Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

либо будут осуществляться лишь периодически. Так, во многих

государственных организациях функции прогнозирования,

социального моделирования, мониторинга, коррекции управленческих

решений в настоящее время еще остаются организационно

незакрепленными.

4. Организационная структура государственных учреждений не

должна быть сложной. Ретроспективный анализ показывает, что по

мере развития социальных систем их организационные структуры

усложняются, это результат расширения их функций, связей,

возрастания потоков информации и т.д. Усложнение оргструктур

имеет ряд негативных последствий. К ним относятся: увеличение

численности управленческого персонала, удорожание систем,

замедление прохождения информации, снижение оперативности

реагирования. Порой это приводит к тому, что клиент (посетитель) не

знает, в какую дверь ему стучаться для решения своего вопроса.

Упрощение оргструктуры управления — актуальная задача.

5. Достижение оптимального сочетания централизации и

децентрализации. Сосредоточение основных функций управления на

его верхнем уровне позволяет при чрезвычайных обстоятельствах

эффективно маневрировать силами и средствами. Положительно

зарекомендовала себя также централизация обеспечивающих функций

управления — информационно-аналитической, кадровой и др. В

обычных условиях, если подразделения системы охватывают

большую территорию, чрезмерная централизация управления не

способствует повышению его эффективности. Более того, при этом

нередко снижают оперативность в принятии решений,

инициативность подчиненность звеньев и чувство их ответственности

за достижение поставленных целей.

Следовательно, в каждом отдельном случае необходимо найти

оптимальное соотношение централизации и децентрализации

функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны,

ведомственные тенденции, а с другой — местнические. Решение

данной задачи дает возможность верхнему звену управления

сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба

проблемах, а нижнему звену - на вопросах оперативно-тактического

характера.

6. Исключение дублирования функций в оргструктурах

управления. Такой принцип означает, что нельзя возлагать

ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же

функции. Иногда это неизбежно, но надо стремиться к тому, чтобы

каждой функции соответствовала только одна организационная

ячейка.

7. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на

каждое структурное подразделение. Нарушение указанного

101

требования может привести к таким негативным последствиям, как

постоянное перераспределение штатов между службами, высокая

текучесть кадров, хронический их недокомплект, напряженность

взаимоотношений и т.д.

8. Минимально возможное число иерархических уровней в

организационной структуре управления, для обеспечения

кратчайшего пути накопления и прохождения информации между

приказом (решением) и его исполнением.

9. В организационной структуре управления целесообразно

предусмотреть возможность взаимодополняемости и

взаимозаменяемости работников, с тем чтобы каждый умел

выполнить функцию по крайней мере двух работников своего уровня,

а руководитель — имитировать функции вышестояшего и

нижестоящего в иерархии управления

Контрольные вопросы

1. В чем заключается основная цель государственного управления?

2. Что такое древо целей государственного управления?

3. Какие вам известны виды целей государственного управления?

4. Назовите основные ресурсы государственного управления.

5. Что такое целевая государственная программа?

6. Какие вы знаете группы федеральных целевых программ?

7. Назовите источники финансирования федеральных целевых

программ.

8. Объясните основные этапы разработки и осуществления

государственных программ.

9. Каковы основные принципы государственного управления?

10. Дайте краткое объяснение сущности координации в системе

государственного управления?

11. Какие вам известны основные формы и методы государственного

управления?

12. Что такое организационная структура государственного

управления?

13. Что такое государственный орган?

14. Назовите и характеризуйте типы организационных структур

государственного управления.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005.

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во

Проспект, 2004. - C. 166-169.

102

3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)

управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.

4. Государственное управление: основы теории и организации.

Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного

управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб

пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

7. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная

политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004.

8. Пикулькин А.В. Система государственного управления:

Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,

2004.

9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального

управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

10. Радченко А.И. Проблемы науки государственного и

муниципального управления // Государственное и муниципальное

управление. - 2000. - № 1. – С. 84-96.

11. Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных

организациях / Пер. с англ.. – 2-е изд. – М., 2004.

12. Рой О.М. Система государственного и муниципального

управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003.

ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1 Информация как основа государственного управления

Государственное управление следует рассматривать и как

информационный процесс, т.е. функционально включающий в себя

получение, передачу, обработку (преобразование), хранение и

использование информации, а саму иерархическую систему

управления — как информационную систему.

В связи с этим управленческий процесс характеризуется:

- сохранением и переработкой информации;

- получением информации о возможностях развития и

функционирования объекта управления;

- получением информации о результатах управленческих

воздействий на объект (обратная связь);

103

- анализом полученной информации и принятием на его основе

решений о необходимых упорядочивающих воздействиях на объект

Практика убедительно подтверждает, что первичным для

деятельности любого органа (подразделения, сотрудника) является

информация. Все процессы, связанные с выполнением задач,

наполнены операциями с информацией. Эти операции условно могут

быть разделены на три этапа:

- создание системы получения информации;

- обработка информации;

- реализация информации.

В целом, понятие информация (от лат. Information - разъяснение,

изложение) определяется как сведения, передаваемые устным,

письменным или другим способом (с помощью условных сигналов,

технических средств и т.д.), в результате чего уменьшается или

снимается неопределенность о характере и содержании полученного

сообщения (знака).

Применительно к деятельности организации информация это

определенным образом обработанные данные о фактах,

представляющих интерес для организации (подразделения) и

составляющие основу принятия соответствующего решения.

С помощью информации реализуются связи между субъектом и

объектом, другими элементами системы управления и средой

деятельности, что позволяет рассматривать ее как основное средство

управления.

Управленческая функция информации проявляется наиболее

заметно в государстве. Здесь информация выступает в нескольких

формах: как источник власти, как фактор регулирования

политических систем и процессов, как источник политического

управления и как продукт управленческого процесса. Как научную

категорию информацию в управленческих процессах можно

характеризовать рядом признаков (свойств), к числу которых

относятся: известная самостоятельность; возможность многократного

использования; сохранение у передающего или получающего

субъекта; пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за

счет исключения дублирующей, параллельной информации;

допустимость компьютерной обработки; системность,

коммуникативность и др.

Информация, циркулирующая в государственно-

административной сфере, разнородна и разнообразна, она имеет свою

природу и особые формы. Появился новый термин «государственная

информация», подразумевающий описание внешнеполитической,

экономической, социально-политической, экологической и т.п.

Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.:

Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – C.433.

104

обстановки, динамику тех или иных процессов, реализуемых в

государстве и обществе.

Государственная информация имеет самостоятельную

ценность, служит в качестве основы для нормативных документов,

управленческих решений и действий. Она имеет свои специфические

закономерности функционирования и развития, способна к

опережающему воздействию на государственную политику,

выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того

или иного варианта административно-политического решения,

поведения различных социальных групп и отдельных граждан,

перевода системы государственного управления в новое состояние с

целью более эффективного воздействия на общественную

жизнедеятельность.

Цель информационного обеспечения органов государственной

власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных

получить обработанную, агрегированную информацию, которая

должна служить основой для принятия управленческих решений.

Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач,

таких как сбор первичной информации, ее хранение, распределение

между структурными подразделениями государственного органа и их

работниками, подготовка к переработке, собственно переработка,

предоставление органу управления в переработанном виде, анализ,

обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции и т.д. При

современных потоках информации эффективное решение этих задач

невозможно без использования средств вычислительной техники и

новых информационных технологий

Информация, циркулирующая в органах государственного

управления, разнородна и разнообразна. Она может относиться к

внешнеполитической, экономической, социально-политической,

экологической обстановке. Информация этих видов имеет

самостоятельную ценность также для соответствующих региональных

управленческих структур, когда они выступают как органы,

принимающие решения в пределах своей компетенции. Кроме того,

она служит в качестве основы для нормативных документов.

Информацию, поступающую и перерабатываемую в органах

государственного управления, можно классифицировать по разным

основаниям и признакам. В литературе уже делались попытки

классификации социально-управленческой информации при изучении

проблем информатизации и технологизации социального

пространства (Г. Атаманчук, М. Рассолов, Ю. Батурин и др.).

Поскольку управленческая информация представляет собой

определенное отражение социальной действительности (а также

Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А.

Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – C. 161-162.

105

природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной

человеческой деятельности), ее следует классифицировать прежде

всего в зависимости от степени соотнесения с этой

действительностью, реальными процессами, протекающими в ней.

Информация может быть официальная и неофициальная, общая и

отраслевая, горизонтальная и вертикальная. При разделении

информации внутри органа управления на первое место ставится

информация для руководителя, на второе — для должностных лиц.

Г.В. Атаманчук выделяет следующие источники, объективно

порождающие управленческую информацию:

а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие

государственные органы и государственных служащих на принятие

определенных управленческих решений или совершение

управленческих действий в обозначенном времени и направлении

(решения и действия по исполнению законов и иных нормативных

правовых актов);

б) обращения граждан в государственные органы по реализации

своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и

защита прав и свобод граждан);

в) обязательные указания вышестоящих государственных

органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие

реальность государственного управления (директивная

управленческая информация );

г) факты, отношения, выявляемые в процессах контроля, которые

отражают состояние управляемых объектов, а также уровень

функционирования управляющих компонентов (управленческая

информация об обратных связях в процессах государственного

управления);

д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные

ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном

вмешательстве государственных органов и должностных лиц

(управленческая информация о кризисных состояниях общественных

процессов).

Конфликтная ситуация, состоящая в возникновении

противоречий, которые участники управленческих и иных отношений

не в состоянии разрешить самостоятельно, предполагает поиск

специальной информации и использование в этих целях специальных

форм и методов. Такая информация призвана обеспечивать

объективный подход к выявлению, анализу и оценке причин

конфликта, независимые экспертные заключения, достоверное знание

позиций и мнений конфликтующих сторон, обоснованное

привлечение действующих правовых норм. Самыми важными при

разрешении конфликтных ситуаций являются устранение причин

противоречий, разногласий, столкновений, введение их в русло

106

позитивных, компромиссных взаимоотношений, создание гарантий

преодоления конфликта и недопущения его в будущем.

В экстремальной (чрезвычайной) ситуации, создаваемой, как

правило, стихийными бедствиями, авариями, массовыми

беспорядками, организованной преступностью, государственные

органы, должностные лица должны действовать в условиях

обрывочной, частичной информации и высокой динамики

происходящих процессов. Но и здесь следует стремиться к получению

возможно большего объема достоверной первичной информации,

собранной, так сказать, по «горячим» следам, тогда и решения, и

действия будут более точными и адекватными ситуации.

Актуальность означает, что собранная информация отличается

оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам

сегодняшнего дня и может способствовать их решению. Часто именно

актуальность обусловливает потенциал информации.

Достоверность информации определяется ее способностью

схватывать и отражать факты, события и особенно их причины и

взаимосвязи. Ее получение представляет собой очень многогранные

познавательный и аналитический процессы, требующие привлечения

специалистов и использования современных научных процедур.

Достаточность свидетельствует о том, что информация получена

по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне

раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние

источники, движущие пружины и внешние детерминанты,

характеризует процесс в целом, содержит предпосылки для

прогнозирования и моделирования возможных новых состояний

данного процесса.

Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью,

возможностью ее оперативного получения в нужном объеме. Часто

информация есть, но она закрыта и используется очень узким кругом

должностных лиц. В таком случае коэффициент ее полезного

действия очень низок.

Аутентичность обусловливает текстуальное и словесное

выражение информации в понятной людям форме, соответствие их

познаниям в области языка. Засоренность информации различными

узкоспециальными терминами или иностранными, к тому же редко

употребляемыми, словами осложняет постижение и практическое

использование информации

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л, 2004. – C.330.

107

4.2 Информационные качества управленческих решений

С точки зрения информации, заложенной в управленческих

решениях, к последним предъявляются следующие требования.

Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в

констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой

информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к

последующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса.

Учитывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся

отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны,

взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом

упускают из виду, что главный смысл информации в управленческом

решении связан с будущим, с его влиянием на управляемые процессы.

Для их преобразования как раз и нужна полная информация,

выраженная в управленческом решении. Тем более, что именно она

предназначена для того, чтобы преобразовывать управляемый объект

в искомом направлении, содержании и объеме.

Проблема информационных качеств управленческих решений не

ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она

имеет «проход» и в этап их реализации, поскольку именно в нем

проявляется действенность информационного содержания

управленческих решений. Здесь тоже существуют условия,

соблюдение которых способствует сохранению информационных

«импульсов» и доведению их до «места назначения»:

а) передача информации, заключенной в управленческом

решении. Важное значение имеет быстрота передачи информации,

которая прямо связана с рациональностью и эффективностью

управления, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к

потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-

регулирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле

движется по иерархии управляющей системы, могут коренным

образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание

данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности

управленческой информации при ее передаче. При проходе через

многие звенья, особенно в случаях принятия решений «во

исполнение», информация нередко получает такое толкование,

которое может и отличаться от оригинала. Поэтому необходимо как

можно быстрее и «прямее» направлять управленческие решения

непосредственно исполнителям;

б) понимание, комментирование информации, выраженной в

соответствующем управленческом решении. Толкование,

комментирование управленческого решения призван вести тот

государственный орган, который его разрабатывал и принимал;

108

в) организация обратных информационных связей, оперативного

информационного контроля, позволяющих своевременно и

достоверно знать о том, как прошла передача информации, как она

сохранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к

исполнению. Такое знание создает возможности для повторного

разъяснения (при необходимости), дополнительного

комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное

начало реализации решения. Этап исполнения управленческих

решений имеет и много других аспектов, кроме информационного, о

которых уже кое-что говорилось и которые специально исследуются в

теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только

на моменты, относящиеся к обеспечению должных информационных

качеств управленческих решений.

Особо в данной теме хотелось бы подчеркнуть, что каждое

управленческое решение должно исходить и вписываться в

действующую нормативную управленческую информацию,

согласовываться с ней в содержательном, пространственном (поле

действия) и временном отношениях. В любом отдельном случае

необходимо «вписывание» решения в совокупность управленческих

решений, принятых в рамках управляющей системы, известных

управляющих подсистем, соответствующего государственного органа.

Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в

решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с

последующей (связанной с реализацией) информацией. Системная

согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали

(по иерархии решений) и по горизонтали (внутри органа и между

этапами информационной деятельности) является важным условием

эффективности информационного обеспечения управленческих

решений.

4.3 Организация информации в системе

государственного управления. Принципы

организации информации

Известно, что в государственном управлении циркулирует

огромная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна её

часть носит непосредственно управленческий характер, связана с

формированием и реализацией управляющих воздействий, другая —

по масштабам, очевидно, значительно большая — выражает

взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными

проявлениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В

данном случае речь идет об организации управленческой

109

информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией

вообще.

Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически

во всех развитых государствах, что существует очень сложная

проблема упорядочения управленческой информации, которая для

своего решения требует общенациональных и мировых усилий, в том

числе и по линии Интернета. В нескольких странах уже приняты

законы о «борьбе с бумажной работой». Назовем только несколько

направлений совершенствования организации управленческой

информации, не требующих особых капиталовложений или сверх

усилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей

государственно-управляющей системы.

Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации

и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом

движения управленческой информации является сжатие ее объема за

счет изживания дублирующей, повторной и параллельной.

Важная роль в организации движения управленческой

информации принадлежит обогащению содержания единицы

информационных материалов: введению в них лишь тех сведений,

данных, показателей, которые обладают информационными

признаками, актуальными для управленческих решений и действий.

Необходимо далее четко структурировать управленческую

информацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и

иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информационные

потребности государственных органов, должностных лиц, других

участников управленческих процессов. Словом, управленческая

информация должна иметь ту структуру, что и организационная

структура государственного управления, и обслуживать последнюю.

С этой точки зрения следует различать информационные

возможности (и проблемы) органов, действующих на принципе

коллегиальности, и органов единоначальных. В первом случае

каждый член коллегии может обрабатывать определенную

информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего

информационная емкость этих органов очень высока. В

единоначальном органе, если подходить к делу не формально, а по

существу, всю входящую и выходящую информацию призван

анализировать единолично руководитель (единоначальник).

Заслуживают внимания информационные аспекты принципов -

двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства

названных принципов зависят от того, как они уравновешены в

соответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа

содержания, объема и целесообразности управленческой информации,

идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою

информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы кооперации,

110