Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие
Подождите немного. Документ загружается.
горизонтальной концентрации, а с другой — специализацию,
дифференциацию управления, его субординационные зависимости.
Свои нюансы, требующие анализа, существуют в
информационном обеспечении законности в государственном
управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение
управленческой информации по подсистемам государственных
органов, по структурным подразделениям и должностям того или
иного органа, распределение информации между руководителями и
исполнительским персоналом, доступ к информации различных
категорий государственных служащих и другие моменты,
фиксирующие и характеризующие законность управленческих
решений и действий. Все должно вершиться в правовых рамках со
строгим соблюдением правового статуса государственных органов и
действующих должностных инструкций.
В структурализации управленческой информации в последнее
время заслуженное значение отводится независимой и объективной
экспертизе. Именно она призвана определять качество и актуальность
информации. Сегодня, когда государственному управлению
необходимо придать подлинную рациональность, необходимо
укреплять социальный и правовой статус экспертизы управления,
передавать ее проведение обществу, его научным учреждениям,
союзам и ассоциациям специалистов, средствам массовой
информации, общественным организациям и общественному мнению.
Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами
субъекта государственного управления и затем вводится в
управленческие процессы, начинает здесь «взвешиваться»,
вписываться в систему целей и соответствующих информационных
потоков.
В овладении управленческой информацией большое место
занимает также ее формализация в позитивном понимании этого
слова.
Множественность повторяющейся, тождественной информации,
необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее
смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и другие
причины обусловливают целесообразность унифицированных,
стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого
использования типовой документации, повышения качественного
уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе.
Образцы, эталоны различных документов, в том числе и
управленческих решений, особенно связанных с разрешением
определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно
помогают в работе над информацией и повышают ее качество.
Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо
знать документоведение.
111
Обоснованной формализации работы с управленческой
информацией благоприятствует использование научных процедур и
правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна
методология системного подхода, обеспечивающая согласованное
познание многих явлений и процессов, их классификацию и
субординацию, выявление в них определенных объективных
закономерностей и отношений. Практически все процедуры, правила,
операции, ведущие к познанию истины и ее доказательству,
применимы в работе с управленческой информацией. К примеру,
конкретные социологические исследования, сбор и анализ
информации несколькими, условно говоря, «конкурирующими»
группами, экспертная проверка информации соответствующими
специалистами, вероятностно-статистические процедуры и т.д.
Состояние информационного обеспечения государственного
управления во многом зависит от распределения информации внутри
государственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит
информационное обслуживание руководителей или руководящего
звена. Эта категория должна очень хорошо владеть входящей и
исходящей информацией. На второе место можно поставить вопрос о
распределении информации между должностными лицами, в
частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредственного
исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией.
Руководитель может и должен маневрировать движением
информации в возглавляемом государственном органе, не допускать,
чтобы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так
распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась
объективно. Необходимо также добиваться доступности информации
для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способствует
лучшему исполнению служебных функций
62
.
В информационной работе весомое место принадлежит контролю
за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех
интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и
закреплены в информации. Можно назвать следующие направления
контроля информации: контроль за аутентичностью понимания
содержания информации; контроль за соответствующим (по
принадлежности, назначению и т.п.) движением информации;
контроль за превращением содержания информации в социальную
практику — в конкретные поступки, действия, преобразования;
контроль за соответствием отчетной информации директивной.
62
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:
Омега-Л, 2004. – C. 340-345.
112
4.4 Информационная система государственного
управления
Информационная система — это организационно-
упорядоченная совокупность документов (массив документов) и
информационных технологий, в том числе с использованием средств
вычислительной техники и связи, отвечающая потребностям
информационного обеспечения процесса управления деятельностью
организации.
Управленческая информация по структуре делится на
распорядительную, координационную, контрольно-оценочную,
плановую и т.д.
Информация в зависимости от источников поступления делится
на внутреннюю и внешнюю.
Внутренняя информация возникает как результат описания
состояния и деятельности организации и используется внутри ее для
осуществления процессов принятия решений, оперативного
управления, форрмирования учетно-отчетной документации, для
выдачи информации во внешние организации. Использование ее
характеризуется вышкой степенью регламентированности как в
отношении предоставления, так и использования.
Значительный объем внутренней информации занимает исходная
информация: организационно-хозяйственная — сведения о
состоянии системы управления, о кадрах, материально-техническом,
административно-хозяйственном обеспечении и службах; о
деятельности функциональных и обеспечивающих подсистем
организации, т.е. отражающая ход производственно-управленческого
процесса. Еще более регламентированный вид внутренней
информации — исходящая информация, т.е. документы,
создаваемые в системе управления. Они делятся на: а) документы
внутреннего пользования; б) документы для выдачи во внешние
системы.
Информация об управляющих воздействиях по содержанию
является одним из видов оперативно-технической информации, так
как включает сведения о функционировании подразделений,
осуществляющих принятие решений для поддержания системы в
заданных рамках, режимах. Форма их предоставления — приказы,
распоряжения, инструкции. Регламентированность заключается в том,
что набор управляющих воздействий ограничен, а формы его
выражения многообразны. Из регламентированности вытекает
возможность стандартизации, унификации, построения стандартных
бланков и т.д. Еше одно проявление регламентированности
заключается в заданности временных и ситуационных характеристик.
113
Внешняя информация — сведения из организаций,
участвующих или активно влияющих на процесс управления.
Содержательно она близка внутренней информации, описывает
(отражает) ход управляющего воздействия, выступает в виде
показателей, сведений, регламентирована в отношении содержания и
временных параметров. Этот вид информации не подвержен
контролю над источником и формой сообщений, унификация и
стандартизация сообщений внешней среды также невозможны, и
необходим специальный аппарат для предварительной обработки
внешней информации, длительного ее хранения и многообразного
использования первичных документов.
Внешняя информация может быть разделена на подвиды:
дескриптивная и прескриптивная (нормативная).
Дескриптивная информация отражает сведения о наблюдаемых
свойствах социальных управляемых объектов.
Прескриптивная информация соответствует нормативному
подходу к управлению процессами и явлениями, содержит
рекомендации на предмет, каким должен быть объект и какие
действия нужно осуществить, чтобы его параметры соответствовали
принятой норме (стандарту, традициям, ценностям). Прескриптивная
информация жестко регламентирует деятельность организации,
являясь для управленцев обязательной. В свою очередь, она делится
на общую (единообразную для всех организаций) и ограниченного
или индивидуального пользования. К общей прескриптивной
информации относятся законодательные и нормативные документы
(кодексы, справочники, официальные печатные издания).
При формировании системы информации для управления
необходимо прежде всего определить функциональную структуру
деятельности учреждения, а именно: какие цели и задачи стоят перед
организацией и какие виды управляющего воздействия (деятельности)
она осуществляет. Зная это, можно перейти к системе критериев
оценки выполнения конкретных функций, а затем и к формированию
системы информации, характеризующей деятельность организации. В
этой случае будет осуществлен целевой сбор информации, которая
позволит выйти на принятие конкретных управленческих решений.
Следует отметить различную информационную потребность в
различных видах управленческой деятельности.
Стратегическое управление (планирование) предусматривает
будущее взаимодействие организации и окружающей среды. Здесь
требуется информация из внешних источников, не очень точная и
детальная, но имеющая достаточно широкие границы, ясность
тенденций.
Управленческий контроль, который осуществляют руководители
высшего и среднего звена, опирается на иного рода информацию: из
114
внешних и внутренних источников, более детальную, имеющую болев
узкие границы, более точную, более частную, регламентируемую
временными параметрами.
Оперативный контроль требует информации о повседневной
деятельности — очень точной, узкой и самой новейшей. Она должна
поступать почти исключительно из внутренних источников. Кроме
того нужна специфическая информация, относящаяся к области
конкретной профессиональной деятельности, отражающая при этом
внешние обстоятельства, в которых работает организация.
Ключевую роль в обеспечении эффективности контроля играет
распространение информации, сведений об установленных стандартах
достигнутых результатах.
Существуют различные способы выработки информации:
самонаблюдение (собственные источники информации во многом
зависят от уровня подготовленности и коммуникативности
управленца, его образования, опыта, знаний), взаимодействие,
сообщения (письма, файлы и т.д.), аналитический анализ.
Таким образом, информация как управленческая категория — это
новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию,
снижающие уровень неопределенности в отношении будущего,
воспринятые, понятные и оцененные как полезные для решения тех
или иных задач управления. Информация в управлении - это не любые
сведения, сообщения, данные, а только используемые в процессе
формирования решения
63
.
Таким образом, организационная структура объединяется в целое
посредством сети потоков информации. Между системой
информационного обеспечения и организационной структурой
управления имеется органическая взаимосвязь и взаимозависимость.
Система информационного обеспечения выступает по отношению к
организационной как внутренняя основа. Если изменяется
организационная структура управления, неизбежно меняется
распределение информационных потоков.
Чрезмерное дробление подразделений, нечеткая координация и
связь между ними затрудняют прохождение информационных
потоков, так же как частая организационная перестройка разрушает
информационную управляющую систему, мешает ее гибкости и
динамизму.
63
Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во
Проспект, 2004. - С. 206-210.
115
4.5 Основные направления совершенствования работы с
информацией в государственном управлении
Главным направлением совершенствования системы управления
на всех уровнях в современных условиях стало массовое
использование новейшей компьютерной и телекоммуникационной
техники, формирование на ее основе высокоэффективных
информационно-управленческих технологий. Новые информационные
технологии, основанные на компьютерной технике, требуют
радикальных изменений организационных структур управления, его
регламента, кадрового потенциала, системы документации,
фиксирования и передачи информации. Особое значение имеет
внедрение информационного управления, значительно расширяющее
возможности использования информационных ресурсов. Развитие
информационного управления связано с организацией системы
обработки данных и знаний, последовательного ее развития до уровня
интегрированных автоматизированных систем управления,
охватывающих по вертикали и горизонтали все уровни и звенья
деятельности организации.
Технология — это комплекс научных и инженерных знаний,
реализованных в приемах труда, наборах материальных, технических,
энергетических, трудовых факторов производства, способах их
соединения для создания продукта или услуги, отвечающих
определенным требованиям.
Технология неразрывно связана с автоматизацией
производственного или непроизводственного, прежде всего,
управленческого процесса. Современные управленческие технологии
основываются на применении компьютеров и телекоммуникационной
техники.
Согласно определению, принятому ЮНЕСКО, информационная
технология — это комплекс взаимосвязанных научных,
технологических, инженерных дисциплин, изучающих методы
эффективной организации труда людей, занятых обработкой и
хранением информации, вычислительную технику и методы
организации и взаимодействия с людьми и производственным
оборудованием, их практические приложения, а также связанные со
всем этим социальные, экономические и культурные проблемы. Сами
информационные технологии требуют сложной подготовки, больших
первоначальных затрат и наукоемкой техники.
В последние десятилетия системы управления в высокоразвитых
странах, в частности, в США и Японии, ориентируются на творческие
(созидающие) информационные технологии так называемого третьего
(высшего) уровня. Они охватывают полный информационный цикл
выработку информации (новых знаний), их передачу, переработку,
116
использование для преобразования объекта, достижения новых более
высших целей.
Информационные технологии третьего уровня означают высший
этап компьютеризации системы управления, позволяют задействовать
ЭВМ в творческом процессе, соединить силу человеческого ума и
мощь электронной техники.
Полная интегрированная автоматизация системы управления
предполагает охват следующих информационно-управленческих
процессов: связь, сбор, хранение и доступ к необходимой
информации, анализ информации, поддержка индивидуальной
деятельности, программирование и решение специальных задач.
Основное направление автоматизации информационно-
управленческой деятельности — автоматизация процесса обмена
информацией, включая учрежденческую АТС, электронную почту. К
современным техническим средствам автоматизации информационно
управленческой деятельности относятся: персональные компьютеры,
объединенные в сети; электронные пишущие машинки;
текстообрабатывающие системы (проблемноориентированные
компьютерные системы, имеющие большие функциональные
возможности); копировальные машины; коммуникационные средства,
телефонная техника; средства для автоматизации ввода архивных
документов и поиска информации (нетрадиционные носители
информации: магнитные диски и ленты, микрофильмы, диски с
оптическими записями); средства для обмена информацией —
электронная почта; видеоннформационные системы; локальные
компьютерные сети; интегрированные сети учреждений.
Под информатизацией понимается организационный, социально-
экономический и научно-технический процесс создания оптимальных
условий для развития и удовлетворения информационных
потребностей всех категорий пользователей (органов государственной
власти и управления, экономических агентов, частных лиц) на основе
формирования и использования информационных ресурсов.
Современные информационные технологии, основанные на
применении высокопроизводительных компьютеров и
высокоскоростных сетей передачи данных, позволяют собирать,
накапливать и обрабатывать огромные объемы информации, причем
не только текстовой, но и графической, аудио-, видео. Объединение
отдельных компьютеров в локальные и территориально
распределенные сети, создание и постоянное расширение глобальной
сети Internet сделали доступными практически неограниченные
объемы информации, создали возможности для оперативного обмена
деловой, культурной, общественно-политической и личной
информацией.
117
Количественные изменения в информационной сфере привели к
качественным изменениям во всех сферах жизни общества:
экономике, культуре, социально-политической, образовательной
64
.
Если исходить из известной формулы, что демократия — это
форма управления законной властью делами народа, при которой
власть принадлежит всему народу и непосредственно им
осуществляется, то у государства в принципе не может быть
интересов, интересы могут быть только у общества, а государство
просто является механизмом их реализации. Опора на такую
постановку вопроса, которая приобретает в период построения
информационного общества все большую актуальность, делает
очевидным важность формирования «электронного правительства».
Под «электронным правительством» понимается инфраструктура,
которую сегодня создают государственные органы власти, чтобы
изменить способы выполнения стоящих перед ними задач. Если ранее
государственный сектор информационные технологии применял для
внутреннего использования в отдельных департаментах и
учреждениях, то теперь информационные технологии, создающие
ценности электронного века и функционирующие по принципу
«быстрее, лучше, дешевле, доступнее», работают на интересы
широких масс в форме услуг государства. Таким образом,
«электронное правительство» в качестве цели своей деятельности
ставит переход от ориентации государства на ведомственные
интересы к решению нужд и проблем граждан.
В практическом аспекте это выражается, например, в том, что
гражданин не должен доставлять справки и другие документы из
одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности
или какая-либо регистрация, но он должен просто обратиться в
государственные органы, а весь последующий взаимообмен
документами и информацией должен произойти без его участия и в
фиксированные сроки. Под такой работой государственной службы
подразумевается функционирование «электронного правительства».
Ценность проектов «электронного правительства» состоит в
сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и
средств бизнесменов и в той добавленной стоимости, которую
приносят эти системы обществу. Становление информационного
общества в ряде стран мира свидетельствует, что именно в данном
направлении происходит развитие новейших технологий
функционирования государственной службы.
Итак, какие основные функции должно взять на себя
«электронное правительство»?
64
Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.:
Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – С. 450.
118
1. Укрепление сотрудничества общества и государства через
обеспечение информационной прозрачности и открытости
государства для гражданского общества, расширение
непосредственного участия граждан в социальном управлении и
улучшение электронного доступа к органам управления.
2. Расширение спектра и улучшение качества предоставляемых
гражданам государственных услуг.
3. Оптимизация деятельности государственных органов
(предоставление учреждениям и ведомствам возможности в большей
степени функционировать в качестве компонентов единого целого,
например, путем создания интернет-сети государственных служб и
обеспечения всех государственных служащих безопасной
электронной почтой; улучшение обмена информацией между
государственными органами, чтобы свести к минимуму
административную нагрузку на граждан и компании в части
предоставления информации органам власти).
4. Оптимизация бюджетных расходов на управление.
Касаясь вопросов расширения спектра и улучшения качества
предоставляемых гражданам государственных услуг, нельзя не
отметить, что государственные учреждения могут использовать новые
технологии для учета индивидуальности граждан и предоставления
персонилизированных услуг. К таким услугам могут относиться
выдача справок, обсуждение конкретных проблем граждан,
предоставление документов, лицензий, оплата налогов, пособий,
осуществление социальных программ, включая образование,
обеспечение медицинским обслуживанием, начисление страховок и
пенсий и т.д. Такого же плана услуги могут предоставляться
представителям бизнеса и другим организациям, в том числе
государственным.
При этом перед институтами государственного управления в
целях оптимизации их деятельности должны быть поставлены
следующие задачи:
- повышение качества подготовки документов;
- укрепление исполнительской дисциплины;
- наведение порядка в делопроизводстве;
- ускорение обмена информацией между учреждениями;
- упрощение процедуры принятия решений;
- сокращение числа ошибок и злоупотреблений при работе с
гражданами и предприятиями;
- усиление авторитета государственных институтов в глазах
общества;
- упрочение позиций государства на международной арене.
Что касается оптимизации бюджетных расходов на управление,
то экономия, которую можно осуществлять при помощи
119
информационных технологий, будет происходить на следующих
уровнях:
- сокращение операционных расходов, включающих уменьшение
затрат времени на выполнение типовых операций, которые для
служащих, связанных с приемом граждан, могут достигать 75%
рабочего времени (поиск информации; подготовка справок, отчетов,
обзоров; подготовка решений; телефонные переговоры, прием
посетителей; исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций), и
снижение затрат на помещения, расходные материалы и оплату
телефонных переговоров и почтовых отправлений;
- сокращение бюджетных расходов на проведение ряда
мероприятий, таких как официальное уведомление; обязательное
распространение нормативных документов; разъяснительные и иные
PR-акции, направленные на поддержку гражданами решений и
позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации,
переезду, изменению области компетенции учреждений;
- прямой экономический эффект от более выгодных условий
проведения закупок для государственных нужд и конкурсного
распределения ресурсов, причем снижение стоимости приобретаемых
ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие
затраты в 1,5—4 раза;
- прямой экономический эффект от повышения эффективности
работы учреждения, который выражается большим числом
обработанных заявлений, повышением собираемости налогов, лучшей
защите интересов государства в конкретных хозяйственных спорах;
- косвенный экономический эффект от снижения потерь времени
физических и юридических лиц с учетом того, что в масштабах
Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение
с органами государственного и муниципального управления таковы,
что можно условно считать, будто целый субъект федерации
исключен из деловой и — частично — социальной деятельности;
- косвенный экономический эффект от содействия развитию
бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности региона
65
.
К созданию «электронного правительства» Европа приступила с
особой активностью в начале нового тысячелетия. В марте 2000 г.
Европейская комиссия поставила цель — создать в Европе «самую
динамичную и конкурентоспособную экономику в мире» путем
использования возможностей, предлагаемых «новой экономикой» и
сетью Интернет. В связи с этим была разработана Программа по
созданию «Электронной Европы», составной частью которой является
формирование «электронного правительства».
65
Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/
Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 239-243.
120