Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

забвение интересов других подсистем государственных органов,

искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям

иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению

субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые

не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются

между собой. О каком-либо государственном управлении в таких

условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены

с объектными обратными связями, как бы встроены в последние.

Объектные обратные связи отражают плотность и надежность

взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают

содержание и объем их информационного обмена между собой,

позволяют определять степень овладения управляющими

компонентами процессами общественной жизнедеятельности,

ориентируют на выявление общей социальной эффективности

государственного управления. Значит, только в единстве с

объектными обратными связями субъектные обратные связи в

состоянии отражать обоснованность организации и деятельности

каждого управляющего компонента.

2.3 Предмет, методология и методы изучения

государственного управления

Предмет теории государственного управления. Анализируя

оценки и суждения многих авторов, специализирующихся на

проблемах теории государственного управления можно придти к

выводу, что на сегодняшний день не существует единого

теоретического видения предмета научного знания о системе

государственного управления. Во многом это вызвано

многозначностью терминов «государство» и «управление»,

существованием различных способов их трактовки. При этом все

большее распространение получает междисциплинарный подход,

позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в

различных областях науки, и, прежде всего гуманитарной. Кроме

того, такой подход дает возможность более четко представить

основные предметные области теории государственного управления,

показать специфику ее содержания как самостоятельной научной

дисциплины. Содержание теории государственного управления

включает наряду с общими теоретическими основами управления

(организационная теория, теория принятия решений, мотивационная

теория и т.д.).

Ученые различных областей социально-политического знания

расчленяют политико-социальную действительность на

разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. В рамках

теоретических основ государственное управление рассматривается

как целостная, относительно самостоятельная сфера деятельности

государства и складывающейся в связи с ней системы политико-

общественных и политико-правовых отношений. Именно

относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую

систему многогранной властной и организующей деятельности

государства, всей политической системы, и в еще более широкую и

общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется

комплексный характер изучаемой теории, интегрирующей в себя

элементы знания и подходы таких наук, как политология,

политическая социология, теория государства и права и

конфликтология. И конечно же, теории социального управления,

раскрывающей общие закономерности управления социальными, в

том числе политическими процессами и отношениями.

Как отрасль знаний государственное управление изучает

институты, органы, явления, способы, процессы государственного

управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в

сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает

тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по

совершенствованию государственного управления. Для этого

используются данные многих гуманитарных, а иногда не только

гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической

теории, конституционного, административного, финансового права и

многих других правовых наук (в том числе, например, даже

уголовного права и криминологии с целью поисков мер для

пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении

(в деятельности и науке) используются данные информатики,

экономической географии, демографии и др., выводы ряда

прикладных наук (например, менеджмента).

Государственное управление как объект научного познания

представляет собой многоплановое образование. Концепция,

положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи

политики, права, управления и власти. Она противоположна

либеральной парадигме «политико-административной дихотомии»,

доминирующей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX

столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление

государственного управления политике породили двоякий подход в

теории: а) государственное управление суть отрасль науки

администрирования, т.е. хозяйственного управления; б)

государственное управление — это политическая наука

Деятельность государства в области социального управления

неразрывно связана с правовым регулированием общественных

См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.

Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С. 72-75.

отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории

государственного управления. В этом смысле она может быть

охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки

политической или политико-юридической было бы неполным, если

бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное

управление воплощает в себе воздействие государства как ядра

политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также

взаимодействие его с различными элементами социальной системы.

Поэтому государственное управление по своему определению — это

деятельность и отношения политико-правовые и социальные.

Соответственно и теория государственного управления — это

политико-правовая и социальная наука.

Таким образом, теория государственного управления

представляет собой комплексную научную дисциплину,

сформировавшуюся на базе политических, правовых и социальных

областей научных знаний. Данная наука акцентирует внимание,

прежде всего, на методах управления, с помощью которых решаются

задачи государства и его структур различного уровня.

Главное, что составляет содержание теории государственного

управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей

функции государства как института управления обществом,

закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование

государственной политики как ядра и системообразующего элемента

управления. Функциональный анализ государства, деятельности его

органов власти как политико-правового института управления

обществом и складывающихся при этом политико-правовых и

социальных отношений — таков предмет теории государственного

управления.

Знание основ теории позволяет применять ее к исследованию

практики управленческой деятельности Российского государства,

осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать

правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной

ситуации.

Методология и методы изучения государственного

управления. Научная область знаний о государственном управлении

базируется на соответствующих закономерностях, принципах,

правилах, составляющих основу методологии государственного

управления.

Объективные законы общественного развития не зависят от

сознания и воли людей, действуют независимо от того,

сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает

их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут

проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через

сознательно организованную деятельность.

Если закон непознан и неясен, то люди ему следую интуитивно,

слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в

своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только

закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием

человека, что обусловливает возможность воздействия на его

поведение через систему государственного управления.

Если система государственного управления правильно отражает

сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В

случае неадекватного отражения их действия в практике управления

возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Исследование проблем теории государственного управления

начинается с методологии. Методология – это не только совокупность

методов познания, но и принципов – философско-социологических,

политологических и других общенаучных – и обосновывающих

теорий. Методология – это определяющее начало процесса познания,

а также система общетеоретических требований, которые реализуются

в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и

объяснения объектов социальной действительности.

Рассматривая методологические основы теории государственного

управления, следует учитывать, что на сегодняшний день существует

много концепций государственного управления:

1) либеральные и демократические; 2) авторитарные; 3)

тоталитарная социалистическая (марксистско-ленинская); 4)

государственно-религиозная.

Либеральные и демократические концепции управления

представлены огромным количеством различных школ, в том числе

школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”,

“государства — ночного сторожа” и “государства — всесильного

регулятора”, отстаивающих приоритет экономических или

политических методов управления, “государства — всеобщего

благоденствия” и государства, создающего лишь благоприятные

условия для деятельности индивида, концепциями “рациональной

бюрократии”, технократии и др. При всех своих различиях (в

либеральных концепциях акцент делается на индивидуальных

свободах, в демократических — на власти народа) и те, и другие

опираются на общие постулаты государственного управления —

общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и

идеологического плюрализма, разделения властей, господстваправа,

признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают

тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность

чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым)

интересам.

Авторитарные и тоталитарные концепции основываются на анти-

демократических подходах, на идеях личной власти, сильной руки и

т.д. Крайним выражением таких идей служат взгляды о вождизме и

роли фюрера нации, являющегося всеобщим повелителем. Подобные

идеи были характерны для фашистской Италии, Германии и Испании

при Франко (до середины 70-х гг.), в Португалии при Салазаре (до 80-

х гг.).

Попытки применить на практике постулаты марксизма-

ленинизма по вопросу о государстве (о диктатуре буржуазии, о

необходимости диктатуры пролетариата, отрицание разделения

властей и др.) стали основой формирования социалистического

тоталитаризма. Последующие уточнения некоторых вопросов (отказ

от тезиса о диктатуре пролетариата, провозглашение общенародного

государства и др.) в некоторых социалистических странах (Вьетнам,

Лаос, Куба, Китай, КНДР) предопределили пересмотр экономических

подходов, но политическая система и принципы государственного

управления остались прежними.

Государственно-религиозные, теократические (например

Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы к

государственному управлению типичны для многих мусульманских

стран.

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении

связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с

отрицанием выборов в органы государства (они заменяются

назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при

правителе). Вместо участия граждан в управлении используется

практика маджилиса (прием в установленные дни любого

“правоверного” главой государства, который одновременно является

имамом — религиозной главой, и членами его семьи) в качестве

формы обратной связи с управляемыми и др. В арабских странах,

которые испытали влияние либеральных идей и являются

республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы

прежних порядков (недопущение женщин к политике и

государственной службе, аш-шура превратилась в частично

избираемый консультативный совет при президенте).

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных

областях научного познания, — возможность достижения

объективной истины и эффективность практического действия,

основанного на реализации полученного знания. Такая возможность,

однако, ограничивается социальными условиями познания. Авторы

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов отмечают следующие особенности,

характеризующие познание политико-управленческих процессов.

1. Анализ процессов государственного управления по форме

субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной

части общества, скажем, социальной группы, политической

организации и др. Он участник политической жизни страны,

государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на

основе того материала, тех представлений, которые сложились или

складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках более, чем в других,

выражена в субъективной форме.

2. Теория политического управления не может «переезжать» из

одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому

обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля,

средств, приемов и направления исследования, а только за счет

усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку

о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая

картина, свойственная данной стране. В российской политической

науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины,

изображающей политику государственного управления в качестве

объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на

пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не

означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория

государственного управления формируется на основе, во-первых,

исторического опыта, в том числе советского, во-вторых,

современного международного и российского опыта, пусть даже во

многом разрушительного.

3. Объектом отражения анализируемой нами теории является

современная политико-социальная действительность, а современность

— динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными

перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем

уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не

беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение

объективной истины, если конкретизируется и реализуется в

адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения

действительности

При изучении государственного управления выделяются

следующие группы методов.

Метод анализа и синтеза. С их помощью, например, выделяются

ветви государственной власти (законодательная, исполнительная,

судебная и др.), понятие государственного аппарата .

С помощью логического метода делаются различные

умозаключения, например о принципе законности в государственном

управлении).

Метод формализации (он помогает, например, сформулировать

понятие государственного служащего), количественные методы (в

См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Ростов н/Д, 2004. - С. 21-23.

том числе статистические, свидетельствующие о состоянии аппарата

управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном

отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции

(распространение признаков данного явления на другие сходные

явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных

управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка

деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных

экспериментатором).

Функционально-структурный метод предполагает

концентрацию внимания исследователя на классификации функций,

дифференциации структурных подразделений, организационных

ресурсов госорганов и всей системы управления в целом.

Элитологический метод основан на актуализации вопроса о том,

кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над

экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в

правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются

отдельные группы государственных деятелей, партийных

функционеров, чиновников и т.д.

Культурологический метод предполагает анализ процесса

принятия и осуществления государственно-управленческих решений

под углом зрения политической и профессиональной культуры.

Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения,

поведение субъектов административно-правовых отношений.

Конфликтологический метод характеризуется тем, что по

природе своей управленческая деятельность государства направлена

на регулирование и разрешение общественных противоречий и

конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное

взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем,

субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д.

свойственно государственно-общественным системам.

Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных

явлений, например, государства, бюрократии, различных способов

реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью

выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее

эффективных форм организации или оптимальных путей решения

задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта

других государств, что особенно актуально для российского

государственного управления.

Институциональный метод является “институциональным” в

том смысле, что при этом уделяется внимание формальным

структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах

конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль

административного и конституционного права, в совокупности

определяющего основные формальные правила деятельности органов

государственной власти и аппарата государственного управления.

Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию

поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода

исследования выражается в следующем.

1. Управление имеет личностное измерение, а коллективные

действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей,

являющихся главным объектом управленческого исследования.

2. Доминирующими мотивами поведения являются

психологические мотивы, которые могут быть как социально

обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу.

3. Модели поведения людей сходны в различных ситуациях

(поведение служащего промышленной корпорации и

государственного чиновника), отсюда вытекает возможность

применения методов естественных наук.

4. Социальные явления измеряются количественно, отсюда

применимость математического моделирования, компьютерной

техники.

Одним из наиболее известных и значимых является

исторический метод, который требует изучения систем управления в

их последовательном временном развитии, выявления связи

прошлого, настоящего и будущего.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается отличие понятия государственное управление в

широком и узком, специфическом смысловом значении?

2. Объясните соотношение понятий «государственное управление» и

«государственное регулирование»

3. В чем заключается общественная обусловленность и

необходимость государственного управления?

4. Как характеризуются целевая направленность, природа и процесс

государственного управления.

5. Назовите основные структурные элементы системы

государственного управления.

6. Объясните специфику и сущность обратных связей

государственного управления.

7. Какие вам известны основные концептуальные направления теории

государственного управления?

8. Какие методы познания используются в теории государственного

управления?

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в

странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Учебное

пособие. М.: “Логос”, 1998.

3. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник

для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

4. Государственное управление: основы теории и организации.

Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного

управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «Март»,

2000.

6. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. – М.,

1987.

7. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник

для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального

управления: системный подход. Учебник. – АООТ “Ростиздат” -

Ростов н/Д. 1997.

9. Рой О.М. Система государственного и муниципального

управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003.

10. Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных

организациях / Пер. с англ.. - 2-е изд. - М., 2004.

11. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина.

М., 1977.

12. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс.

– М.: Юристъ, 2001.

13. Радченко А.И. Проблемы науки государственного и

муниципального управления // Государственное и муниципальное

управление. - 2000. - № 1. – С. 84-96.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ

СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Целеполагание и формирование древа целей

государственного управления

Понятие цели и целеполагания в государственном

управлении. Формирование организационно-функциональной

структуры институтов государственного управления начинается с

определения целей. Соответственно цель государственного

управления заключается в создании оптимальных условий

достижения определенного уровня состояния общества и государства

в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако

нет практически ни одного политического режима, который хотя бы

формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели

благосостояние граждан (подданных) своего государства

Обоснование и четкая формулировка целей государственного

управления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целей

необходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальные

общественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процесс

целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития

управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей

и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Исследователь Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет

свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая

системообразующим этапом управляющего воздействия

Первая закономерность целеполагания определяется тем

содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления — это исходная категория управления, она

отражает желаемое, возможное и необходимое состояние

управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот

идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется

создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется

субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми,

выступает необходимым опосредующим фактором между

объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой,

субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания —

необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное

обсуждение и на этой основе структурирование целей по

приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков не

обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных

договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны

стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания

обусловлена необходимостью переложения целей на формат

программ и действий как стратегии развития на перспективу.

Программы содержат концепцию развития общества (отдельной

территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.

Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382.

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-

во Проспект, 2004.С. 116-118.