Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие
Подождите немного. Документ загружается.
В последние десятилетия во многих странах парламентами стали
избираться (назначаться) особые должностные лица —
парламентские комиссары (омбудсманы), осуществляющие
контроль в отношении соблюдения прав человека, в области охраны
окружающей среды, равноправия языков, по делам армии и др. Такой
контроль в отличие от прокуратуры проводится не только с точки
зрения законности, но и эффективности, целесообразности,
добросовестности, справедливости.
Наиболее полно полномочия омбудсмана регламентирует
Конституция Намибии. Помимо названных выше обязанностей на
него возлагается также рассмотрение жалоб на чрезмерное
использование природных ресурсов, на деградацию экологической
системы, даже если такие действия совершаются не только
публичными, но и частными институтами. Контроль омбудсманов в
отношении частных организаций и лиц — это новелла в
соответствующем конституционном законодательстве. Омбудсман
действует не только по жалобам граждан, но и по собственной
инициативе.
Коллегиальными органами, осуществляющими контроль и с
точки зрения законности, и с позиций целесообразности, являются
Верховная палата контроля в Польше, Высшие контрольные
управления в Чехии, Словакии. Согласно ст. 202 Конституции
Польши 1997 г. «Верховная палата контроля является органом
государственного контроля». Она подчиняется парламенту, действует
на принципах коллегиальности и контролирует деятельность органов
правительственной администрации, национального банка, других
«государственных организационных единиц» с точки зрения
законности, экономичности, целесообразности и добросовестности.
Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии
более узкие: они осуществляют контроль в отношении бюджета и
государственного имущества
69
.
Особое место в сфере контрольной власти занимает финансовый
контроль. Он осуществляется традиционными органами, например,
министерством финансов. Это ведомственный контроль. Элементом
контрольной власти он становится, на наш взгляд, только по мере
создания специальных органов общего контроля за финансовой
деятельностью правительства (исполнение бюджета), министерств,
государственных учреждений, публичных предприятий. Такой
деятельностью занимаются, как сказано выше, верховные
контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы
этого рода. Речь идет о счетных палатах (например, в Австрии),
генеральных контролерах (в Колумбии), генеральных аудиторах (в
69
Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001. – С. 251-
257.
141
Нигерии) и других аналогичных органах и должностных лицах. В
одних случаях они осуществляют только финансовый контроль
(счетные палаты, суды счетов), в других финансовый контроль
является лишь одной из сторон их деятельности, но, пожалуй,
важнейшей (генеральные контролеры). Расширение их полномочий
(особенно генеральных контролеров) становится тенденцией. В
соответствии с Конституцией Бангладеш 1972 г. «генеральный
контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо, выполняющее
финансовые и иные функции контроля, что подчеркивается
официальным названием должности) вправе проверять публичные
счета всех учреждений, включая суды, «всех властей и должностных
лиц». Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей.
Однако данные права предоставлены такому должностному лицу
(органу) не везде. В Турции, где государственный контрольный совет
в какой-то мере совмещает обязанности омбудсмана и финансового
контролера, он не может надзирать за деятельностью администрации
в вооруженных силах и судах.
Финансовый контроль осуществляется также счетными палатами.
Они проводят тотальную проверку исполнения государственного
бюджета, но такая проверка занимает много времени и часто
неэффективно, так как об исполнении бюджета счетная палата иногда
докладывает парларламенту уже после принятия нового бюджета.
Рассмотрим виды контрольных органов в современном
российском государстве.
Президентский контроль. Рассмотрим его правовые основы.
Субъекты, осуществляющие президентский контроль, строят свою
работу на основе указов главы государства. Базовым в этой части
является Указ Президента РФ, которым утверждается Положение об
Администрации Президента РФ (Администрация Президента РФ
является в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ
государственным органом). Указами главы государства в
Администрации сформированы различные подразделения,
осуществляющие контрольную функцию как главную.
К специальному контрольному подразделению относится
Контрольное управление Президента РФ. Контрольные функции
наряду с основными реализуют также Государственно-правовое
управление Президента РФ, Экспертное управление Президента
РФ, Управление по работе с обращениями граждан и целый ряд
других управлений Администрации Президента РФ.
Стратегические конституционные полномочия Президента РФ
как главы государства определяют статус президентского контроля
как главенствующего в системе государственного контроля. Он
осуществляется за исполнением требований нормативных правовых
актов, принятых главой государства решений по ведущим
142
направлениям деятельности федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
На особом месте в системе исполнительной власти в
соответствии с конституционными полномочиями Президента РФ
находятся "силовые структуры", руководимые и контролируемые
главой государства. Президентский контроль направлен не только на
установление нарушений, но и на принятие комплекса мер по
устранению и предупреждению подобных нарушений в будущем. Чем
эффективнее станет президентский контроль, чем своевременнее и
глубже будут вскрываться нарушения и доводиться до логического
завершения принятые решения по результатам контроля, тем больше
будет социальная значимость данного контроля, тем реальнее
окажутся возможности влиять на дельнейшее улучшение социально-
экономической обстановки в стране, а применение апробированных
эффективных технологий контроля обеспечит сокращение ресурсных
затрат на контрольную работу.
Парламентский контроль. В России на федеральном уровне
парламентский контроль осуществляют обе палаты Федерального
Собрания РФ, их комитеты, комиссии, политические фракции и
группы. Контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов,
постановлений, осуществляется за исполнением соответствующих
статей федеральных законов, в том числе о госбюджете. Поэтому
данный вид госконтроля относится к общему законодательному, а
также политическому и финансовому, поскольку законодательная
работа является важнейшим элементом общей, в том числе и
финансовой, политики, проводимой представительными органами
власти. К формам парламентского контроля относятся следующие:
- контроль за разработкой, принятием, а так же за реализацией
федеральных законов;
- организация и проведение парламентских (депутатских)
расследований;
- проведение парламентских слушаний;
- приглашение и заслушивание отчетов, докладов, сообщений,
предложений руководителей органов государственной власти;
Полномочия Федерального Собрания РФ по реализации
контрольных функций осуществляются также в форме дачи согласия
Президенту РФ на назначение ряда должностных лиц, включая
Председателя Правительства РФ, проведения контроля при
рассмотрении и утверждении указов Президента о введении военного
либо чрезвычайного положения, а также в форме депутатского
запроса Правительству РФ.
Парламентский финансовый контроль ведется и посредством
деятельности Счетной палаты РФ.
143
Правительственный контроль. Правительство РФ в пределах
своих полномочий организует исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов
Президента РФ, международных договоров РФ. Правительство РФ в
пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти, а также за
деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.
Для обеспечения деятельности Правительства и организации
контроля за выполнением органами исполнительной власти решений,
принятых Правительством, образован Аппарат Правительства РФ, а
в его структуре - Контрольное управление. Таким образом
определены два субъекта правительственного контроля, а именно:
Правительство РФ и его Аппарат.
Контрольные функции Аппарат Правительства РФ реализует на
основе постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Федеральные министерства и ведомства реализуют свои
контрольные функции в соответствии с положениями о данных
органах, утвержденных указами Президента РФ (президентский блок
федеральных органов исполнительной власти) или постановлениями
Правительства РФ, исходя из компетенции Правительства РФ. Кроме
того, правительственный контроль осуществляется и на региональном
уровне. В частности, во всех федеральных округах и субъектах
Российской Федерации созданы подразделения целого ряда
федеральных органов исполнительной власти, наделенных и
контрольно-надзорными полномочиями.
В этой связи можно сказать, что система правительственного
контроля с учетом федерального, окружного и регионального уровней
имеет
разветвленный характер. В ходе правительственного контроля
осуществляется как административный, так и финансовый контроль.
Таким образом, правительственному контролю свойственны
такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны,
он является финансовым и административным контролем, с другой -
надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только
контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет крайне
разветвленную функциональную структуру: федеральный и
региональный уровни. И самое важное: федеральные органы
исполнительной власти разделены на два блока. Одним из них
руководит Президент РФ, другим ведает Правительства РФ.
На региональном уровне государственный контроль ведется не
только федеральными органами государственной власти, но и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
(правительствами и администрациями, их специальными
контрольными подразделениями), а контроль представительной
(законодательной) власти ведется парламентами и их структурами
144
(комитетами, комиссиями). Правовой статус и полномочия таких
субъектов госконтроля определяются нормативными актами органов
представительной и исполнительной власти соответствующих
субъектов Федерации.
Государственный контроль и надзор в Российской Федерации
осуществляют также суды и органы прокуратуры.
Прокуратура РФ является самостоятельным государственным
органом с вертикально централизованной системой подчинения.
Данный орган ни к одной из ветвей власти не относится. Предметом
прокурорского надзора за законностью является соблюдение
Конституции РФ и исполнение органами исполнительной власти
законов, действующих на территории РФ. Органы прокуратуры
относятся к системе правоохранительных органов государственной
власти. Их деятельность направлена на обеспечение защиты
конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом
чего в соответствии с Конституцией РФ является Президент РФ.
Президент РФ наделен конституционным правом решать
вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности
Генерального прокурора РФ (п. 2. ст. 128 Конституции РФ). Это
конституционное положение является стратегическим полномочием и
правовым ресурсом для реализации Президентом РФ и его аппаратом
контрольной функции за деятельностью прокуратуры.
Судебный контроль (надзор) в России осуществляют
федеральные суды общей юрисдикции. К ним относятся Верховный
Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суды,
суды городов федерального значения, суды автономной области и
автономных округов, районные суды, военные и
специализированные суды. Кроме Верховного Суда РФ, к
федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ и
Высший Арбитражный Суд РФ. К судам субъектов РФ относятся
конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся
судьями общей юрисдикции.
Рассматривая виды государственного контроля по субъектам, его
осуществляющим, целесообразно остановиться и на контрольных
функциях Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации (омбудсмена). Уполномоченный по правам человека в РФ
обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод
граждан, их соблюдения и уважения государственными органами,
органами местного самоуправления и должностными лицами. Он
рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель
обжаловал эти действия (бездействие) в судебном либо
145
административном порядке, но не согласен с решением принятым по
его жалобе.
Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих
функций независим и неподотчетен госорганам и должностным
лицам. Уполномоченный по правам человека, приступив к
рассмотрению жалобы, вправе обратиться к компетентным
государственным органам (должностным лицам) за содействием в
проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Он
вправе при проведении проверки по жалобе беспрепятственно но
посещать все органы государственной власти, органы местного
самоуправления, все предприятия, организации, учреждения,
воинские части, общественные объединения. Уполномоченный и его
рабочий аппарат являются государственным органом.
По окончании каждого года о существующих проблемах по
правам человека в России Уполномоченный направляет доклады
Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу РФ, в
Правительство РФ, а также в высшие судебные органы власти и
Генеральному прокурору РФ. Основная задача омбудсмена -
юридическая защита гражданских прав и свобод способами,
отличающимися от парламентского, судебного, административного,
т.е. традиционных форм и методов государственного контроля и
надзора.
Итак, в России государственный контроль (надзор) по субъектам,
его осуществляющим, делится на 7 основных видов. Главенствующим
видом государственного контроля является президентский контроль.
Это обосновывается тем, что Президент РФ является главой
государства, гарантом Конституции РФ. Кроме того, именно
Президент в соответствии со ст. 80 Конституции наделен
полномочиями по обеспечению согласованного взаимодействия и
функционирования органов государственной власти всех ее ветвей.
Данные конституционные положения наделяют Президента РФ
правом по реализации координирующей функции, в том числе и в
системе органов государственного контроля. Особенностью
президентского контроля является то, что он осуществляется за
основными, ведущими направлениями деятельности органов
исполнительной власти и по его результатам главой государства
принимаются политически важные решения, направленные на
устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем.
Существующее многообразие органов и их подразделений,
имеющих контрольные полномочия, обусловлено необходимостью
охвата контролем важнейших областей государственного управления.
Современное состояние государственного контроля в нашей
стране характеризуется следующими основными чертами:
146
- многочисленное разнообразие видов государственного
контроля;
- неоправданно большое количество органов (подразделений), его
осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе
(отсутствие оптимальной унифицированности и конкретности их
правового статуса);
- значительный объем неунифицированных законов, подзаконных
и других нормативных правовых актов, регламентирующих
осуществление государственного контроля, в первую очередь за
деятельностью органов исполнительной власти.
Одним из ведущих признаков контроля является его властность.
Она проявляется в наличии у контрольных органов (подразделений),
их должностных лиц полномочий, связанных с возможностью:
а) давать подконтрольным объектам указания о предоставлении
необходимой документации, об устранении выявленных недостатков
и их сроках;
б) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении
к ответственности лиц, виновных в обнаруженных в ходе контроля
нарушениях;
в) непосредственно, исходя из своей компетенции, применять в
установленных случаях меры государственного принуждения.
Содержание властных полномочий определяется основным
субъектом контроля, каковым в части государственного контроля
является государство, его различные институты. В осуществлении
госконтроля на основе унифицированного федерального закона
заинтересованы различные институты государственной власти и
общества, поскольку принятие и реализация норм такого закона
направлены на совершенствование не только государственного
контроля, но и государственного управления в целом. И это должно
восприниматься как объективная необходимость, стратегическая и
актуальная задача, так как государственный контроль,
осуществляемый на базе федерального законодательства, а не
многочисленных неунифицированных нормативных правовых актов -
это и один из показателей правового государства.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается сущность и необходимость контроля в
государственном управлении?
2. Какие вам известны функции контроля?
3. Назовите виды контроля?
4. Перечислите основные методы и процедуры государственного
контроля.
5. Какие вы знаете институты государственного контроля в
зарубежных странах?
147
6. Назовите известные вам органы государственной власти в
современной России, осуществляющие контрольные функции.
7. Каковы основные проблемы реализации государственного контроля
в нашей стране?
Литература
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс
лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное
управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005.
3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)
управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.
4. Государственное управление: основы теории и организации.
Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.
5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного
управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.
6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб
пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.
7. Пикулькин А.В. Система государственного управления:
Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2004.
8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального
управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.
9. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс.
– М.: Юристъ, 2001.
10. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного
управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО
«Издательство «Экономика», 2003.
ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
6.1 Понятие эффективности государственного
управления
Понятие «эффективность деятельности» это обозначение
любой деятельности, включая управленческую, как
производительной, продуктивной, результативной. В экономической
науке обстоятельно разработана категория экономической
148
эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В
современном менеджменте сделано то же самое применительно к
управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной
конкуренции
70
.
В современной же теории организации и управления
эффективность системы управления характеризуется
действенностью системы управления, ее автономностью, степенью
организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью,
сплоченностью коллектива организации и т.п. Эффективность
процесса управления понимается как результативность самого
процесса воздействия субъекта на управляемый объект.
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности
управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в
последние годы здесь все больше внимания уделяется
дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках
различных организационных культур.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии
эффективности организационной деятельности и стиль
управленческого лидерства. Для достижения эффективности в
решении управленческих задач необходимо выбирать модели
поведения, адекватные доминирующей культуре организации.
Управленческая деятельность не только оказывает влияние на
развитие культуры организации, но также является ее продуктом.
Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан
с анализом организационных культур.
Исследования эффективности в области теории менеджмента
оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере
административно-государственного управления. Здесь сложилось по
меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное
управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы
заниматься разработкой особой теории эффективности в данной
области. Известный представитель теории административного
менеджмента Г. Саймон считает, например, что «…в
административном управлении и в управлении частной компанией
требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог
бы перейти из крупной страховой компании в статистическое
управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его
функции практически не изменились»
71
.
При этом, как отмечает Г. Саймон, термин «эффективность»
употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В
70
Зеркин Д.П. Игнатов
В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 239.
71
Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/
Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 251-255.
149
обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто
равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно».
Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от
ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так
же много, как людей, которые их придерживаются. Неудивительно
поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» — это
в действительности споры о том, какие ценности правительство
должно проводить в жизнь.
В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы
можем определить эффективность как максимизацию достижения
наших целей путем использования ограниченных нейтральных
средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения
к традиционной теории управления».
В отечественной литературе мы также встречаемся с
последователями подобной точки зрения. Например, в работе,
выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, практикуется
именно такая модель анализа эффективности государственного
правления. Авторы, в частности, отмечают: «Можно выделить две
измеримые составляющие деятельности государственного
управления: техническую эффективность и экономическую
эффективность. Техническая эффективность государственного
управления определяется степенью достижения целей деятельности с
учетом «общественных целей». Экономическая эффективность
государственного управления определяется как отношение
стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов
привлеченных для этого ресурсов
72
.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение
дел в системе государственного управления, ее собственную
деятельность, а техническая эффективность — соответствие
государственного управления требованиям внешней среды с учетом
влияния, которое оно оказывает на состояние общества.
Во второй парадигме эффективность государственного
управления рассматривается в рамках теории политического
управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется
не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из
важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним
властный и нормативно-правовой аспекты.
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой
точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при
хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности
она будет сталкиваться с неприятием и противодействием
значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное:
72
Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.
Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 335.
150