала многоженство.

Башкортостан признал суверенитет обособившейся грузинской

территории — Абхазии.

Многие главы регионов создали полностью подвластные им

общественные системы, получили контроль над природными

ресурсами, никому ни в какой форме не подчинялись, тратили

бюджетные средства по собственному усмотрению, на денежные

посты ставили родственников и доверенных лиц.

Вопреки мировой тенденции усиления государственного

регулирования органы власти оставляли одну сферу за другой. Это

не только подпитывало сепаратизм, но создавало на местах

благоприятные условия для растаскивания бюджетных средств,

уклонения от налогов и других форм незаконного присвоения.

Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления

промышленностью, строительством в экономических и административных регионах.

Декларации о суверенитете, аналогичные декларации о суверенитете России, приняли

большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько государств, отделившихся,

если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий поддерживало руководство

России в обмен на лояльность в борьбе с союзным Центром. «Будет конфедеративный договор

внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из

того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю

самостоятельности, какую вы можете переварить. А что не можете – отдайте России по

договору» (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане).

Конституционный суд признал понятия «суверенитет», «субъект

международного права» применительно к республикам в составе

России противоречащими Конституции РФ.

Конфедерация была неприемлема для России, так как огромная

территория, множество административных образований являются

благоприятными факторами для распада. Для управления из

единого центра, как было в СССР, уже не было базы, условий.

Поэтому оптимальной формой государственности, условием

сохранения единства страны и стабильности стала федерация.

Федерация в чистом виде — это форма развития

демократической политической системы, искусство оптимального

сочетания интересов центра и регионов, различных сообществ,

исключение крайностей, т.е. произвола центра и самодурства

регионального и национального сепаратизма, этнокультурный и

религиозный плюрализм.

Федерализм исключает какие-либо государственные границы

внутри страны, искусственные преграды для передвижения людей,

товаров, капиталов по стране и предполагает разумный паритет в

полномочиях центральных и региональных властей.

Единое политическое, правовое, экономическое пространство,

единые правила и гарантии прав и свобод граждан служат исходными

условиями существования федерации. Центр выполняет функции,

которые не может выполнять субъект в отдельности или все вместе

из-за отсутствия координации. Вмешательство центра в

компетенцию субъекта федерации возможно по исчерпывающему

перечню оснований в соответствии с конституцией или законом.

Однако и субъекты федерации имеют свои органы власти,

законодательство, налоговую систему и т.д. При балансе между

центральными и региональными властями общество функционирует

нормально, возможные разногласия устраняются через

согласительные процедуры или суд. Рыхлый федерализм порождает

сепаратизм в разных формах, когда субъекты становятся настолько

«суверенны», что добровольно не признают над собой власть

центра. Их руководители держат под контролем представительные

органы власти, СМИ, сводят на нет демократические процедуры.

Чтобы пресекать сепаратистские тенденции, центр должен

соответствовать требованиям сильной власти. Сильная федерация

сплочена прежде всего патриотической идеологией, ей не подходит

индивидуалистическая идеология, размывающая ответственность

субъектов федерации, граждан перед государством. Повсюду в

федерациях центральная власть воздействует на субъекты,

обеспечивает лояльность и подчинение региональных властей, не

беря на себя ответственность за дела на местах.

В федерации в высшем органе власти обязательно

представительство не только населения в целом, но и регионов,

поэтому в федеративных государствах образуются двухпалатные

парламенты. Парламент является не только законодательным, но и

представительным органом. Чем сильнее палата представителей

регионов, тем реальнее федерация, и наоборот, если палата

представителей безвольна, аполитична, то федерация становится

формальной, т.е. на бумаге субъекты федерации самостоятельны, а

на деле живут по указаниям сверху.

Основой формирования новых федеративных отношений в

России послужили Федеративный договор, Конституция РФ.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г.

представителями сначала республик, а затем краев, областей,

автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика

Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству

России. Федерацию образовали административно-территориальные и

национально-территориальные единицы: республики, края, области,

города федерального значения, автономная область, автономные

округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет

свою конституцию и законодательство. Края, области, города

федерального значения, автономная область, автономные округа

имеют свой устав и законодательство. Договор упорядочил отношения

между центром и регионами, разграничил полномочия и этим спас

страну от дальнейшего распада. Вопросы, по которым не

договорились, были отнесены к совместному ведению, однако они не

были расшифрованы.

Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного

государства, как единство правового поля (верховенство Конституции

РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и

уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость

территориальной целостности государства, недопустимость

одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ

государственного строя; общность экономического пространства

(системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ,

пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного

перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут

вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо

для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей,

охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ

в отношениях с федеральным центром и между собой.

Приняты фундаментальные правовые акты, законы о

собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается

модель федеративного государства, отвечающая современным

социально-экономическим и политическим требованиям и

учитывающая исторический опыт.

Принятием системообразующих законов закрепляются права и

ответственность за экономические и политические решения на

разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база,

механизм беспрепятственного прохождения управленческих

«импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного

самоуправления.

В единстве составляющих федерацию субъектов Центр является

прежде всего политическим понятием. Он олицетворяет неделимый

суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких

региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства

отдельных территорий. Государственная политика проводится на

общенациональном и региональном уровнях.

Центр реализует экономическую стратегию с учетом развития

внутреннего рынка, финансовой, кредитной, денежной систем,

горизонтальных связей регионов, более равномерного распределения

по стране капитала. С экономическим непосредственно связан

бюджетный федерализм, от которого во многом зависит прежде всего

социальный климат в регионах. Он заключается в межбюджетных

отношениях, при которых гражданам гарантируется социальный минимум

независимо от территории проживания.

Государство проводит политику обеспечения равноправных

отношений между народами, формирования демократических

механизмов разрешения национальных проблем, поддержки и развития

национально-культурных автономий, объединения усилий всех звеньев

государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом,

достижения межнационального согласия. Концепция государственной

национальной политики положена в основу при разработке

федеральных, региональных и местных программ развития.

В здание российской государственности закладываются права и

свободы личности, многообразие форм собственности, разделение

властей, многопартийность, приоритет права. Носителем суверенитета

и единственным источником власти становится народ, который

осуществляет ее как непосредственно, так и через органы

государственного управления и местного самоуправления.

Однако федерация строилась с самого начала во многом

непоследовательно, больше подчинялась политической

целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому

современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не

сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под

воздействием факторов, как укрепляющих единство страны, так и

подтачивающих его.