Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие
Подождите немного. Документ загружается.
легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в
условиях кризисов и лишений может успешно справиться с
трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана,
касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто,
опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие
общечеловеческие мерки эффективности.
Проблема — в особенности государственного управления как
деятельности, отличающейся от других видов управления прежде
всего тем, что она осуществляется при помощи государственной
власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось,
приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика,
являющаяся концентрированным выражением общественных
интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное
определение понятия «эффективность государственного управления»
и ее критериев не есть технологическая операция, а представляет
собою элемент управляющей деятельности политического субъекта,
несущий в себе некоторый политический аспект.
Эффективность определяется не столько традиционными
объективными показателями действенности решений по типу:
«затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению
результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения
стратегических целей политической системы и реализации общих
государственных интересов. Критерий соотношения затрат и
результатов используется как условный показатель эффективности
отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов
интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в
экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной —
экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не
эффективной в плане достижения поставленных социально-
политических целей. Эффективная деятельность как результативная в
социально-политическом аспекте далеко не всегда является
экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой,
предприятием понятия: «эффективность», «экономичность»,
«рентабельность» не рассматриваются как односмысловые. Тем более,
если речь идет о государственных организациях и их деятельности,
результаты и последствия которой проявляются в широком круге
общественных процессов. Сказанное подводит нас к выводу: понятие
эффективности государственного управления предполагает такое
определение, в котором отражается специфическая сущность его как
деятельности социально-политически целесообразной и
целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного
управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и
достигнутых общественных целей, результатов и использованных
151
государственных ресурсов. Эффективное управление — это
деятельность с наилучшими из возможных результатов по
удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях
регламентации ресурсов государством.
Специфическое: содержание понятия «эффективность
государственного управления» можно также определить через модель
— соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность
политической системы в целом и подсистемы управления как ее
части. На «входе» системы требования общества (управляемого
объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и
поддержка управляющего субъекта — легитимность (доверие
общества) и ресурсы, которыми располагает государство для
реализации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение
объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей
управляющего субъекта (системы).
Используются понятия: «частичная эффективность» и «полная
эффективность». Первая характеризуется показателями
результативного решения части проблем, отдельных составляющих
общей цели; вторая — показателями успешного решения всего
комплекса проблем, образующих общую, конечную цель
управляющего субъекта. Для системы государственного управления в
целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как
«полная эффективность»
73
.
Наиболее разработанным блоком проблем следует полагать
вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти.
Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области
«public administration» на Западе и в России. Именно здесь достигнута
наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления.
Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий
административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во
взаимодействии основных его компонентов: организационно-
функциональной выстроенности, организации системы подготовки
разноплановых решений и контроля за их исполнением;
выстроенности коммуникативных процессов; рациональной
специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки
результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и
обеспечения их взаимодействия с подчиненными.
Применительно к российским условиям только к настоящему
времени выстраивается несколько рациональных версий
систематизации действий всех названных компонентов в рамках
национальной административной системы. Речь идет о проведении
намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ
73
Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/
Д, 2000. - С. 239-241.
152
административной реформы. Суть ее состоит в создании системы
принятия и реализации решений, исходящих из единого центра власти
и управления, и устранении параллельных и теневых центров влияния
в рамках самой административной системы. С другой стороны, речь
идет о переориентации федерального уровня власти с ситуационного
на стратегический режим управления. И, наконец, необходимо
вписать данную систему в формирующиеся рыночные отношения, в
рамках которых административное управление достаточно четко
должно дифференцироваться на прямые и косвенные методы
воздействия, в соответствии с экономической подчиненностью
объектов управления. Акцент в реформе исполнительной власти все
более делается на качестве исполнения, профессионализме и
компетентности аппарата; создании возможностей и условий для
базовых видов деятельности, а не на непосредственной их
организации.
Значительно большие претензии и трудности создания
эффективной деятельности связаны с функционированием
законодательной и судебной власти. Между тем только в последнее
время стали появляться научные разработки, посвященные проблеме
эффективности этих ветвей власти, на основе которых готовятся и
начинают проводиться, соответственно, реформы представительной и
судебной власти.
6.2 Факторы эффективности государственного
управления
Проблема факторов эффективности государственного управления
многоплановая. Подходы к её изучению могут быть различными.
Соответственно и решения - разновариантными. Рассмотрение
проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности
предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных
идейно-политических и стратегических факторов.
Большинство авторов определяют четыре группы общесистемных
факторов эффективности государственного управления:
1. Базовые ценности, стратегические цели государства
легитимные концепции и модели развития общественной
системы, политический курс.
Каждой политической системе присуща своя система ценностей.
Ценности - это обобщённые цели государства, они составляют
духовную основу государственных интересов и политической
стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы
государственного управления. Это - целевые ценности. В систему
базовых входят и инструментальные ценности, выражающие
153
одобряемые обществом средства достижения целей. Определённость
базовых ценностей и признание их обществом (или его
большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения
и деятельности - необходимое условие эффективного
функционирования институтов власти и управления. Советскому
государству и обществу были свойственны идейно-политические и
нравственные ценности, отражающие до определённого периода
интересы большинства населения и принимаемые им. Они
обеспечивали относительную эффективность общественно-
политического строя в критические моменты истории.
По мере дискредитации советских политических ценностей,
декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная
основа советского режима. Это предопределило его крушение.
Отбросив советские ценности, новый политический режим
провозгласил приверженность к либерально-демократическим
ценностям западноевропейского образца. Однако в современной
России пока не сложилась новая система общезначимых и
общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола
общества как по политическим, так и по идеологическим и
моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе
проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее
время «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют
криминализацию общества.
2. Организация системы государственной власти и
управления и её функционирования как единого организма в
едином политическом и правовом пространстве.
Другим главным фактором эффективности государственного
управления является организация системы власти и управления, её
функционирования как единого организма. Этот фактор играет
определяющую роль в любом современном развитом государстве.
Независимо от национальных форм государственного устройства и
политических режимов эффективность государственного управления
обеспечивается:
- реальной целостностью систем государственного управления,
единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих
субъектов;
- правовой стабильностью и достаточно высокой правовой
культурой;
- высокой дееспособностью государственной власти на всех
уровнях, а также местного самоуправления.
В нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые
системообразующие организационные связи и формы управления, но
не завершён процесс становления новой системы, потенциал
анализируемого фактора эффективности остаётся нереализованным.
154
Более того, он проявляется в основном в негативном плане,
стимулируя кризис власти и управления. Учёные-эксперты, политики,
администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне
существующей российской государственной власти до превращения
её в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и
функционировали органы всех уровней и ветвей власти. А до тех пор,
пока этого сделано не будет, эффективность останется переменной,
всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.
3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные
формы, методы и стиль управляющей деятельности,
профессионализм, уровень доверия населения к властям и
участия в управлении государством.
Состояние государственного аппарата, качество его деятельности,
уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс
факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы
эффективности государственного управления. Понятие
«государственный аппарат» в настоящем контексте используется в
узком смысле. Государственный аппарат - рациональная
организация, состоящая из государственных служащих, наделённая
властными полномочиями и необходимыми средствами (включая
материальные) для осуществления в пределах своей компетенции
определённых функций и задач. Ему, по определению, присущи
признаки рациональной бюрократии.
Эффективность государственного управления напрямую связана
с наличием современной бюрократии (слоя управляющих),
обладающей высоким профессионализмом, стратегическим
инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного
демократический стиль управляющей деятельности и
руководствующейся государственным интересом.
4. Экономическая, политическая, социальная стабильность
(или нестабильность) общества.
Экономическая, политическая и социальная стабильность
общества - один из главных факторов, определяющих эффективность
государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой
государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и
ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой
был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле
понятие стабильности означает сохранение государственной системой
своих институтов и осуществление основных; функций при
изменяющейся социальной среде. Стабильность общества - состояние,
когда государственная система управления, механизмы
экономического и социального регулирования более или менее
адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и
способствуют их удовлетворению.
155
Стабильность общества зависит от уровня институализации
управляющих структур и легитимности органов государственной
власти и управления. Развитые государства отличаются от менее
развитых с нестабильными политическими системами, высоким
уровнем институализации, комплексной легитимностью (правовой и
общественной), широким участием граждан в управлении
государственными и общественными делами. Важнейшим
политическим фактором стабильности выступает системное
равновесие государственной власти и влияние на управление
политических партий.
6.3 Критерии общей и социальной эффективности
государственного управления. Методы измерения
критериев
Понятие «критерий эффективности» государственного
управления обозначает признак или совокупность признаков, на
основании которых оценивается эффективность систем управления в
целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым
элементом данного понятия является термин «оценка». Его
специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры
оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же
действий и решений управляющего субъекта
74
.
Г.В. Атаманчук отмечает, что критерии эффективности
представляют собой признаки, грани, стороны, проявления
управления (управленческой системы), посредством анализа которых
можно определять уровень и качество управления, его соответствие
потребностям и интересам общества. В этом их отличие от
показателей, раскрывающих меру, количественные параметры
соответствующих признаков, граней и т.д., т.е. критериев.
При подборе критериев оценки эффективности в течение
последних лет наблюдается постепенный сдвиг от суммарных
показателей, характеризующих материальную сторону жизни, к
показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде
всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира
и укладываются в концепцию человеческого развития. В
отечественной практике при оценке эффективности и
результативности власти все еще доминируют критерии, основанные
на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в
посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах
Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве
74
Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов
н/Д, 2000. - С. 241-242.
156
основных оценочных и в ряде последних монографических
исследований: «...Показатель ВРП на душу населения и следует
принимать в качестве критериального показателя действенности
макроэкономической политики. Оценка может производиться на
основании данных о динамике этого показателя. В качестве
дополнительных используются показатели размаха вариации в ходе
процесса усиления однородности экономического пространства»
75
.
Использование данной методики в сочетании с методикой оценки
баланса используемых бюджетных средств применительно к
российским условиям дает известную иерархию регионов на
донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем в
современных условиях данная методика уже малоперспективна и не
может претендовать на универсализм. Кроме того, учитывая контекст
«устойчивого развития», она просто недостаточна. В число
универсальной претендует войти методика, основанная на оценках
показателей человеческого развития.
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП)
рассчитывается на основе трех показателей:
- долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность
жизни при рождении;
- достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация
показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в
возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей
школе;
- уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП,
приходящегося на душу населения.
К универсальным, наиболее употребляемым критериям общей
социальной эффективности управления можно отнести:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми
параметрами по его соответствующим видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства,
исчисляемые по методике ООН;
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу
населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в
сравнении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных
отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным
результатом.
Существует методика Всемирного банка (стандартные
индикаторы, критерии, показатели), по которой определяется развитие
разных стран и их сравнение между собой:
75
См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:
Омега-Л, 2004. - С. 480-486.
157
1. Картина мира: основные экономические показатели, качество
жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).
2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бедность;
распределение доходов и потребления; образование; здравоохранение.
3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяйственное
производство; водные ресурсы, облесение и заповедные зоны;
энергопотребление и выбросы.
4. Экономика: динамика экономического роста; структура
производства; структура спроса; бюджет центрального правительства;
платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы.
5. Государство и рынок: финансирование в частном секторе; роль
государства в экономике; энергетика и транспорт; связь,
информатика; научно-техническое развитие.
6. Глобальные связи: международная торговля; финансовая
помощь и потоки капитала
76
.
Данные, обобщающие критерии общей социальной
эффективности государственного управления в той или иной стране,
дифференцируются по сферам и уровням общественной
жизнедеятельности внутри стран. Так, если посмотреть на процессы,
происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко
обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание
общественного производства на базе новейших научно-технических
достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению
качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В
социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то
интегрированной, очевидно, стремление к осуществлению принципа
социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и
форм современных общественных отношений, которые в каждой
стране своеобразны. В духовной сфере, по крайней мере среди
думающих людей, зреет понимание того, что каждый человек должен
развиваться физически, нравственно и эстетически и самосостояться
как личность свободного, демократического общества.
В основе критериев эффективности необходимо также
рассматривать принципы государственного управления, поскольку
они являются объективно обусловленными нормативными
требованиями, выработанными практикой социального и
государственного управления, и средствами регулирования связи
между целями и результатами управленческой деятельности.
Принципы выражают требования объективных законов управления,
их действие связано с реализацией функций системы управления и
стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.
Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни
76
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:
Омега-Л, 2004. - С. 480-484.
158
взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной
рациональности, единства централизации и децентрализации власти и
управления, демократизма и легитимности решений, каждый может
выступать критериальным признаком оценивания эффективности.
Критерии эффективности государственного управления
формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных
в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических
целях правящего субъекта — политическом курсе, в концепциях,
политических установках и нормах системы управления, за которыми
стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за
таковые выдаются интересы господствующих классов или
доминирующих национально-атнических групп. Сказанное объясняет
относительность оценочных критериев эффективности, зависимость
их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-
исторических условий, в которых она функционирует. Ценности,
цели, концепции, принципы государственного управления,
нормативная база системы управления, наконец, общественные
потребности и интересы — все эти элементы критериев
эффективности государственного управления представляют собою
переменные, обусловленные общественно-государственным строем,
политическим режимом и конкретной средой (исторической и
природной), в которой живет данное политическое сообщество. В
совокупности они составляют механизм реагирования поведения
государства как сообщества людей на изменения внешней среды и
внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и
внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е.
рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но
контроль, рациональное управление обществом и средой не может
расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная
самоорганизация общества. Способность государственного субъекта
сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его
свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей
эффективности управления.
Различаются три группы критериев: ценностно-рациональный,
целерациональный и прагматический. Определение эффективности
управления по признаку соответствия результатов решений и их
последствий признанным государством ценностям, выраженным в
политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным
критерием. Если в качестве показателя эффективности управления
принимается соответствие результатов исполнения решения
поставленным целям, практическим задачам, выраженным в
государственных программах и планах, то такой критерий называется
целерациональным. Измерение эффективности управления по типу
159
— «затраты-выпуск» или «затраты-результат» характеризует
прагматический критерий.
Ценностно-рациональный критерий поможет политику и
теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных
решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и
последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего
общества или во многих его сферах. Об эффективности таких
решений некорректно судить по отдельным положительным
результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое
ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми
постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более
невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в
каких-либо точных числовых величинах.
Целерациональный критерий — также общий, комплексный,
но он ориентирован на оценку эффективности управления по
достаточно конкретным показателям, характеризующим
непосредственные результаты осуществленных целей, решенных
задач, реализованных стратегий и программ, с учетом
использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель
— соответствие результатов интересам государства и общества также
более конкретен, чем «соответствие ценностям». Хотя понимание
государственных интересов — тоже проблема. Отмеченные
показатели оценивания могут фиксироваться количественными
методами и качественными характеристиками. Например, показатели
уровня и качества жизни, политической активности граждан —
избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих
государственных решений высшего и регионального уровня не
поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях
последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру,
действенность реформы российской системы образования, конечно,
не измеряется количеством преобразованных средних школ и
техникумов в энное число гимназий, колледжей и лицеев. Главное —
в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных
учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же
нет.
Прагматический критерий эффективности. Оценка
действенности отдельных конкретных решений органов управления
разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный
прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и
вездесущим дефицитом ресурсов.
Значение общих комплексных критериев эффективности
управления не умаляет роли критериев специфических.
Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения
государственного управления, обращается внимание на весьма
160