Фирсов М.В. История социальной работы в России
Подождите немного. Документ загружается.
Вопросы благоденствия народа находят свое новое отражение в «Русской
Правде» П. И. Пестеля. Целью государственного устройства он видит в
«Благоденствии Всех и Каждого». Однако понятие благоденствия им
раскрывается через нормы гражданского существования, где каждое сословие
имеет определенные конституционные гарантии, права. Между тем основные
принципы существования в обществе накладывают на сословия и
определенные обязанности. Реформирование общественных сословных
отношений начинается с установления их роли в системе государства. Здесь
можно найти аналогии с петровским законодательством, когда особо
интенсивно регламентировались нормы общественной жизнедеятельности
института духовенства и детства, только эти проблемы поднимались с учетом
существовавших общественных потребностей.
В «Русской Правде» П. И. Пестеля жизнь духовенства подлежала
регламентации древних законов вселенских соборов, т.е. они должны были
искоренить «разврат и злоупотребление». Идеи секуляризации, заложенные
Петром I, находят в проекте свою новую интерпретацию. По-прежнему
актуальны вопросы общественной пользы и не снимается необходимость
участия субъекта в жизнедеятельности государства. Однако личность .имеет
право на конфессиональное самоопределение. Регламентациями со стороны
государства обозначаются условия «перехода» в монашеский чин. Таким
важнейшим критерием становится возраст. Согласно проекту, только лица,
достигшие 60- летнего возраста, имеют право на монашеский чин. Возрастной
ценз для «бельцов» снижен до 40 лет, но и они должны пройти испытание на
право «поступления» в это звание, прилагая свои усилия в миссионерской
деятельности.
Не забыт и институт сиротства. П. И. Пестель предлагает реформировать
Военно-Сиротские отделения, превратив их в Педагогические институты.
Определяя насущную потребность России «учиться и просвещаться», он
предлагает подготавливать для «всех классов» учителей. Для этих целей
необходимо в каждом губернском городе преобразовать Военно-Сиротские
отделения в институты, где бы «курс наук» преподавался по двум уровням:
«что нужно учителю среднего училища» и «учителю Губерского Училища».
В «Русской Правде» выработаны основные принципы общественного
призрения. «Вспоможение» является не милостыней со стороны общества, но
«правом». Недостойное поведение гражданина может привести к тому, что ему
будет отказано в «общественном вспоможении». Согласно проекту, главной
административной единицей призрения является волость. Она несет все
материальные затраты по призрению нищих, сирот и больных. В том случае,
если у сироты находятся родители, они обязаны возместить волости затраты.
Кроме того, и другая волость должна возместить затраты по призрению нищих
и больных, оказываемому в пределах чужой территории. Таким образом,
территориальный принцип помощи становился ведущим в подходах
общественного призрения. Что же касается традиций «жертвований», то эту
процедуру предлагалось осуществлять через волостной банк, а имущество либо
отдавать на баланс волостных властей, либо продавать.
101
Система богоугодных заведений делилась на три класса: для малолетних,
неимущих, страждущих. Малолетние призревались волостными органами
попечения, если последних не было, они отдавались гражданам «на руки» с
выплатой из «Волостной казны» средств, необходимых для призрения. Можно
отметить, что идеи «Фостеровской семьи» задолго до 90-х гг. XX столетия, в
России теоретически обоснованы П. И. Пестелем. Неимущие в зависимости от
степени их физического состояния получали либо работу, либо общественное
призрение в волостном заведении, либо материальное пособие. Как писал П. И.
Пестель, главное, «чтобы нигде не было нищих».
Страждущие — больные и сумасшедшие — должны находиться в
волостных учреждениях. Имеющие достаток призреваются за «некоторую
плату», не имеющие — «безденежно». Предполагалось не только стационарное,
но и нестационарное призрение, «открытое», на дому. В этом случае помощь
оказывает волостной врач, который обязан нуждающихся «безденежно
пользовать». Итак, в проекте «Русской Правды» находят отражение не только
идеи петровских реформ (регламентации общественной жизни подвергается
духовенство и институт сиротства), но и новые идеи — сочетание личностных
свобод, гарантий и обязанностей субъекта по отношению к гражданскому
обществу..
К одной из первых магистерских диссертаций, посвященных проблемам
«благоустройства и благочиния» общества, относится исследование Н.
Рождественского. Основываясь на законе о Полиции, где ее полномочия
рассматривались достаточно широко, выделяя ее главные функции в
социальной помощи, такие, как призрение «нищих, бедных, больных, увечных
и прочих неимущих», защита «вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям
Божьим», воспитание «юных в целомудренной чистоте и честных науках», он
стремится обосновать «фундаментальный подпор человеческой безопасности и
удобства». Отличительная сторона исследования Н. Рождественского
заключается в том, что наряду с социально-правовыми проблемами его
волнуют и проблемы социально экологические, и социально-медицинские. К
важнейшим социально-экологическим проблемам он относит правильную
организацию поселения и норм общежития: местоположение различных
поселений — городов, местечек, сел и деревень — оказывает большое «влияние
на жизнь и здравие жителей». Обращая внимание на окружающую среду, он
полагает, что основными факторами в здравий народа являются чистый воздух
и незагрязненная вода. По этому поводу он дает некоторые рекомендации:
«Запрещается строить фабрики и заводы, смрад и нечистоту производящие, в
городах и выше городов по течению рек и протоков». На загрязнение воздуха
влияет не только промышленность, но и «нечищенные» улицы. В связи с этим
чистить «улицы, ряды, рынки и прочия места в городах обязаны сами
обыватели...».
Большое место в его исследовании отводится содержанию больных в
домах «для ума лишенных». Он не только дает советы по правильной
организации их жизни, но и определяет степень ответственности людей,
работающих с ними, а также рекомендует, как выбрать людей, обязанных
102
работать с данными клиентами. Причем он отмечает, что содержание больных
должно строиться по принципу «психологической и хозяйственной выгод». В
теоретических подходах к здравию народа у Н. Рождественского особым
образом переплетаются проблемы различных источников познания политики и
права, психологии и медицины, «экологии» и экономики. Можно отметить, что
работы многих исследователей данного периода характеризуются
холистическими подходами к общественному призрению, когда оно
рассматривается в достаточно широком спектре тем и проблем. Так постепенно
формируются главные направления общественной мысли в области социальной
помощи, которые найдут отражение и развитие на следующем этапе.
В дальнейшем общественное призрение оформится в некую систему и
станет частью социальной политики, т. е. самостоятельным институтом
социализации, воспитания и реабилитации индивида. Данная парадигма примет
вполне сложившуюся форму тогда, когда в обществе сложатся основные
территориальные институты помощи и поддержки различных категорий
нуждающихся. В этой системе займут достойное место не только
территориальные и государственные институты призрения, но и общественные
структуры, деятельность которых зачастую была организована лучше, чем
работа официальных институтов.
Для общественно-государственной системы помощи станет характерным
наличие различных подходов к субъектности клиента, его осмыслению
генезиса жизненного сценария. Тем самым идеология помощи будет строиться,
исходя не только из нормативных требований государства, но и видения этих
же проблем с позиций общественной благотворительности. В этом
диалектическом противоречии будет развиваться и общественная мысль по
различным направлениям общественного призрения.
Вопросы для самоконтроля и семинарских занятий
1. Каковы подходы к реформам Петра I в отечественной историографии?
2. Какие факторы в культурно-историческом развитии государства
привели к реформированию монастырской системы помощи ?
3. Раскройте государственные подходы к проблемам профессионального
нищенства в период правления Петра!.
4. Какие государственные мероприятия осуществляются в период
петровских реформ в отношении инвалидов, детей-сирот?
5. В чем историческое значение введения в структуру губернского
управления приказов общественного призрения?
6. Какова стратегия деятельности приказов общественного призрения?
7. Какие светские благотворительные тенденции характерны для данного
времени?
8. Раскройте сущность общественного реформирования в проектах Ф.
Салтыкова и А. Курбатова.
103
9. Как отражены «проблемы благоденствия» народа в «Русской Правде»
П. И. Пестеля?
10. Каковы основные подходы к вопросам социальной патологии Я. П.
Козельского и А. Н. Радищева?
Темы, для докладов и рефератов
1. Борьба Петра! с профессиональным нищенством.
2. Социальная политика Петра I в отношении детей-сирот и инвалидов:
мифы и реальность.
3. Приказы общественного призрения накануне реформы 1861 г.
4. Социально-философское осмысление благотворительности в работах
Я. П. Козельского.
5. Отечественная благотворительность в начале столетия.
Основные понятия
Благотворительность, заведения на особых основаниях, зазорные дома,
зазорные младенцы, народные школы, общественное призрение, прядильные
дома, смирительные дома.
104
Глава 5. ОБЩЕСТВЕННОЕ И ЧАСТНОЕ ПРИЗРЕНИЕ
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в. ПО 1917 г.
1. Российские реформы 60-70-х годов XIX в. и их влияние на развитие
государственного, общественного и частного призрения
В пореформенный период общественное и частное призрение
приобретает в своем развитии новый импульс. После официальной отмены
крепостного права происходит реорганизация административной системы и
государственного управления. Естественно, изменяется и управление
общественным призрением. В первой четверти XX в. создается специальное
ведомство — Министерство государственного призрения (оно объединяет и
частную благотворительность и общественное призрение). Но еще до его
открытия пореформенная система помощи и поддержки претерпевает
существенные изменения.
Функция наблюдения за общественным призрением остается за
Министерством внутренних дел, хотя в большинстве губерний надзор за ним
осуществляли земские и городские учреждения, ставшие правопреемниками
приказов общественного призрения на местах. В Архангельской, Виленской,
Гродненской и некоторых других губерниях приказы продолжали
функционировать, так как там еще не было земских учреждений. Земские и
городские учреждения, ведающие помощью и поддержкой на местах,
характерны для центральной части Российской империи. На юге же России, в
Сибири, на Кавказе, на западных землях была своя административная система
управления общественным призрением.
С 1869 г. произошло разграничение капиталов приказов общественного
призрения. Кредитная часть перешла в ведение Министерства финансов, оно же
распределяло их по губерниям как средства для призрения бедных.
Материальные средства данной группы заведений складывались из
недвижимых имуществ, капиталов, пожертвований, пошлин, штрафных и
пенных денег, кружечных сборов, процентов от карточных игр, обязательных
пособий от городов и земств, субсидий Государственного казначейства. Можно
отметить, что в пореформенный период к концу XIX в. государственная
финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический и
регулярный характер.
Помимо земских и городских учреждений, на местах существовало
церковно-приходское призрение, на которое земские собрания после отмены
приказов возложили обязанности по общественной поддержке. Приходские
попечительства существовали как учреждения на особых основаниях. Несмотря
на то, что к 1861 г. их стало более чем 8000, в центре их внимания были прежде
всего проблемы церкви и причт, «нежели помощь бедным». Таким образом,
процесс формирования новой системы помощи и поддержки в период
105
разрушения старой системы развертывается по той же схеме, что и в период
петровских реформ, но эта модель характерна только для земства.
Дальнейшее развитие получают и учреждения, «управляемые на особых
основаниях» (их деятельность регламентирована и узаконена). К ним
относятся: Императорское Человеколюбивое Общество, Попечительство о
трудовой помощи. Ведомство учреждений Императрицы Марии (включает в
себя Попечительство Государыни Императрицы Марии о глухонемых и
Попечительство Императрицы Марии Александровны о слепых, Российское
общество Красного Креста, Александровский Комитет о раненых). В 1913 г. к
особым учреждениям добавляется Всероссийское попечительство об охране
материнства и детства во главе с Центральным институтом, призванным
распространять знания по уходу за младенцами и бороться с детской
смертностью. В том же году в целях призрения сельских сирот учреждается
Романовский Комитет.
Набирает силу частная и общественная благотворительность. Ее
представители занимаются различными видами помощи — от борьбы с детской
смертностью, призрения нищих и больных алкоголизмом до поддержки
деятелей науки, искусства и культуры. В 1909 г. происходит объединение
отдельных благотворителей и благотворительных обществ во Всероссийский
союз учреждений обществ и деятелей по общественному и частному
призрению. Цель этого Общества четко выражена С. К. Гогелем на открытии
Союза: «Оно в сущности имеет в виду посвятить свои труды даже не столько
русским нуждающимся вообще, сколько самой русской благотворительности;
она то и является его главным и даже единственным клиентом, так как Союз
направит свою деятельность на упорядочение и объединение
благотворительной деятельности во всей России. Такова высшая цель нового
Общества».
Структурируются не только административная и финансовая системы
помощи и поддержки, выявляются новые категории нетрудоспособных лиц
общественного призрения: сироты, незаконнорожденные младенцы,
нуждающиеся в общем и в амбулаторном лечении, прокаженные, хронические
больные, умалишенные, увечные, престарелые, безработные, нищие, семьи
нижних чинов, призванных на действительную службу.
Однако практика вносила свои коррективы в деятельность общественного
призрения, которое, согласно Врачебному Уставу, касалось рожениц, временно
беспризорных малолетних, лиц, «укушенных бешеными животнами»,
алкоголиков. В зависимости от местных условий призрение групп
вышеназванных клиентов могло либо сужаться, либо дополняться другими
категориями. По данному вопросу не было единого мнения. Так, Калужское
губернское земство наряду с установленными группами считало необходимым
призревать детей арестантов и ссыльных, детей эпилептиков, лиц, отбывших
сроки наказания, нищих и бродяг, а Московское — душевнобольных. Киевские
и Смоленские губернские земства были против обязательного призрения.
Подход, который сложился как в реальной . практике, так и в законодательстве,
вызвал необходимость разъяснений Правительствующим Сенатом по вопросам
106
о бедных: «...призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом
земских и городских учреждений». Такой подход привел к тому, что земские
учреждения в 1906 г. из 132 761 000 р. тратили на общественное призрение 7
055 400 р., волостные и крестьянские учреждения 1 391 600 р. (из общей суммы
78 487 000 р.), а в городских учреждениях половина русских городов тратила не
свыше 300 р., и лишь по 142 городам она составила 3 000 р.
В пореформенный период в губерниях общественное призрение
представлено в двух своих основных формах: старых — приказах
общественного призрения, и новых — земских учреждениях. По сути дела, в
губерниях сложилась двойная система управления общественным призрением.
Сравнивая приказную и земскую системы призрения, можно отметить,
что последние более мобильны и имели разветвленную сеть услуг. По
последним данным, за тридцать лет земское управление общественным
призрением по сравнению с приказным оказалось прогрессивнее и
предпочтительнее. В 90-х гг. оно в 1,5 раза превосходило по количеству
учреждений всю приказную дореформенную систему общественного призрения
во всех 55 губерниях (см. диаграмму 4).
Диаграмма 4
Рост земских учреждений поддержки в 90-е гг.
В диаграмме хорошо видно то состояние дел, которое характерно для 90-
х гг. в сфере общественного призрения. Но не только количественный охват
нуждающихся характерен для земских учреждений. Они предоставляли более
расширенную систему помощи, которая охватывала и устоявшиеся группы
населения, и новые формы призрения и воспитания детей, предупреждения
обнищания населения.
Земские учреждения брали на себя призрение незаконнорожденных
детей, подкидышей. Здесь не существовало какой-то единой системы, однако
107
можно выделить основные тенденций данной группы призреваемых. Во многих
губерниях патронаж осуществляли земские врачи, учителя и священники
совместно с полицией. Формы призрения могли быть различными. Так, в
Киевском земстве было создано шесть видов патронажа, кормление на дому
матерью; отдача на вскармливание; воспитание; обучение мастерству;
содержание в семье школьников; отдача в услужение на началах семейного
призрения. Более распространенной формой было призрение за счет
благотворительных обществ.
Призрение и воспитание детей не ограничивается лишь организацией
учреждений такого вида. Безнадзорность детей, имеющих родителей, которые в
силу производственных или иных забот вынуждены оставлять их одних,
вызывала к жизни такие" формы призрения, как «бесплатные колыбельни»,
дневные убежища, ясли. В Суджанском земстве призрение детей в яслях
осуществлялось по следующей схеме: селения, где насчитывалось в одном 304,
а в другом 204 ребенка, разбили на участки. На каждый приходилось не более
18 детей (там была воспитательница с помощницей). Для взрослых детей
открывались ремесленные классы, для детей «заброшенных и преступных» —
земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты.
Земские учреждения осуществляли дифференцированный подход к
проблемам нуждающихся. Здесь существовали не только особые формы
призрения в богадельнях, предоставляющих различные виды помощи, но и при
выдаче пособий создавались специальные фонды отдельно для ремесленников,
«дряхлых и больных», «бедных женщин», «учителям и учительницам» (из
общей массы нуждающихся выделялись профессиональные нищие).
Земские учреждения вели не менее важную работу по профилактике
обнищания. С этой целью были созданы ссудно-благо-творительные капиталы,
эмеритальные кассы. Их средства направлялись на поддержку переселенцев, на
ремонт и постройку квартир, домов. Благотворительные капиталы создавались
для уплаты налогов недоимщиков, дабы предупредиить их разорение.
Эмеритальные кассы выплачивали пенсии земским служащим (что особенно
важно было для сельских учителей), а также в случае смерти служащего
оказывали материальную помощь его семье, детям.
Кроме того, земства осуществляли выдачу единовременных пособий к
различным праздникам (Рождество, Пасха), вносили плату за обучение
учащихся в мужских и женских гимназиях. В одних случаях использовались
традиционные кружечные сборы. Они находились не в церковном ведении, а в
земском, которое и распоряжалось этими суммами. Так, в Екатеринаслав-ской
губернии земская управа выделила на пожертвования 11 085 р., в Смоленской
выдавали ссуды на продовольствие от 100 р. и более на уезд, бедным за малую
плату или совершенно бесплатно предоставлялась возможность пользоваться
больницами. Лица, которые не были приписаны ни к каким обществам, также
призревались, в одних случаях земством, в других — правительством. В
Костромской, Воронежской, Рязанской губерниях такие клиенты получали
пособия в размере 36 р. в год. От государства пособия получали лишь ссыльно-
поселенцы и политические ссыльные (в губерниях Иркутской и Енисейской).
108
Помимо призрения, воспитания и организации превентивных мер против
обнищания, земства занимались общественными работами. Условно в
деятельности земской помощи в виде общественных работ можно выделить два
этапа:
1) первое десятилетие после отмены крепостного права;
2) с начала XX в.
Земские общественные работы на первом этапе связаны со
строительством железной дороги в 1868 г., а также с работами по ирригации
полей и лесонасаждениям (особенно в неурожайный 1873 г.). Однако у
правительства сложилось недоверчивое отношение к данной деятельности
(поэтому она ограничивалась). К активным общественным работам земства
возвращаются после 1900 г., когда по новому законодательству на них лежит
ответственность за улучшение экономического состояния местных жителей.
Это приводит к тому, что трудовая помощь становится частью земской
«социальной деятельности». Она планируется и на нее отпускаются из местных
нужд определенные средства. Если в 1905-1906 гг. земствами и городами было
отпущено на общественные работы 2 120 622 р., то в 1906-1907 гг. уже 6 202
750 р.
Тем не менее финансирование общественного призрения даже земствами
в губерниях все-таки незначительно. В 1901 г. 34 губернии оказывали помощь и
поддержку нуждающихся в размере 3 288 635 р., а требовалось 67 271 220 р., т.
е. на программы общественного призрения выделялось примерно в 20 раз
меньше денежных средств, чем это было необходимо.
Среди различных земских источников финансирования общественного
призрения можно выделить такие: начеты и взыскания, капиталы особого
назначения, судебные сборы, иные поступления. Главным являлось обложение
недвижимого имущества. К 1906 г. оно составляло 71,9% от всего дохода. В
связи с тем, что оценку недвижимости Министерство внутренних дел и
Министерство финансов только разрабатывали, было принято решение о том,
что земские сборы с недвижимости не должны превышать 3%. Тем самым
жесткое фиксирование не давало возможности увеличения земских сборов на
общественное призрение.
В этот период отчетливо проявилась специфика в практике
крестьянского, городского, церковно-приходского призрения.
Волостное и сельское призрение развиваются как самостоятельные сферы
общественного призрения.
Как известно. Российская империя — страна крестьянская, поэтому
сельское и волостное призрение играли существенную роль в деле
общественного призрения. Однако законодательство, по сути, закрепило за
ними архаические способы помощи. Престарелые, дряхлые, увечные, не
могущие приобретать себе пропитание трудом, призревались родственниками.
В том случае, если их не было, они призревались за счет крестьянской общины.
Сельскому начальству в лице старост и волостных старшин предписывались ст.
698 и 699 Устава общественного призрения осуществлять надзор за
заведениями общественного призрения, если такие были, а также за тем, чтобы
109
отдельные члены сельских обществ не занимались «прошением милостыни» по
своей лености.
В практике крестьянского призрения преобладали следующие виды
общественной помощи. Наиболее распространенный — поочередное
кормление по домам. Сельские сходы обеспечивали неимущим выдачу хлебных
пособий из сельских магазинов. Наряду с этим существовали денежные
пособия, хотя и незначительные (в каждых губерниях они имели различные
размеры). Так, в Астраханской губернии пособия составляли 5 р. в месяц, в
Саратовской — 2р. Наиболее архаичной, но достаточно распространенной как
форма мирского призрения являлась милостыня. К сожалению, заведений
помощи на территориях было недостаточно, так как отпускались малые
финансовые средства. К тому же «дряхлые и бедные старики» предпочитали
побираться, чем жить не на свободе.
Что касается детей, то здесь дело поставлено лучше: организовывались
ясли-приюты, чтобы дети не отвлекали родителей в трудовой период. Это
хорошо осознавалось не только отдельными благотворителями, но и сельскими
сходами, которые часто помогали данным заведениям. Помощь могла
осуществляться разная. Например, в Таганрогском округе крестьяне
обеспечивали ясли-приюты отоплением и овощами, в Гродненской губернии —
дровами, овощами и лошадьми, в с. Гуйвы крестьяне жертвовали хлеб, воз
соломы, яйца, молоко, сало, картофель (в некоторых случаях отпускались
определенные суммы). Таким образом, основными формами общественного
призрения в сельской местности являлись: натуральные пособия (хлеб, соль,
зерно); общинное или родственное призрение; добровольное подаяние
деньгами, хлебом, одеждой (милостыня); помещение за счет общества в
учреждения призрения; освобождение от платежей, распределение их на
общество; помощь в полевых работах.
Городская система помощи в пореформенный период приобретает новые
черты. Освобожденное крестьянство подается в города, чтобы получить работу,
намечаются тенденции к росту промышленного капитала. Все это приводит к
тому, что с образованием нового социально-экономического пространства
становится все больше городов, в частности промышленных. К примеру,
население таких крупных городов, как Санкт-Петербург и Москва увеличилось
в четыре раза, Киев и Рига — почти в восемь раз. Однако урбанизация несла в
себе не только позитивное, но и негативное начало, поскольку возникали
определенные социальные проблемы (высокая плата за жилье, безработица, что
не могло не отразиться на малоимущих и беднейших слоях населения). К тому
же намечается рост различных форм социальной патологии: профессиональное
нищенство, проституция, детская безнадзорность.
Городские финансы как основной источник финансирования программ
общественного призрения имели более выгодную основу, чем земские. Но они
были недостаточны. Это связано с тем, что не использовался основной
источник — оценочный сбор. Из 801 города к 1892 г. только 42% облагались
максимальным налогом; как правило, в крупнейших городах Российской
империи (Москва, Санкт-Петербург, Киев, Рига) обложение велось слабо. А
110