Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства

Подождите немного. Документ загружается.

Проиллюстрируем поуровневое распределение функций на примере западных

стран (табл. 1 — 2)

. Каждая страна имеет три уровня местных правительств (регион,

округ/графство, коммуна), каждому из которых соответствует № 2, 3, 4 в таблице; № 1

показывает услуги, предоставляемые центральным правительством.

Таблица 2

Распределение функций между различными уровнями власти

Страны Общее

среднее

образова

ние

Высшее

образова-

ние

Строи-

тельство

жилья

Социаль-

ные

услуги

Здраво-

охране-

ние

Уборка

мусора

Водо-

снабже-

ние

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

Австрия

Бельгия

Дания

Франция

Германия

Ирландия

Италия

Нидерланды

Новая

Зеландия

Норвегия

Португалия

Испания

Швеция

Англия

США

Условные обозначения: 1 — уровень национального правительства; 2,3,4 — уровни

местных правительств; — отсутствие полномочий

Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных

органов власти в новой Европе//Пер. с англ. Tacis services DGIA, Europien Commission. 1995. P.40-41.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

Таблица 3

Страны Культура Отдых Транс-

порт

Экономи

ческое

развитие

Снабжен

ие элек-

троэнерг

ией

Пожар-

ная

охрана

Полиция

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

Австрия

Бельгия

Дания

Франция

Германия

Ирландия

Италия

Нидерланды

Новая

Зеландия

Норвегия

Португалия

Испания

Швеция

Англия

США

Услуги, предоставляемые населению, как правило, делят на две категории: те,

которые предоставляются всему населению и не потребляются в индивидуальном порядке

(например, полиция и пожарная служба), а также те, к которым население может иметь

доступ, а может и не иметь (водопровод, канализация, уборка мусора). Как правило,

услуги для всего населения финансируются из местных налогов или других источников

поступлений, поскольку трудно провести различие между теми, кто пользуется услугами,

и теми, кто должен платить за них. Вторая категория услуг отличается от первой тем, что в

этом случае достаточно легко определить объем услуг, предоставленных

непосредственным потребителям.

Учет различия между этими двумя категориями услуг является одним из

критериев выбора способа их предоставления. Местное правительство может организовать

их производство как на муниципальных, так и на частных предприятиях.

Наиболее распространенными примерами муниципальных предприятий в

Соединенных Штатах являются:

водопровод,

канализация,

электросеть,

газ,

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

аэропорты,

платные дороги и мосты, стоянки,

мусорные свалки и уборка мусора,

стадионы и другие места отдыха.

Муниципальные предприятия — производители вышеназванных услуг, как

правило, имеют свой бюджет, что позволяет обеспечить двойное финансирование: из

местного бюджета (общих налогов) и заработанных средств (платы за услуги). Это

отличает финансирование производства услуг данного вида от финансирования таких

услуг, как полиция, пожарная служба и т. п., которое полностью берет на себя местный

бюджет. Создание отдельного бюджета для этих видов деятельности и наличие

возможности взимать за них плату приводит к следующим положительным эффектам:

1. Муниципальное предприятие может использовать доходы от общего

налогообложения для оплаты доступных всем жителям услуг, предоставление

которых обязательно по законодательству или уставу города (механизм единых

тарифов, погашение разницы через механизм дотаций).

2. Потребители, пользующиеся услугами, платят за них пропорционно объему и

частоте потребления.

Таким образом, в зависимости от характера услуг, предоставляемых населению,

предприятия местного хозяйства (это муниципальные предприятия или предприятия

государственные) далеко не всегда руководствуются критерием прибыльности. Напротив,

частные предприятия, рассматривающие прибыль как доминирующий фактор, не могут

отпускать услуги по доступным ценам.

Взаимосвязи трех секторов в местном сообществе

Общая экономическая теория традиционно базируется на представлении о

двухсекторной экономике, включающей публичный/общественный (в России его чаще

всего называют государственным) и частнопредпринимательский секторы. При этом в

среде экономистов до недавнего времени доминировало мнение, что каждый из этих

секторов занимает в экономике свое четко определенное пространство. Правительство не

должно вмешиваться в бизнес, бизнес не имеет отношения к деятельности правительства.

В своем бестселлере девяностых годов XX в. советники президента Клинтона Дэвид

Осборн и Тэд Геблер назвали этот тезис “центральной установкой бюрократической

модели”

С точки зрения концепции развития местных сообществ изъяны бюрократической

модели двухсекторной экономики очевидны.

Во-первых, в реальной жизни современная экономика, кроме названных секторов

– общественного и частнопредпринимательского, включает так называемый третий

сектор. Этот сектор именуют по-разному: некоммерческий сектор, бесприбыльные

организации, неправительственные организации и даже ассоциации сообществ. При всем

различии названий и определений его структуры суть заключается в том, что третий

сектор “образуют организации, находящиеся в собственности и управлении частных лиц,

но функционирующие с целью удовлетворения общественных или социальных нужд, а не

Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public

Sector. Penguin Books. N.Y. 1993. P.43.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

накопления частного богатства”

. Это главный критерий отнесения организации к

третьему сектору. Поэтому, если, допустим, основной целью крупной бесприбыльной

фирмы является накопление частного богатства, она не относится к третьему сектору.

Примером такой организации может служить консалтинговая фирма, созданная

предпринимателями и оказывающая им же соответствующие услуги (аудит, маркетинг,

обучение персонала и т.п.) безвозмездно. С другой стороны, специальные банки развития,

функционирующие в местных сообществах США, хотя и получают прибыль, но ставят

целью удовлетворение местных потребностей (строительство дорог, реконструкция центра

города и т.п.), относятся к третьему сектору. Вполне естественно, что к третьему сектору

относятся различного рода благотворительные, добровольческие организации, церковь,

институты соседских общин и т.п.

Во-вторых, в современной экономике границы между этими двумя секторами

размыты. Очевидно, в этом переплетении и взаимосвязанности трех секторов заключается

одна из причин, по которым современную экономику называют “смешанной”. Д.Осборн и

Т.Геблер отмечают, что “сегодня правительства, испытывая все большую необходимость

решать проблемы без новых денежных затрат, стремятся найти наилучший способ их

решения, независимо от того, с каким сектором это связано. Можно назвать совсем

немного услуг, традиционно предоставлявшихся исключительно общественным сектором,

которые сегодня не оказываются (хотя бы где-то в стране) частным сектором, и наоборот.

Бизнесмены открывают общественные школы и пожарные депо. Правительства содержат

профессиональные спортивные команды и управляют фондами венчурного капитала.

Некоммерческие организации занимаются реабилитацией осужденных, банковским делом

и недвижимостью. Те, кто все еще считает, что правительства и бизнес должны быть

разделены, вольно или невольно противятся этим инновациям независимо от того

“работают” ли последние или нет”

. Эти три сектора скорее являются партнерами,

каждый из которых имеет свои сильные стороны.

Роли партнеров:

Сильные стороны государственного сектора:

управление политикой,

регулирование,

обеспечение гарантии справедливости,

предотвращение дискриминации или эксплуатации,

обеспечение бесперебойности и стабильности услуг,

преодоление социальной и национальной розни,

стабильность

Сильные стороны частного сектора:

выполнение сложных задач,

использование успешного опыта других организаций,

предоставление услуг, требующих быстрого реагирования на изменения,

инновации,

предоставление услуг самым различным слоям населения,

там же

Там же, Р.43.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

предоставление услуг, которые быстро устаревают,

желание рисковать,

профессиональный опыт,

возможность воспользоваться экономией, обусловленной масштабом

производства.

Сильные стороны третьего сектора (неправительственные организации):

неприбыльная или малоприбыльная деятельность,

необходимо сочувствие и преданность людям,

необходим всеобъемлющий, целостный подход,

необходимо большое доверие со стороны потребителей или клиентов,

необходим добровольный труд,

необходимо непосредственное личное внимание (например, психолог в детском

саду и услуги для инвалидов или больных).

В обобщенном виде сравнительные характеристики трех секторов по уровню

предоставляемых услуг населению и задач, наиболее успешно решаемых каждым из них,

приведены в табл. 3 и 4.

Таблица 4

Сравнительные характеристики трех секторов производителей услуг населению

(В — высокий, Н — низкий, С — средний)

Обществен-

ный сектор

Частный

сектор

Третий

сектор

Сильные стороны общественного сектора

Стабильность В Н С

Умение решать проблемы, не связанные с

основной миссией

В Н С

Иммунитет к протекции, фаворитизму В С Н

Сильные стороны частного сектора

Быстрая реакция на изменения ситуации Н В С

Умение внедрять новшества С В С

Стремление перенимать опыт других

организаций

Н В С

Стремление отказываться от всего устаревшего

и негодного

Н В С

Способность идти на риск Н В С

Умение накапливать капитал С В Н

Профессионализм С В С

Умение использовать экономию в масштабах

производства

С В Н

Сильные стороны третьего сектора

Умение удовлетворять потребности различных

слоев населения

Н С В

Osborne D., GaeblerT. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public

Sector. Penguin Books. N.Y. 1993. P.345.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

Сочувствие и преданность С Н В

Одухотворенный подход к решению проблем Н Н В

Умение завоевывать доверие С Н В

Таблица 5

Задачи, наиболее успешно решаемые каждым из секторов (Э — эффективно, Н —

неэффективно, З — зависит от контекста)

Обществен-

ный сектор

Частный

сектор

Третий

сектор

Лучше решаются общественным сектором

Политическое управление Э Н З

Регулирование Э Н З

Обеспечение справедливости Э Н Э

Защита от дискриминации Э З З

Защита от экспроприации Э Н Э

Достижение социальной сплоченности Э Н Э

Лучше решаются частным сектором

Экономические задачи Н Э З

Инвестиционные задачи Н Э З

Извлечение прибыли Н Э Н

Достижение самодостаточности Н Э З

Лучше решаются третьим сектором

Социальные задачи З Н Э

Задачи, требующие добровольного труда З Н Э

Задачи, не связанные с извлечением прибыли З Н Э

Развитие чувства личной ответственности Н З Э

Развитие сообществ З Н Э

Развитие чувства ответственности за

благополучие других

З Н Э

Общественный сектор по своей природе лучше других справляется в таких сферах

деятельности, как разработка и проведение политики развития, обеспечение

справедливости, борьба с различного рода дискриминацией, поддержание стабильности в

предоставлении услуг населению.

Предпринимательский сектор лучше справляется с экономическими и

инновационными задачами, легче адаптируется к быстрым переменам и отказывается от

устаревших форм и способов деятельности, эффективнее решает технические задачи.

Третий сектор имеет наибольший потенциал в решении задач, не связанных с

извлечением какой-либо значительной прибыли, но требует от тех, кто занимается ими,

проявления сострадания и личностного внимания к конкретным людям, а в то же время со

стороны получающих помощь и поддержку — максимального доверия к тем, кто ее

оказывает. Это такие сферы деятельности, как услуги людям с физическими недостатками,

уход за детьми или больными, семейное консультирование и другие сферы, где

Там же. P.348.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

соблюдение принципов морали и личная ответственность за свое поведение являются

главными условиями успешного решения задачи

В-третьих, на уровне местных сообществ третий сектор имеет наибольшие

возможности реализовать заложенный в нем потенциал. При этом следует заметить, что

масштабы самого сектора и тем более его потенциал при прочих равных зависят прежде

всего от развитости психологического чувства сообщества. Чем большее развитие получил

этот четвертый компонент местного сообщества, тем больше возможностей имеет местное

правительство использовать третий сектор в выполнении своей главной функции –

предоставления услуг населению. По этому поводу следует еще раз сослаться на книгу

Осборна и Геблера. На ее страницах авторы приводят мнение Джона Мак Найта,

директора программы исследований местных сообществ, проводившейся Центром

городских проблем при Северозападном университете. Проработав несколько десятилетий

в Чикаго в качестве организатора местного сообщества, Джон Мак Найт пришел к выводу:

«Существует ошибочное мнение, что наше общество испытывает проблему

эффективности услуг населению. Наша главная проблема заключается в слабости местных

сообществ»

Иллюстрируя этот вывод, Мак Найт указывает на ряд преимуществ, которые

демонстрируют “ассоциации сообщества” (т.е. третий сектор) перед профессиональными

системами оказания услуг населению

Во-первых, сообщества более ответственны по отношению к своим членам, чем

любое правительственное агентство.

Во-вторых, сообщества лучше понимают свои сложности, чем любой

профессиональный служащий. Ни один госслужащий не сможет понять проблему

безработных, чем их коллеги по работе.

В-третьих, если профессионалы и бюрократические учреждения поставляют

услуги, то сообщества решают проблемы. Мак Найт приводит пример одной из

организаций соседской общины в Чикаго. Организация пыталась решить проблему охраны

здоровья, укрепляя партнерские связи с местными больницами. Однако выяснилось, что

истинные проблемы заключаются не в организации профессиональных медицинских

услуг, а в дорожно-транспортных происшествиях, бытовом насилии, алкоголизме, или, к

примеру, укусах собак. Они начали с последней проблемы. Им пришло на ум предложить

местным подросткам премию за привод безнадзорной собаки. Оказалось, что эффективнее

расходовать 5 долл. на вознаграждение, чем 185 долл. на лечение одного укушенного.

В-четвертых, учреждения и профессионалы предлагают “услугу”, сообщества —

“заботу”. Например, доставка на дом горячей пищи не профессионалами, а волонтерами

имеет смысл для престарелого человека не столько с точки зрения рационального питания,

сколько с точки зрения человеческого общения, ощущения, что кто-то заботится о нем.

В-пятых, сообщества проявляют большую гибкость и изобретательность. Их

деятельность обходится дешевле, чем услуги профессионалов. Мак Найт приводит пример

программы “Одна церковь, один ребенок” в штате Иллинойс. Департамент по проблемам

детства и семьи расходовал огромные суммы на содержание беспризорных темнокожих

детей и поиск приемных родителей. Проблема усыновления была связана с тем, что для

потенциальных приемных родителей этих детей были установлены те же требования, что

Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public

Sector. Penguin Books. N.Y. 1993. P.45-46.

Там же. Р.66.

Там же. Р.66-70.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

и для белых. Эти требования практически закрыли возможность усыновления детей

семьями темнокожих по разным причинам: недостаточно высокий уровень образования,

доходы, проживание в квартире, а не в собственном доме и т.п. Департамент обратился за

помощью к церквам в районах проживания темнокожих, призвав каждую из них найти

приемных родителей хотя бы для одного ребенка. За несколько лет три тысячи детей

нашли семьи. Только за три года эта программа позволила штату сэкономить 15 млн. дол.

Другой пример: по расчетам Общества услуг местных сообществ в Нью-Йорке в 1983 г. на

нужды одного человека с низкими доходами расходовалось около 7 тыс. дол. из

общественных и частных средств и только 37% этой суммы доходило непосредственно до

бедняка. Остальные деньги распределялись между медучреждениями, приютами,

агентствами соцзащиты, учреждениями профессиональной подготовки, юридическими

службами.

В-шестых, сообщества более эффективно обеспечивают соблюдение правил

поведения. В Бруклине закрылся приют для бездомных, который содержался в течение 10

лет католической церковью, обеспечивал им не только ночлег, но и помогал одеждой и

устройством на работу. Причина закрытия – неподалеку открылся городской приют, и

бездомные ушли туда, поскольку в новом приюте никто не требовал от них отказа от

алкоголя или наркотиков, мыться или искать работу.

В-седьмых, сообщества обращают внимание на способности и возможности

человека, системы услуг – на недостатки.

Добровольческие организации, церкви призывают: подумай, что ты можешь

сделать для своей организации, требуют от своих членов пожертвований деньгами,

временем, талантом. В противоположность, программы переобучения, социальные

агентства, программы борьбы с бедностью обращают внимание на недостатки: чего ты не

знаешь, чего не умеешь, как ты стал жертвой жизненных обстоятельств.

3. Простейшая модель местной экономики

Местное хозяйство рассматривалось ранее в этой работе с точки зрения его

внутренней организации — субъекты, их функциональные роли и механизмы

взаимодействия. Анализ местного хозяйства как относительно замкнутой системы

(единичного хозяйства) позволяет увидеть то, что делает местные сообщества похожими

друг на друга, и, соответственно, что отличает местную экономику от других

экономических систем. В то же время характеристика тех элементов, из которых строится

местное хозяйство, дает возможность убедиться в том, что “при прочих равных”

благосостояние местного сообщества зависит от степени интегрированности, прочности и

характера внутренних взаимосвязей.

Однако такой анализ недостаточен для того, чтобы ответить на целый ряд

принципиальных вопросов.

Почему в рамках одной национальной экономики местные сообщества

существенно различаются по уровню развития и условиям жизни?

Какую роль играет внешняя по отношению к сообществу среда и происходящие в

ней изменения?

От чего зависит жизнеспособность того или иного местного сообщества?

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества

Для ответа на эти вопросы необходимо дополнить характеристику местного

хозяйства с точки зрения внутренних взаимосвязей характеристикой его отношений с

“внешним миром”.

Приводимая далее модель (рис.5) иллюстрирует современный концептуальный

подход к описанию местной экономики как единичного хозяйства, которое, подобно

любой организации, имеет внутреннюю и внешнюю среду

. Как в отдельной организации,

так и в местной экономике изменения происходят под влиянием не только внешних, но и

внутренних условий. Возможности воздействия местного сообщества на внешнюю среду

ограничены, хотя и в меньшей степени, чем в случае фирмы. Поэтому главные источники

и импульсы развития следует искать внутри сообщества.

Рис. 8 Простейшая модель местной экономики.

В рыночной экономике местные хозяйства как и фирмы связаны друг с другом

отношениями конкуренции. Описывая местное хозяйство в роли субъекта конкуренции,

следует однако выделить его специфические характеристики.

Во-первых, местное сообщество связано с остальным миром движением товаров

и услуг.

С точки зрения интересов местного сообщества движение товаров и услуг

местного производства за его пределы означает дополнительные рабочие места для

населения, а для предпринимателей — возможности расширения производства за пределы

спроса, предъявляемого на местном рынке.

Hustedde R., Shaffer R. and Pulver G. Community Economic Analysis: A How-to Manual. Ames,Iowa: North

Central Regional Center for Rural Development.Iowa State University. 1984.P.3.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Покупки за

пределами

сообщества сырья,

потребительских

товаров и услуг,

товаров

производственного

назначения.

Покупки за

пределами

сообщества сырья,

потребительских

товаров и услуг,

товаров

производственного

назначения.

Продажи за

пределы

сообщества

товаров и услуг

производственног

о назначения,

потребительски

х товаров и

услуг, сырья

Продажи за

пределы

сообщества

товаров и услуг

производственног

о назначения,

потребительски

х товаров и

услуг, сырья

Потери ресурсов

(безработные,

ухудшение

природных

ресурсов)

Потери ресурсов

(безработные,

ухудшение

природных

ресурсов)

Продажи

Денежные

расходы

Денежные

поступления

Покупки

Экономическая деятельность

Производство и потребление

товаров и услуг

Местные ресурсы

земля труд

вода управление

воздух технология

полезные капитал

ископаемые

Граница

местного

сообщества

В то же время закупки товаров и услуг за пределами сообщества позволяют

предпринимателям компенсировать недостаток местных ресурсов. Для местных

покупателей ввозимых потребительских товаров это означает более полное

удовлетворение потребностей, расширение выбора товаров, экономию времени и часто

сокращение денежных расходов, связанных с покупками за пределами сообщества.

С другой стороны, детальный анализ товарной структуры местного импорт и

экспорта может высветить и слабые стороны в экономической деятельности сообщества.

Например, преобладание сельскохозяйственного сырья в экспорте чаще всего отражает

отсталую структуру экономики и слабость конкурентных позиций местного сообщества.

Как известно, поставщики сельскохозяйственной продукции являются ценополучателями.

Рабочие места в этом секторе экономики обычно относятся к категории “плохих”.

Во-вторых, местное производство товаров и услуг зависит от ресурсов, местных и

получаемых извне.

Характеризуя местные ресурсы, следует обратить внимание на следующие

важные обстоятельства:

обеспеченность ресурсами зависит не только от их количества, но и от способа их

использования и применяемой технологии;

мобильность и доступность ресурсов не менее важны чем просто их количество;

в современной экономике роль ресурсов, создаваемых в процессе деятельности

людей (труд, управление, технология, капитал) значительно выше, чем природных

ресурсов (земля, вода, полезные ископаемые);

качество ресурсной базы зависит не только от наличия или недостатка тех или

иных ресурсов, но и от их комбинации.

В-третьих, экономическая активность в местном сообществе зависит от разности

между притоком доходов извне и объемом местных доходов, реализуемых за пределами

сообщества.

Необеспеченность потребительского спроса товарами местного производства

заставляет граждан расходовать свои деньги за пределами сообщества. В результате

сокращаются доходы местного бюджета, упускаются возможности повышения деловой

активности в розничной торговле. С другой стороны, продажи местных товаров и услуг за

пределами сообщества увеличивают его совокупные финансовые ресурсы, которые могут

быть использованы в целях развития.

В-четвертых, действия местных лидеров как в общественном, так и в частном

секторах могут придать импульс развитию местного сообщества или затормозить его. В

частности, при соответствующей организации взаимодействия субъектов местной

экономики появляются возможности расширения экономических границ сообщества

(ареала торговли, ареала трудовых ресурсов).

Таким образом, смысл экономической деятельности местного сообщества

заключается в эффективном использовании местных ресурсов и преимуществ в

конкуренции с другими сообществами с целью более полного удовлетворения

потребностей населения.

Финансовый

аспект

Социальный

аспект

Экономический аспект

Граница

местного

сообщества