Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

111

Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утвержде

нии общих принципов служебного поведения государственных слу

жащих»//СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной

программе «Реформирование государственной службы Российской

Федерации»//Там же. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634.

Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной

форме служебного контракта о прохождении государственной граж

данской службы Российской Федерации и замещении должности госу

дарственной гражданской службы Российской Федерации»//Там же.

2005. № 8. Ст. 629.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении

аттестации государственных гражданских служащих Российской

Федерации»//Там же. 2005. № 6. Ст. 437

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи

квалификационного экзамена государственными гражданскими слу

жащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и уме

ний (профессионального уровня»//Там же. 2005. № 6. Ст. 438.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на

замещение вакантной должности государственной гражданской

службы Российской Федерации»//Там же. 2005. № 6. Ст.439.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке при

своения и сохранения классных чинов государственной гражданс

кой службы Российской Федерации федеральным государственным

гражданским служащим»//Там же. 2005. № 6. Ст. 440.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 «Об

утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной

гражданской службы»//Там же. 2004. № 23. Ст. 2309.

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития

Российской Федерации от 19 октября 2004 г. № 167 «Об удостовере

нии гражданина, проходящего альтернативную гражданскую служ

бу, и учетной карте гражданина, проходящего альтернативную граж

данскую службу»//Рос. газета. 2005. 11 февр.

Закон СанктПетербурга от 28 июня 1995 г. № 919 «Об утверж

дении Реестра государственных должностей органов государствен

ной власти СанктПетербурга»//Вестник Законодательного Собра

ния СПб. 2001. № 1.

Закон СанктПетербурга от 29 июня 2002 г. № 33433 «О государ

ственной службе СанктПетербурга, лицах, замещающие государ

ственные должности СанктПетербурга, и государственных служа

щих СанктПетербурга»//Там же. 2001. № 9.

112

Закон СанктПетербурга от 1 июля 2005 г. № 39939 «О государ

ственной гражданской службе СанктПетербурга»//Вестник Адми

нистрации СанктПетербурга. 2005. № 8.

Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования государственной служ

бы в Российской Федерации//Государственная власть и местное са

моуправление. 2001. № 1. С. 41–45.

Винокуров В. Квалификационные разряды государственных слу

жащих//Российская юстиция. 1996. № 5. С. 38–41.

Габричидзе Б. Н., Коланда В. П. Принцип профессионализма в го

сударственной службе//Государство и право. 1995. № 12. С. 19–26.

Государственное управление и государственная служба за рубе

жом: Курс лекций/В. В. Чубинский, В. И. Морозов, В. В. Волошин

и др.; СЗАГС. СПб., 1998.

Куракин А. В. Административноправовые средства предупрежде

ния и пресечения коррупции в системе государственной службы (ис

тория и современность)//Государство и право. 2002. № 9. С. 35–48.

Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации.

М.: Юрист, 1996.

Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЭК, 1997.

Старовойтов А. А. Кадры решают все//Экономика и управление.

СПб., 1996. № 3.

Управление персоналом государственной службы: Учеб.метод.

пособие/Под ред. проф. Е. В. Охотского; РАГС. М., 1997.

113

ЛЕКЦИЯ 7

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Понятие и предметы ведения местного самоуправления

Постепенное движение России к правовому государству, пере

ход к новым формам и методам управления обществом закономерно

обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправ

ления.

В качестве одной из основ конституционного строя РФ признает

ся и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8,

посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130–133).

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни

в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носи

ло абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолю

тизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом,

влияние на судьбу народа несомненны.

В X–XI вв. территория русского государства делилась на части,

именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный

масштаб самоуправления.

Реальное положение общины в обществе определялось политикой

царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Мани

фесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельс

ких обществ и волостей и общественного их управления» содержат

ся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправ

лению.

По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было

принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

В этом Положении содержалось:

1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе

ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существен

ным критерием избирательного права являлся имущественный ценз,

а также избирать и быть избранными в земские органы могли только

См.: Горский А. А. Русь в конце Х — начале ХII веков: территориаль

нополитическая структура («земли» и «волости»)//Отечественная исто

рия. 1992.

См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. М., 1989. Т. 7.

Документы крестьянской реформы. С. 45–74.

114

собственники определенных размеров собственности. Выборы про

водились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей

и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных

съездах;

2) функционирование земских учреждений вне системы государ

ственных органов;

3) наделение земств значительными полномочиями в решении

широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капи

талами и денежными сборами земства; социальная помощь; торгов

ля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;

4) введение земской системы только на двух административно

государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело

своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем об

щероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции

осуществляли сельские общины, крестьянский мир;

5) четкая правовая регламентация земской системы и деятельно

сти ее органов;

6) наличие у земств прочной финансовоэкономической базы (мес

тный налог, целевые дотации государства, прибыль от торговопро

мышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).

В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК

РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения

всех уровней.

Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже оп

ределены основные направления в решении проблемы становления

городского самоуправления:

— инициатива власти должна исходить непосредственно от насе

ления по принципу «снизу — вверх»;

— кардинально меняется характер влияния народных избранни

ков на все стороны общественной жизни (перспектива — не руково

дить, а управлять и координировать);

— создается экономическая основа местного самоуправления (при

родные ресурсы, коммунальная и иная собственность);

— обеспечивается финансовая самостоятельность путем измене

ния бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех

нужд города;

— гарантируется прямое включение всех граждан в управлении

городом посредством участия в референдумах.

См.: Местное самоуправление в России/Под ред. В. Д. Полищука,

М. С. Клопыжникова. Саратов, 1994. С. 15–18.

115

Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реаль

ного самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху

Конституцией РФ другими нормативными актами.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас

сматривать в следующих аспектах:

1) местное самоуправление — это право граждан, местного сообще

ства на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2

Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в орга

ны местного самоуправления, а также участвовать в конференциях;

ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятель

ное решение населением вопросов местного значения);

2) местное самоуправление — это деятельность граждан по само

стоятельному разрешению вопросов местного значения;

3) местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма

осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3

Конституции РФ);

4) местное самоуправление — одна из основ конституционного

строя, основополагающий принцип организации власти, который

наряду с принципом разделения властей (деление властей по верти

кали) определяет систему управления (деление властей по горизон

тали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.

Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются

территория, население, выборные органы, формы непосредственного

участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, на

логи и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные

акты.

Критерии местного самоуправления:

1) правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные зако

ны и другие правовые акты);

2) осуществление управления в интересах населения, для населе

ния (фактически речь идет о совпадении источника власти и носите

ля власти);

3) разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, кото

рые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы

ведения);

4) баланс государственных и местных интересов на уровне мест

ного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче

См.: Местное самоуправление в России. С. 25.

См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправле

ния. Новосибирск, 1997. С. 11–12.

116

тание форм непосредственной и представительной демократии, осо

бый порядок назначения и смещения главы исполнительной вла

сти);

5) под собственные предметы ведения самоуправление должно

иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюд

жета и муниципальной собственности;

6) реальные возможности принимать решающее участие в управ

лении делами государства (разные формы);

7) одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан

чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных,

исторических и других особенностей);

8) сознательное участие граждан в управлении (по природе);

9) необходимый уровень правосознания граждан (разработка сво

их нормативных актов);

10) наличие способности к активной корректирующей деятельно

сти (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);

11) преобладание методов убеждения над методами принуждения;

12) совпадение объекта и субъекта управления;

13) превращение местного сообщества из участников (объектов)

управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправле

ния;

14) местное самоуправление — часть демократической организа

ции цивилизованного общества и часть единой структуры организа

ции власти и управления в стране.

При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Фе

дерации» депутаты Государственной думы ориентировались на по

ложения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 ок

тября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выра

ботке концепции независимости местных властей и децентрали

зации власти. В Хартии определены три основных принципа этой

концепции:

— конституционное признание местной автономии и признание

ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического

государства;

— определение местного самоуправления как право и способность

муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответствен

ности значительную часть государственных, общественных вопро

сов в интересах населения своих территорий;

См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 18–21.

117

— выборы представительных органов на основе всеобщего голосо

вания.

Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправ

ления, рассмотрим полномочия федеральных органов государствен

ной власти и органов государственной власти субъектов Федерации

в области местного самоуправления.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной влас2

ти относятся:

— определение общих принципов организации местного самоуп

равления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октяб

ря 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само

управления в Российской Федерации»;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц мес

тного самоуправления по решению вопросов местного значения;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного само

управления при осуществлении отдельных государственных полно

мочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде

ральными законами в порядке, установленном федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Фе2

дерации относятся:

— правовое регулирование вопросов организации местного само

управления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установ

ленных федеральным законом;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов государственной власти субъектов Федерации и их должно

стных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке,

установленных федеральными законами;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления и их должностных лиц;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного са

моуправления при осуществлении отдельных государственных пол

номочий, которыми органы местного самоуправления наделены за

конами субъектов Федерации в порядке, установленном Федераль

ным законом.

См.: Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998.

№ 36. Ст. 4466; Местное самоуправление в России. С. 35.

См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

118

Осуществление исполнительнораспорядительных и контрольных

полномочий органами государственной власти субъектов Федерации

в отношении муниципальных образований и органов местного само

управления допускается только в случаях и порядке, установлен

ных Конституцией РФ, федеральными конституционными закона

ми, указанным Федеральным законом, другими федеральными зако

нами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов

Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осу

ществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,

установленных Конституцией РФ, федеральными законами, зако

нами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответст

венность решение населением непосредственно и (или) через органы

местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из ин

тересов населения, с учетом исторических и иных местных тради

ций.

Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сель

ское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный рай

он, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится

к вопросам местного значения поселения в целом:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения

и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находя

щимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро, тепло, газо

и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения

топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего поль

зования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в гра

ницах населенных пунктов поселения, за исключением автомобиль

ных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже

нерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучше

нии жилищных условий, и организация строительства содержания

муниципального жилищного фонда;

См.: ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

119

7) создание условий для предоставления транспортных услуг;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы

чайных ситуаций;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населен

ных пунктах;

10) создание условий для обеспечения услугами связи, обществен

ного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения услу

гами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памят

ников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

14) обеспечение условий для развития массовой физической куль

туры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с Феде

ральным законом опеки и попечительства;

17) формирование архивных фондов;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории;

20) планирование застройки территории;

21) организация освещения улиц и установки указателей с их на

званиями и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захороне

ния.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные

вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправ

ления других муниципальных образований, органов государствен

ной власти и не исключенные из их компетенции федеральными за

конами и законами субъектов Федерации, только при наличии соб

ственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исклю

чением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального

бюджета и бюджета субъекта Федерации).

2. Органы и должностные лица местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это избираемые непосред

ственно населением и (или) образуемые представительным органом

муниципального образования органы, наделенные собственными

полномочиями по решению вопросов местного значения.

120

В целях решения вопросов местного значения органы местного

самоуправления поселений, муниципальных районов и городских

округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него

изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образо

вания;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финан

сирование муниципальных учреждений, формирование и размеще

ние муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципаль

ными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено

федеральными законами;

5) организационное и материальнотехническое обеспечение под

готовки и проведения муниципальных выборов, местного референду

ма, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местно

го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуп

равления, голосования по вопросам изменения границ муниципаль

ного образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комп

лексного социальноэкономического развития муниципального об

разования;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опуб

ликования муниципальных правовых актов, иной официальной ин

формации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических свя

зей в соответствии с федеральными законами;

9) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом,

уставами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления составляют предста

вительный орган муниципального образования, глава муниципаль

ного образования, местная администрация (исполнительнораспоря

дительный орган муниципального образования), контрольный орган

муниципального образования, иные органы местного самоуправле

ния, предусмотренные уставом муниципального образования и об

ладающие собственными полномочиями по решению вопросов мест

ного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления предста

вительного органа муниципального образования, главы муниципаль

ного образования, местной администрации (исполнительнораспо

рядительного органа муниципального образования) является обяза