Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации.

Управлять — значит, программировать развитие, решение

общественных проблем.

Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие

четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий

программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов

действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Древо целей в государственном управлении. По мере

реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное

многообразие побочных целей, призванных обеспечивать

целостность, динамизм и надежную управляемость государства как

системы. Сформировать структуру целей государственного

управления, расположить их в строго иерархическом порядке,

проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику

и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием,

получивший название «древа целей». Древо целей в

государственном управлении есть способ формирования структуры

целей программы государственного развития, обеспечивающий

взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания

(социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их

согласование для достижения качественных изменений в заданном

направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по

существу, представлена общая стратегия государственного

управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную

систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой

конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по

степени важности при существующих условиях управленческой

деятельности. Формирование древа целей государственного

управления происходит по восходящей от общего к частному.

Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало

отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою

очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине.

Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и

целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием,

который не несет в своей основе идеологической и политической

нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол»,

«ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное

представление о характере государства, социальной направленности

его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в

виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в

«почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество,

государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и

функционирования, приспособления к условиям существования,

принципиально не отличается от живого организма, то, и другое -

системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны

категориями теории систем. В частности, к обществу и государству

применимо такое свойство системы, как стремление к достижению

последовательного совершенствования, отработки механизмов

обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой»,

которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит

подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед

собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если

питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность

древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами

ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления

субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о

потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан

государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении.

Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в

самом широком смысле, включая материальные, финансовые,

интеллектуальные, организационные возможности, правовое

обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму

элемент субъективизма при определении целей управления

Таким образом, цели, представленные в определенном «древе»,

должны соответствовать главному требованию — быть социально

мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными.

На древе целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но

иногда, как отмечает Н.И. Глазунова необходимо осмыслить, озвучить

и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент

(мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает,

что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое

решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный

момент нет ресурсов на решение проблемы и этот факт не означает

отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей

— недостижимых на данном этапе — будет означать откровенный

разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и

укрепляет доверие к власти

Классификация целей государственного управления.

Проблема классификации и систематизации целей государственного

управления является предметом исследования, дискуссии и

обсуждения многих государствоведов. Можно констатировать, что

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.

Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382-384.

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во

Проспект, 2004. С. 122.

критерии и подходы к такой классификации еще не являются

достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим

видением.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснован

подход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целей

государственного управления:

- общественно-политические, охватывающие комплексное,

целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

- социальные, отражающие влияние общественно-политических

целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее

элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

- духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных

(культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в

другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию

общественно-политических и социальных целей;

- экономические, характеризующие и утверждающие систему

экономических отношений, обеспечивающих материальную основу

реализации общественно-политических и иных целей;

- производственные, состоящие в создании и поддержании

активности тех управляемых объектов, которые соответствуют

вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

- организационные, направленные на решение организационных

проблем в субъекте и объектах государственного управления —

построение соответствующих функциональных и организационных

структур;

- деятельностно-праксеологические, предполагающие

распределение и регулирование деятельности по конкретным

структурам, служебным и рабочим местам;

- информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей

необходимой, достоверной и адекватной информацией;

- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и

стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса

целей государственного управления

Исследователь Н.И. Глазунова предлагает следующую

классификацию целей для государственных органов и системы

государственного управления:

1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения.

Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно

управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой,

содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной

ее цели.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. - С. 168.

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и,

как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе,

регламенте и т.д. В них отражается назначение данной

организационной структуры, место и роль в системе госуправления,

т.е. то, ради чего она создана.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива,

призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение

содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы

деятельности отдельных участников управления могут быть

достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива

госоргана (организации) — важный элемент и показатель готовности,

наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере

воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям,

сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является

конечным результатом функционирования коллектива, каждого его

должностного лица и работника?

Цели самосохранения организационной структуры управления

как относительно автономного образования отражают ее стремление

сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во

взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей

проявляются усилия системы, направленной на совершенствование

своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д.

Хэл Дж. Рейни предлагает следующую типологию:

1. Официальные цели. Официальные цели, по убеждению автора

— это обнародованные формулировки основных целей и ценностей

организации. Официальные цели можно часто встретить в заявлениях

о миссии и годовых отчетах, где они призваны усилить легитимность

организации и создать стимулы для ее членов.

2. Оперативные цели. Оперативные цели — это относительно

конкретные, непосредственные цели, к которым стремится

организация и которые отражаются в ее реальных действиях и

процедурах

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов полагают, что управленческие цели

классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале

общественно-политических ценностей — высшие цели и цели

обыденной практики; по степени общности — общенародные

(общегосударственные), национальные, классовые, групповые

(корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости

сфер жизнедеятельности общества — экономические, социальные,

См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби,

Изд-во Проспект, 2004. - С.118-120.

См.: Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е

изд. – М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 127-128.

политические, культурологические, конфессиональные; по

временным параметрам — долгосрочные, среднесрочные,

краткосрочные, текущие; по актуальности — требующие

безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и

актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости —

реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д.

Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный аспект

разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений.

Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели

реализуются в политических решениях руководящих органов

государства, в форме общих политических стратегий. Экономические,

социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием

отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную

основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели

претворяются в административных, оперативно-тактических

решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов

получают отражение в решениях органов власти и управления

соответствующих уровней

В.Ф. Калина и В.А. Козбаненко считают, что при

структурировании целей государственного управления следует

исходить из логики исторического процесса развития государства как

системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует

последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей

целью государство выдвигает множество иных весьма значимых

целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель.

Цели государственного управления формируются исходя из

целей государства, преследующих реализацию его общественных

функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной

политики, выступает обозначенная в начале главы конституционная

цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и

свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели

намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный

характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества

на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы,

временные от- резки, в течение которых с учетом меняющихся

обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются

оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на

множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения

стратегических целевых установок осуществляется посредством

См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Ростов н/Д, 2000. - С.171.

тактических целей. Последние требуют от субъекта управления

высокого управленческого мастерства, способности быстрого

реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели

еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть

классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему

они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь

комплекс государственного управления Частные - отдельные

подсистемы. По результатам цели государственного управления могут

быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть

перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными.

По отношению к главным целям могут возникать побочные

(вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода

препятствий при достижении основных целей.

Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны

отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они

должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными

тенденциями общественного развития, социально мотивированными,

иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Обеспечение целей государственного управления. Цели

должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме

государственного управления. Как известно, реализация

управленческого решения, действие закона есть организуемый

процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и

функционирование институтов общества, протекающий циклически,

системно, с использованием комплекса средств для достижения его

цели.

Необходимо отметить важность и значимость следующих

ресурсов государственного управления: ресурсы права, ресурсы

демократии, ресурсы организации. Рассматривая ресурсы права,

следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в

государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их

соответствия правовым требованиям (справедливости, правды,

гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с

опорой на силу законов и государственных механизмов

осуществления последних. Только в этом случае цели

государственного управления не останутся на бумаге или в речах

лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей,

практически реализовываться.

Сущность ресурса демократии заключается в том, что

представители общественных слоев должны знать цели

государственного управления и разделять их, желать их реализации и

быть способны практически работать в этом направлении. А для того

чтобы участие людей в осуществлении целей государственного

управления было осознанным и активным, необходимо доверие к

этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов

реализации целей с их потребностями и интересами.

Значимость и необходимость ресурса организации как

упорядочения, рационализации системы

государственного управления

заключается в том, что организация позволяет рационализировать и

облегчить выработку целей государственного управления.

Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной

невыполнения поставленных целей и задач.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в

количественном и качественном отношениях. Качественное его

улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и

положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение

численности личного состава не создаст «профессионального ядра»

кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать

стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим

обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное

размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой

для производства сложных экспертиз, может удовлетворить

потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое

увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д.

Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует

предварительного анализа потребностей системы, конкретных

органов государственного управления и степени их соответствия

наличным резервам, а также возможности их перераспределения и

использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения государственного

управления связана с возникающими во все времена противоречиями

между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует.

Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и

возможностей. Ресурсы — это источник реализации всех видов целей,

при том, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо

народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа

полностью достигла целей, решила проблему, ради которой

разрабатывалась, исчерпала свои возможности: бывает, что созданная

с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал,

нисколько не продвинувшись к цели.

Автор Г.В. Атаманчук отмечает, что результаты деятельности

никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным

предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче,

многостороннее любого идеального образа, существующего в

сознании субъекта в момент постановки цели

. Расхождение также

детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной

стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор

ресурсов для ее достижения, с другой — та совокупность ресурсов,

которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально

достижимые пели. Неправильный выбор средств означает

невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей

деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может

означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном

и туманном стремлении.

3.2 Программно-целевой подход в государственном

управлении.

Одним из инструментов, широко используемым в системе

государственного управления, является разработка и реализация

федеральных и региональных целевых программ.

Целевые программы являются одним из важнейших средств

реализации структурной политики государства, активного

воздействия на производственные и экономические процессы.

Целевые государственные программы — это увязанный по

ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-

исследовательских, опытно-конструкторских производственных,

социально-экономических, организационно-хозяйственных и других

мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области

государственного, экономического, экологического, социального и

культурного развития государства

Федеральные целевые программы (ФЦП) — это особый вид

деятельности, направленный на достижение поставленных органами

государственной власти целей, реализуемых на основе

законодательства. Целевые программы — это один из основных

способов проведения государственных решений в жизнь.

Одновременно они являются эффективным инструментом

структурных преобразований в экономике, решения актуальных

социальных проблем и призваны обеспечить необходимую

концентрацию экономических и финансовых ресурсов на

приоритетных направлениях государственной политики.

Государственным заказчиком федеральных целевых программ

выступает федеральный орган исполнительной власти или

федеральный орган исполнительной власти совместно с

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. С.176-179.

Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.:

Питер, 2004. С. 358.

администрацией субъекта РФ, которые распределяют между

исполнителями средства, направленные на реализацию целевой

программы, и несут ответственность за их эффективное

использование. ФЦП утверждается указом Президента РФ или

постановлением Правительства РФ.

Процесс подготовки и реализации целевых программ включает

следующие этапы: отбор проблем для программной разработки;

принятие решения о разработке целевой программы; ее

формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управление

реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на

низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с

затраченными средствами. Но здесь следует вести речь о

совершенствовании механизма разработки и управления

программами, улучшении методов их оценки и мониторинге

реализации, а не отказе от программ. Тем более, что использование

программно-целевого метода позволяет:

а) сконцентрировать материальные и финансовые ресурсы для

решения сложной проблемы;

б) объединить усилия всех заинтересованных организаций, в том

числе общественных групп и союзов;

в) поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на

длительный период времени.

Очевидна необходимость экономического обоснования участия

государства в решении проблем программными методами. При этом

основными критериями являются:

- обеспечение общественных благ, которые содействуют

социальному и экономическому развитию;

- обеспечение равенства и социальной справедливости. В

вопросе оценки и выбора государственных программ полезно дерево

решений, которое позволяет обосновать необходимость выделения

государственных средств и выбрать соответствующие механизмы и

инструменты.

Основными понятиями, которые определяют сущность

программного подхода, являются программная область, параметры

программы, структура программы. Общие принципы программного

подхода включают в себя:

- ориентацию программы на конечный результат, формируемый в

виде совокупности целей и задач;

- построение программы в виде отдельных блоков, связанных с

взаимозависимыми видами деятельности, составляющих

программную структуру;

- понимание программы как целостного объекта управления

независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее

элементов;

- системный подход к управлению программой на всех этапах ее

реализации;

- наделение программы как единого объекта управления

необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими

ресурсами.

Методология программных исследований основана на

использовании различных подходов, которые в основном зависят от

характера проблемы, решаемой данной целевой программой. Если

проблема хорошо структурирована, понятны ее сущность и причины

возникновения, формы проявления и последствия для общества, тогда

применяют методы исследования операций. Если проблема

структурирована слабо, тогда прибегают к системному анализу. В

случае неструктурированной проблемы используют методы

политического и качественного анализа.

Государственные программы можно классифицировать

следующим образом:

- по государственному статусу: межгосударственные,

федеральные, региональные, местные (муниципальные);

- по функциональной сфере: социальные, экологические, научно-

технические и др.;

- по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные,

долгосрочные.

Можно выделить следующие группы федеральных целевых

программ.

1. Полностью осуществляемые государством программы,

требующие государственной поддержки в целях комплексного

решения острых социально-экономических проблем для обеспечения

концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития

экономики, не имеющие альтернативных.

2. Программы, поддерживаемые государством с привлечением

негосударственных источников. Государством осуществляется

поддержка лишь отдельных мероприятий, а остальные

финансируются частными или общественными организациями.

3. Программы, проводимые совместно с региональными органами

власти, которые являются по сути дела стратегией социально-

экономического развития отдельных территорий.

4. Программы, связанные с текущей деятельностью федеральных

органов власти и управления.

Последнее время все активнее разрабатываются не только

федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в

России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы