Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Не преодолены еще последствия первых лет реформирования,

ослаблявшего центральную и усиливавшего власть регионов.

Продолжают действовать факторы, угрожающие целостности России:

• диспропорция между населением и территорией за

Уралом;

• наличие анклавных территорий;

• вооруженный конфликт в Чечне;

• сложность внутреннего и внешнего политического,

экономического и геополитического положения страны;

• демонстрация пограничными государствами превосходства

над Россией по уровню жизни, военной мощи и другим

параметрам;

• смычка международного и российского крупных

капиталов;

• бессистемность государственной региональной политики,

особенно в отношении Крайнего Севера, Сибири и Дальнего

Востока;

• политические амбиции лидеров.

После распада СССР в обществе витали идеи об образовании

Русской, Уральской, Дальневосточной республик. В средствах

массовой информации открыто обсуждался вопрос о приобретении

сибирских и дальневосточных территорий за долги России

зарубежными кредиторами. Закон «О соглашениях о разделе

продукции» уже ограничивает суверенитет: иностранцам

предоставлены полномочия по извлечению полезных ископаемых с

распространением на их хозяйственную деятельность международного

права.

Однако в последние годы приведены в действие факторы,

укрепляющие централизованное начало, сама жизнь подвела к

необходимости корректировки федеративного устройства, чтобы не

потерять окончательно ориентиры будущего.

Централизованную власть удалось упрочить в результате

следующих мероприятий:

• устранение несоответствий между федеративными и

региональными законами;

• введение института полномочных представителей Президента

РФ в федеральных округах с надзорными функциями;

• лишение глав региональной исполнительной власти статуса

законодателей;

• принятие правового механизма федерального вмешательства в

деятельность глав региональной исполнительной власти и

представительной власти;

•повышение доли средств, направляемых в федеральный бюджет.

Центр расширяет властное пространство, сводит к минимуму

автономную активность региональных лидеров на федеральном уровне.

Государственный совет, хотя и состоит из руководителей

исполнительной власти регионов, является совещательным и

рекомендательным органом президентской власти, он проводник

решений Президента, а также инициирует проекты законов и указов

Президента, выступает связующим звеном между Президентом и

Советом Федерации.

Реагирует и бизнес: банки уводят финансовые потоки в столицы

федеральных округов, что понижает статус региональных центров.

Таким образом, совершенствование государственности приняло

форму централизации власти после многих лет ее децентрализации.

Предприняты первые, хотя и не однозначные и не исчерпывающие

шаги в верном направлении. По сравнению со сверхцентрализованным

управлением в СССР возросшая роль федеральной власти выглядит

незаметной. Тем не менее, эта тенденция критикуется либералами,

позиции которых в управлении прочны как никогда в истории страны

Это понятно: всякое укрепление государства противоречит

либеральной идеологии, ставящей интересы индивидуума выше

интересов государства, общества.

В централизации власти усматривается опасность унитаризма,

авторитаризма, возрождения административно-командной системы.

Но

разве унитарное устройство противоречит демократии?

Унитарным считается государство, составные части которого не

обладают политической самостоятельностью, местные власти

действуют от имени и под контролем центральной власти, власть

едина с одним уровнем госуправления. Внутри могут образовываться

автономии для сдерживания чрезмерной централизации власти. Эту

форму выбирают страны с небольшими территориями, однородными

составными частями и населением. В мире, в том числе в Европе,

государства в основном унитарные. Например, унитарную Францию

никто не упрекает в недемократичности строя или

сверхцентрализации власти. Да и грань между унитарным и

федеративным государством становится размытой. Италия унитарна,

но ее административно-территориальные единицы имеют не

меньше прав, чем субъекты федерации в США, Германии.

Россия исторически несет бремя интеграции территорий и

наций, используя для этого разные способы в разные эпохи.

Сейчас к основам конституционного строя отнесен федерализм. И

это внутреннее дело страны, она не обязана оправдываться за

каждый шаг по реформированию власти, если даже он направлен в

Однако на выборах 7 декабря 2003 г. праволиберальные партии не получили нужного количества

голосов избирателей и не представлены в парламенте России.

сторону унитаризма. Всякая власть знает пределы централизации,

иначе придется отвечать центру за все, в том числе за вывоз мусора.

Осуществляемая административная реформа требует

реализации новых мер, связанных с укреплением российской

государственности. Предстоит определить направления

соподчиненности в сложносоставных субъектах РФ, узаконить

порядок изменения статуса и территории субъекта РФ. Необходимо

усиливать и федеральную и региональные власти, у каждого уровня

есть своя компетенция, своя ответственность перед народом.

Согласно теории территориальной интеграции главным

центростремительным фактором является государственная идея.

СССР развивался, пока у общества была единая идеологическая

цель, ясная перспектива. Первые же шаги в период перестройки по

их развенчанию ослабили государство, пробили бреши, казавшиеся

абсолютно невозможными. России нужна национальная идея,

определяющая стратегию и пути развития страны и

цементирующая устои государства.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение понятию «государство» с точки зрения

концепций: либеральной, кратологической, марксистской.

2.Объясните соотношение понятий «власть» и «государство».

3.Каковы основные функции государства?

4.Каково главное назначение института гражданства?

5.Назовите сущностные признаки государства.

6.Что такое «открытое общество»?

7.Назовите основные критерии типологии государства.

8.Какие известны формы правления и формы государственного

устройства?

9.Дайте определение политическому режиму.

10. Каковы причины срыва подписания нового Союзного договора

в 1991 году?

11. Назовите принципы федеративного устройства Российской

Федерации согласно Концепции РФ 1993 года?

12. Назовите факторы, ныне угрожающие целостности и

безопасности Российской Федерации.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник

для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

3. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного

управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр

«Март», 2000.

4. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник

для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

5. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М.,

1977.

6. Шаповалов В.Ф. Истоки и смысл российской цивилизации:

Учебное пособие для вузов.- М.: ФАИР-ПРЕСС, 2003.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА

И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА

2.1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление как область исследований, научная

дисциплина и дисциплина специализации появилась в нашей стране

сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Можно утверждать,

что теоретические основы науки еще находятся в стадии

формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния

и развития политических и социально-экономических отношений.

Основное понятие дисциплины – «государственное управление»

не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном

поле и употребляется авторами в разных значениях.

В широком смысловом значении государственное управление

рассматривается авторами как целостная сфера деятельности

государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц,

т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и

методах. В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук

объясняет государственное управление как практическое,

организующее и регулирующее воздействие государства (через

систему своих структур) на общественную и частную

жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или

преобразования, опирающееся на властную силу

Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова. Автор

рассматривает государственное управление как целенаправленное

организующее-регулирующее воздействие государства (через систему

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. - С.38.

его органов и должностных лиц) на общественные процессы,

отношения и деятельность людей

Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как

деятельность по реализации законодательных, исполнительных,

судебных и иных властных полномочий государства в целях

выполнения его организационно-регулирующих и служебных

функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс

регулирования отношений внутри государства посредством

распределения сфер влияния между основными территориальными

уровнями и ветвями власти

В узком, специальном значении термин «государственное

управление» характеризует собственно управленческую деятельность

государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности

исполнительной власти.

Так, профессор А.И. Радченко предлагает свое понимание

государственного управления как деятельности исполнительно-

распорядительного органа по воздействию на объект управления для

его перевода в состояние, необходимое для достижения цели

соответствующего территориального образования, посредством

принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих

актов и актов органов законодательной (представительной) власти

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это

деятельность госаппарата по регулированию общественных

отношений, по управлению как общественными, так и собственными

делами

Профессор В.М. Манохин сводит государственное управление к

организующей, исполнительно-распорядительной деятельности

органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение

законов

И.А. Василенко характеризует государственное управление как

систему принятия политических и административных решений,

которые проводятся в жизнь с помощью административно-

государственного аппарата

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-

ДАНА, 2002. – С. 13.

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.

Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 64.

См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.:

Питер, 2003. - С. 13.

См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный

подход. — Ростов н/Д, 1997. - С.22.

См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1987. - С.99.

См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. - М.,1977. - С.13.

См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики,

2005. - С. 73.

Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо

учитывать, что государственная власть реализуется через управление.

В соответствии с демократическими принципами в России

государственная власть разделяется на законодательную,

исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в

рамках государственного управления рассматривать деятельность

всех институтов власти, а не только исполнительных органов. По

нашему представлению, государственное управление не следует

ограничивать непосредственной реализацией законов и иных

нормативных правовых актов исполнительными органами, так как

функции законодательных и судебных органов также являются

элементами системы государственного управления. На основе

данного подхода мы разделяем позициию авторов Д.П. Зеркина и В.Г.

Игнатова, рассматривающих государственное управление как

сознательное воздействие всех государственных институтов на

деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются

общественные потребности и интересы, общезначимые цели

и воля общества

. В содержании сформулированного определения

понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному

управлению — сознательное, целенаправленное воздействие на

социум, и специфического для государственного управления:

особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект

управляющего воздействия.

Субъект управления — государственные институты -

организации специальных групп людей, наделенные необходимыми

для управленческих действий властными полномочиями и

действующие от имени общества и каждого гражданина на основе

установленных правовых норм.

Объект государственного управления - общество в целом или

его отдельные группы, общественно-политические, экономические,

культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это

целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в

интересах классов и других больших социальных групп, стремление

придать ему организованное функционирование в соответствии с

установленными нормами, обеспечить его адаптацию к

изменяющимся условиям среды, а также возможное его

совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на

общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления

их поведения и деятельности в русло общественно политически

необходимого и целесообразного – существенная черта

государственного управления.

См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Ростов н/Д, 2000. - С.49.

По утверждению Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова в научной

литературе и в практике государственных органов наряду с понятием

«государственное управление» используется понятие

«государственное регулирование». Причем, имеется в виду их

существенное, смысловое различие. С точки зрения неолибералов

допустимо в весьма ограниченных рамках государственное

регулирование, например, экономики, но исключается

государственное управление экономикой и другими социальными

процессами.

Представляется, что противопоставление понятий

«регулирование, и «управление» вообще некорректно с точки зрения

их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского

языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять,

руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться:

а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных

результатов;

б) подчинение того или иного действия определенным правилам.

Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в

научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на

внутренних механизмах функционирования системы в рамках

установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает

поддержание ее устойчивости.

Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее

(исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему,

воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования

определенной направленности саморазвития системы. Регулирование

предполагает создание необходимых условий для спонтанного

действия внутренних закономерностей и механизмов системы.

Например, для предупреждения конфликтов или примирения

конфликтующих сторон. Управление означает подбор и

целенаправленное использование методов и средств, а также

разработку технологий действия государственных институтов для

достижения планируемых результатов (изменения системы,

урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные

нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не

учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между

государственным управлением и государственным регулированием

нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей

сути регулирование - непременный элемент государственного

управления, одна из ее функций. Различие государственного

управления и государственного регулирования в значительной

степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя,

управляет

См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Государственное управление слагается из совокупности

взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру

управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор

целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и

планирование деятельности по осуществлению выбранных целей,

намеченной стратегии; информирование управляемого объекта;

организация; координация; активизация (мотивация,

стимулирование); регулирование; контроль; оценка результатов

управления

Отправной точкой для распознания природы государственного

управления служит понимание его необходимости, общественной

обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из

потребности обеспечить реализацию политики государства,

направленной на эффективное использование природных, трудовых,

материальных и информационных ресурсов, справедливое

перераспределение доходов и гарантирование основных социальных

прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы

государственные программы для обеспечения минимального уровня

жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня

образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно,

что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается

несостоятельным (естественные монополии, общественные товары,

неполные рынки, информационная асимметрия, безработица,

инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись.

Общественная обусловленность государственного управления

вытекает из его практики как сложной организационной системы,

функционирование которой направлено на удовлетворение

потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными

потребностями на государственное управление влияют также

политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах

всего общества. Тем самым государственное управление является

актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань

общества и само определяется общественными отношениями, как

материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и

содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры

управляемых государством общественных процессов, с другой - от

места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и

характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления

означает постановку рациональных (т.е. соответствующих

Ростов н/Д, 2000. - С.49-51.

См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Ростов н/Д, 2004. - С.53-56.

имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью

получения максимально возможных результатов при минимальном

использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций

данных публичной властью.

Природа государственного управления вытекает из его особой

социальной функции, направленной на упорядочение процессов

развития в интересах всего общества путем согласовывания

разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где

государственный аппарат выступает действенным механизмом

воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление

государственной политики через систему административных

учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой

сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с

реализацией государственно-властных полномочий субъектами

публичной власти, регламентированную юридическими нормами,

вследствие чего происходит последовательная смена общественных

состояний, событий и явлений.

Изучение социальной среды, в которой происходит

осуществление государственного управления, на которую оно влияет

и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает

поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики

гражданского общества и способы влияния последнего на

властноуправленческую деятельность государства. Фактически это

проблема соотношения публичной власти, государственной

администрации (бюрократии), гражданского общества и

взаимодействия политических институтов в процессах формирования

и реализации государственного управления.

Выявление и изучение потребностей общества в значительной

степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть

является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих

влияние на систему и процесс государственного управления. С ее

помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в

процессе подготовки государственными органами конкретных

решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто

располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к

данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда

включает публичные обсуждения с помощью средств массовой

информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем,

что называют «формированием повестки дня». Другими словами,

именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус

общественного внимания и являются предметом широких

обсуждений.

Ресурсы государственного управления включают финансовые,

имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые

можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также

средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие

негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут

быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных

финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов,

программ.

Выполнение решений включает множество конкретных действий,

механизмов и процедур, санкционированных окружающей

социальной средой и обеспеченных в той или иной степени

ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений,

связанных, прежде всего с формированием и осуществлением

государственных программ: технологии государственного

управления, связанные с методами управления в кризисных

ситуациях, информационно-коммуникативными процессами;

организационно-экономическая поддержка традиций и культуры;

предоставление налоговых льгот: выдача государственных заказов

или осуществление государственных закупок и т.д.

Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и

постоянного отслеживания и корректировки хода реализации

различных мероприятий государственного управления, таких,

например, как государственная целевая программа или ситуативное

решение. Эти меры включают контроль за принятием решений, и за

их выполнением (по объемным показателям, посвоевременности

выделения и доведения до конечных получателей выделенных

ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере

происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной,

исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Обобщая сказанное, можно согласиться с позицией автора Н.И.

Глазуновой, которая характеризует государственное управление

следующим образом:

1. Государственное управление — разновидность социального

управления, но его природу и специфику определяют присущие

только данному виду управления свойства.

2. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих

воздействий — государство. Характер государственного управления в

конкретное историческое время определяется характером развития

государства. Государство как мозговой центр дает импульсы —

приказы государственному управлению — своего рода «нервной

системе» общественного организма.

3. Государственное управление опирается на властные

полномочия и представляет собой способ реализации государственной

власти, которая распространяется на все общество (и на другие