Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

распространенную модель оценки эффективности: «ресурсное

обеспечение управленческой деятельности — затраты -

результат». Эта модель позволяет сравнивать эффективность

российских управленческих структур с западными. Объективность

оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении

поправочного коэффициента, учитывающего экономические условия

и другие виды ресурсного обеспечения управления. Измерение

эффективности управленческой деятельности государственного

управления по соотношению затраченных ресурсов и результатов

целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных

ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными,

хотя и нужными для решения поставленной задачи.

Таким образом, специфические критерии эффективности

государственного управления социальными процессами

формулируются в диапазоне проявления общих критериев

государственного управления. Эффективность управленческой

деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в

какой степени достигается цель.

Представляют интерес критерии специальной социальной

эффективности государственного управления, определяемые Г.В.

Атаманчуком:

1. Целеорнентированность (иными словами, целесообразность,

целевая обоснованность) организации и функционирования

государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и

других организационных структур, которая определяется через

степень соответствия их управляющих воздействий целям,

объективно исходящим из их положения и роли в обществе.

Целеориентированность организации и функционирования

управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и

оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с

точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной

для них. Таким способом можно не только познавать смысл

активности любой структуры государственного управления, но и

избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при

которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности

остаются вне необходимых управляющих воздействий.

2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и

осуществление управленческих действий. Это время, которое

тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на

обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до

«выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в аппарате

управления), соответствующих подсистемах и организационных

структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени,

характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими

161

общества. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы

той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого,

что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий

процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы,

санкции и другие социальные элементы. Экономия времени есть

слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет

постоянный поиск путей движения в данном направлении.

3. Сложность организации субъекта государственного

управления, его подсистем и звеньев.

В свое время, при критике авторитарной бюрократии, очень

многими аналитиками обращалось внимание на чрезмерную

громоздкость и усложненность государственного аппарата советского

периода, снижавшие уровень рациональности и эффективности

государственного управления. Ведь доказано, что в любой

динамической системе сложность организации субъектов управления,

их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать

сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность),

но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень

всегда должен быть проще координируемого. Но это правило

постоянно игнорируется с соответствующими последствиями для

государственного управления. Сложность продолжает подавлять

инициативу и творчество в управленческих процессах.

4. Издержки на содержание и обеспечение функционирования

государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных

организационных структур. При их анализе и оценке следует

учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и

социальными результатами деятельности управляемых объектов,

затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение

управленческих проблем и иные моменты, определяющие

управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на

содержание персонала управления, командировочные расходы,

расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо

соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих

воздействий на общественное развитие.

Необходимо разобраться в том, сколько должен стоить (по

издержкам) тот или иной государственный орган, та или иная

государственная должность, те или иные управленческие решения и

действия (хотя бы те бесконечные совещания, которые так любят

проводить). Состояние страны таково, что все надо считать и считать

и соотносить с приносимой пользой.

Значит, взятые во взаимосвязи критерии «цели — время — стиль

— сложность — затраты» и рассмотренные под углом зрения

содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий

способны достаточно емко характеризовать организацию и

162

функционирование государства как субъекта управления

общественными процессами

Автор Ф. Шамхалов акцентирует внимание на следующих

критериях эффективности:

- степень соответствия содержания и результатов деятельности

управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые

определены вышестоящими управленческими руководителями;

- степень соблюдения управляющими правовых и иных

установленных норм;

- степень влияния управленческой деятельности на состояние и

развитие управленческих объектов;

- степень изменения объекта управления в позитивную или

негативную сторону;

- то, насколько управляющая деятельность направлена на

улучшение реального положения людей, на реализацию их интересов

и потребностей;

- объемы издержек управляющей деятельности с точки зрения

окупаемости вкладываемых в управление ресурсов;

- авторитетность решений и действий управленческих структур и

работников и др.

Подводя итоги необходимо отметить, что общая теория

эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем

вообще нельзя выразить одним показателем. Даже что-то

суперглавное распадается на составляющие части, имеет ряд аспектов,

подсистем. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и

критериев. Это тем более справедливо, если мы беремся оценивать

такое сложное явление, как государственная власть. Здесь нужно

иметь систему показателей и критериев эффективности, которая

должна быть сквозной, но многоуровневой со взаимоувязанными

элементами. В центре может стоять один сводный, обобщающий,

интегральный показатель, но он обязательно будет опираться на

множество других показателей.

6.4 Ресурсы совершенствования эффективности

государственного управления

Об источниках, ресурсах, резервах, способах приведения

государства в «опережающее состояние» много пишут как в нашей

стране, так и за рубежом. Пишут сегодня и, видимо, будут писать в

будущем. Важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. - С. 487-496.

См.: Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов /

Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. – С. 438-442, 468-471.

163

по всем аспектам развития государственного управления, были

заинтересованы в том, чтобы изучать и осознавать научную

информацию. Необходим налаженный процесс совершенствования

государственного управления. Он представляет собой подсистему в

государственном управлении с соответствующими целями,

предметом, принципами и организацией, смысл которой заключается

в придании государственному управлению как системному

общественному явлению способности самопреобразования,

саморазвития, самоулучшения.

Профессор Г.В. Атаманчук отмечает, что целевая ориентация

совершенствования государственного управления заключается в

том, чтобы:

- обеспечить максимально достижимое соответствие содержания

управляющих воздействий органов государственной власти и

местного самоуправления потребностям и закономерностям

управляемых объектов;

- формировать наиболее эффективные и рациональные

взаимосвязи между управляющими компонентами государства и

управляемыми объектами, а также субъектами других видов

управления;

- поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и

экономической точек зрения) организационную структуру

государственного управления;

- способствовать постоянному абсолютному и относительному

уменьшению общественных затрат на управление;

- повышать эффективность форм, методов и других элементов

государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования

государственного управления можно условно подразделить на две

группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в

повышении эффективности управляющих воздействий, их

упорядочении и систематизации, в обеспечении адекватности

объективным запросам управляемых объектов. Реализация

внутренних целей предполагает совершенствование самой

управляющей системы, улучшение её мобильности, рациональности,

внутренней жизнедеятельности. Далее цели конкретизируются в

зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон

и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и

исходным элементом процесса совершенствования государственного

управления выступает его «древо целей», на основе которого

определяется предмет, структура, актуальность, последовательность и

другие проявления совершенствования государственного управления.

164

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса

совершенствования государственного управления выступает его

предмет.

Можно обозначить такие «блоки» предмета совершенствования

государственного управления:

1.Постоянное и охватывающее все уровни и направления

улучшение и упрочнение взаимодействий между управляющими и

управляемыми компонентами системы государственного управления,

что предполагает совершенствование главным образом «древа целей»

и функциональной структуры государственного управления.

2.Непрерывное развитие общественной сущности

государственного управления посредством его всё более глубокой

демократизации.

3.Системная рационализация государственно-управленческой

деятельности с целью всё большей социально, организационной и

правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого

её элемента.

4.Создание информационных, организационных и других

условий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в

управленческую практику и эффективное применение в ней научных

форм, методов и средств овладения человеком объективной

действительностью.

5.Широкое использование социально-психологических факторов

развития свободных, демократических, обоюдно ответственных

отношений между всеми участниками государственно-

управленческих отношений.

Г.В. Атаманчук также отмечает, что сложность целей и предмета

совершенствования государственного управления обусловливает

использование определённых принципов, при осуществлении всей

этой работы. Выделяют следующие основные принципы.

Прежде всего, это принцип системности, обусловливающий охват

данным процессом какой-либо крупной составной части

функциональной и организационной структуры государственного

управления, подсистемы органов государственной власти и местного

самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учёта многообразия

элементов государственного управления, их сторон, свойств,

аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д.,

которые реально и в совокупности влияют на управленческие

процессы.

Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из

которого действия по совершенствованию государственного

управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но

неуклонно. Любые радикальные преобразования система

165

государственного управления переживает болезненно, часто теряет

уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то

время, как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя

целостность государственного управления, постепенно приводят его в

новое качество. И, наконец, принцип плановости, свидетельствующий

о том, что цели процесса совершенствования государственного

управления могут достигаться лишь путём тщательно

спланированных и последовательно выполняемых действий.

Процесс совершенствования государственного управления

должен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике

сложилось в основном три способа решения таких вопросов:

- осуществление рационализации тех или иных элементов

управления силами персонала соответствующего органа и

подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет

внутренних ресурсов);

- обоснование предложений по рационализации силами

привлечённых специализированных (проектных, экспертных и т.п.)

организаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре;

- разработка и реализация проектов (планов) рационализации

объединёнными силами представителей как соответствующего

органа, так и внешних специализированных организаций

В заключении необходимо отметить, что опыт и

дореволюционной России, приведший к известным событиям начала

XX века, и советского периода, не решившего намеченных целей, и

периода становления Российской Федерации, и зарубежных стран

однозначно подтверждает, что в вопросах совершенствования

государственного управления не может быть самодеятельности,

субъективистских «вариаций». Нужна серьёзная организация

процесса совершенствования государственного управления (да и

других видов управления) на общегосударственном уровне и в

масштабах всего общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и

реализуют программы (планы) совершенствования своего

государства, его аппарата и государственного управления, создают

для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов и

т.п. Почти каждая политическая партия в своих программных

документах имеет раздел, посвященный развитию государственности.

Свидетельством актуальности данной проблемы является

существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии,

Европейского сообщества, значительного числа консультационных

структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании

управления.

См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. - С. 520-525.

166

Контрольные вопросы

1. Объясните понятие «эффективность государственного управления».

2. Назовите основные факторы эффективности государственного

управления.

3. Какие вам известны критерии эффективности государственного

управления?

4. В чем заключается целевая ориентация процесса

совершенствования государственного управления?

5. Какие существуют способы организации процесса

совершенствования государственного управления?

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005.

3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)

управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.

4. Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г.

Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр

«Март», 2004.

5. Государственное управление: основы теории и организации.

Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

6. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного

управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

7. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб

пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

8. Пикулькин А.В. Система государственного управления:

Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,

2004.

9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального

управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

10. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный

курс. – М.: Юристъ, 2001.

11. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного

управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО

«Издательство «Экономика», 2003.

167

Словарь терминов

Вертикальность государственного управления –

субординационность (соподчиненность), иерархичность системы

исполнительно-распорядительных органов. Управление основанное

на принципах непосредственного управленческого воздействия

субъекта управления на объект.

Государственное управление - практическое, организующее и

регулирующее воздействие государства (через систему своих

структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в

целях её упорядочения, сохранения или преобразования,

опирающееся на властную силу.

Государственное управление в широком смысловом

значении - целостная сфера деятельности государственной власти,

всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. реализация

государственной власти во всех её формах и методах.

Государственное управление в узком, специальном значении

означает управленческую деятельность должностных лиц и органов

исполнительной власти.

Государственное управление по горизонтали сводится к

координации, взаимодействию, взаимопомощи различных

управленческих структур в процессе достижения единых целей

государственного управления.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов

государственно-управленческой деятельности, включая субъекты

государственной власти, а также органы государственного

управления, которые создаются как рабочий механизм

представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственный аппарат - рациональная организация,

состоящая из государственных служащих, наделённая властными

полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные)

для осуществления в пределах своей компетенции определённых

функций и задач.

Государственный орган (синонимы: орган государства, орган

государственной власти) представляет собой отдельный,

относительно самостоятельный элемент организационной системы,

созданной государством для осуществления его целей и функций.

Древо целей в государственном управлении есть способ

формирования структуры целей программы государственного

развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей

разного содержания (социальных, политических, экономических,

духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных

изменений в заданном направлении.

168

Информационная система государственного управления —

это организационно-упорядоченная совокупность документов

(массив документов) и информационных технологий, в том числе с

использованием средств вычислительной техники и связи,

отвечающая потребностям информационного обеспечения процесса

государственного управления.

Контроль (от франц. controle — проверка) — аналитическая

функция управления, которая представляет собой осуществляемый

субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой,

принятием и ходом реализации управленческих решений, а также

проверки фактического состояния государственной организации

(подразделения, сотрудника).

Координация - это одна из наиболее важных функций

управления, направленная на обеспечение согласованности работы

всех звеньев системы управления и приведение управленческих

решений в соответствие с поставленными задачами.

Координационное управление предполагает управленческие

отношения по горизонтали основанное на принципах взаимодействия

и взаимопомощи равнозначных элементов системы в процессе

достижения общих целей.

Координационные отношения возникают между

неподчиненными друг другу субъектами управления, при статусном

равенстве участников управления (по горизонтали) в механизмах

согласования при решении определенных проблем и в процессе

достижения общих целей.

Критерий эффективности государственного управления

обозначает признак или совокупность признаков, на основании

которых оценивается эффективность систем государственного

управления в целом, а также отдельных управленческих решений.

Методы государственного управления - это официальные

способы властного воздействия государственных органов на процессы

общественного и государственного развития, на деятельность

государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах

их компетенции и в установленном порядке.

Объект государственного управления - общество в целом или

его отдельные группы, общественно-политические, экономические,

культурные и прочие организации, их деятельность, на которые

оказывается управленческое воздействие.

Организационная структура государственного управления –

это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата

государственного управления, связанных между собой по вертикали

(суббординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих

устойчивый и качественный процесс управления.

169

Принципы в системе государственного управления – это

закономерности и отношения общественно-политической жизни,

содержания, организационной структуры и жизнедеятельности

компонентов государственного управления, выраженные в виде

определенных научных положений, закрепленных в большинстве

своем правом и применяемых в теоретической и практической

управленческой деятельности людей.

Природа государственного управления вытекает из его особой

социальной функции, направленной на упорядочение процессов

развития в интересах всего общества путем согласовывания

разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где

государственный аппарат выступает действенным механизмом

воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление

государственной политики через систему административных

учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой

сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с

реализацией государственно-властных полномочий субъектами

публичной власти, регламентированную юридическими нормами,

вследствие чего происходит последовательная смена общественных

состояний, событий и явлений.

Ресурсы государственного управления включают финансовые,

имущественные, природные и иные ресурсы (средства для

достижения цели) государства, а также средства частных лиц,

внешние и внутренние займы и другие негосударственные ресурсы,

которые на законном основании могут быть направлены на целевое

решение соответствующих задач.

Субъект управления — государственные институты -

организации специальных групп людей, наделенные необходимыми

для управленческих действий властными полномочиями и

действующие от имени общества и каждого гражданина на основе

установленных правовых норм.

Теория государственного управления представляет собой

комплексное систематизированное знание о методах и

закономерностях управляющего воздействия государственных

институтов на общество.

Управляющее воздействие государственных институтов - это

целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в

интересах классов и других больших социальных групп, стремление

придать ему организованное функционирование в соответствии с

установленными нормами, обеспечить его адаптацию к

изменяющимся условиям среды, а также возможное его

совершенствование и развитие.

170