Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

тельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама

власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно,

исполнительная власть не тождественна исполнительной деятель

ности. Власть — сущность таковой деятельности, выражающей вла

стные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого

исполнительная власть не тождественна и государственному управ

лению, которое всегда характеризовалось как определенный вид го

сударственновластной деятельности.

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде госу

дарственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это

ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также

является правоприменительной, но исполнение требований законо

дательства осуществляется ею преимущественно в негативных слу

чаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушен

ных прав. Для исполнительной власти характерно правопримене

ние в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполне

ние требований законодательства прежде всего в целях нормальной

и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объек

тов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после

утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характе

ра, когда органы исполнительной власти применяют меры принуж

дения к нарушителям законодательства.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выра

жение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специ

альных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, ко

торые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, ми

нистерствами, федеральными службами и агентствами, а также на

уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов

исполнительной власти. Таково одно из непременных требований

разделения властей. Соответственно исполнительная власть пред

ставлена в государственновластном механизме органами исполни

тельной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законода

тельные, ни судебные органы государственной власти.

8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном

распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атри

буты государственной власти: финансы, средства коммуникации, во

оруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внут

ренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

См.: Административное право: Учебник/Под ред. Ю. М. Козлова,

Л. Л. Попова. М., 2002. С. 25–28.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения

вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного

управления.

При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значи

тельной степени — категория политикоправовая, в то время как

государственное управление — организационноправовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственноправовые катего

рии. Соответственно, государственное управление — реальность, без

которой не может работать государственновластный механизм.

Поэтому государственное управление по своему назначению пред

ставляет собой не что иное, как вид государственной деятельности,

в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуще

ствляется и в рамках системы государственной власти, базирующей

ся на началах разделения властей. Исполнительная власть как про

явление единой государственной власти приобретает реальный ха

рактер в деятельности особых звеньев государственного аппарата,

в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по су

ществу являющимися органами государственного управления. По

этому государственное управление, понимаемое как исполнительно

распорядительная деятельность, не противопоставляется реализа

ции исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъек

тов этой ветви власти.

Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновре

менно являются звеньями системы государственного управления. Од

нако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами испол

нительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае

придется признать в качестве таковых, например, администрацию го

сударственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п.,

таких звеньев системы государственного управления, которые нахо

дятся за пределами действия принципа разделения властей.

Исполнительная власть в ее государственноуправленческом по

нимании в известной мере «отказывается» от функций непосредствен

ного управления, столь характерного для условий безраздельного

господства государственной собственности, т. е. почти полного обоб

ществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция

становления системы государственного регулирования. Если госу

дарственное управление всегда исходило из необходимости постоян

ного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управ

ления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляюще

го воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных

структур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности,

свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их опера

тивной хозяйственной самостоятельности на региональном и мест

ном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов ис

полнительной власти на выработке экономической политики и уста

новлении организационноправовых основ зарождающегося рынка,

на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало

решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так

называемой административнокомандной системой.

Однако между государственным управлением и государственным

регулированием нет принципиальных различий по целевому назна

чению. Кроме того, регулирование — непременный элемент государ

ственноуправленческой деятельности, одна из ее функций. В самом

обыденном смысле регулирование выражается в подчинении опреде

ленному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо

полное совпадение признаков регулирования и управления. Факти

чески речь может идти о различном (большем или меньшем) удель

ном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо

оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли

регулятора наиболее важных в общественном смысле управленчес

ких связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо,

управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С опре

деленной долей условности можно утверждать, что государственное

управление традиционно связывается с наличием у его субъектов под

чиненных объектов, а государственное регулирование — с воздей

ствием преимущественно на организационно неподчиненные объек

ты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные вариан

ты практической реализации исполнительной власти.

В настоящее время центральное место в государственноуправлен

ческой деятельности занимает:

1) разработка и реализация политики, выражающейся в государ

ственных программах общефедерального и регионального масшта

бов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита се

мьи и др.);

2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и орга

низационных основ хозяйственной жизни (государственное стимули

рование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);

3) управление предприятиями и учреждениями государственного

сектора (например, государственными унитарными предприятиями);

4) регулирование деятельности различных объектов негосудар

ственного сектора (установление порядка государственной регистра

ции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их на

логообложения и т. д.);

5) координация функционирования секторов хозяйственного, со

циальнокультурного и административнополитического строитель

ства;

6) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юри

дических лиц в сфере государственного управления;

7) осуществление государственного контроля и надзора за рабо

той управляемой и регулируемой сфер.

Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие на

правления государственноуправленческой деятельности. В них на

ходит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфе

ре государственного управления.

3. Принципы государственного управления

Принцип (лат. principium — основа, первоначало) трактуется как

основное исходное положение какойнибудь теории, учения, науки

;

руководящая идея, основное правило поведения.

Характерно, что, исследуя по существу одну и ту же объективную

реальность, только в других объемах и аспектах, философы и со

циологи, экономисты и юристы выводят различные принципы уп

равления обществом. Недостаточная разработка теоретических и ме

тодологических основ, выделения и систематизации в целом прин

ципов научного управления обществом находит свое отражение в ис

следованиях, посвященных принципам государственного управле

ния.

Профессор Ю. М. Козлов отмечал, что в современной России еще

не решен вопрос о принципах исполнительной власти и с определен

ной долей условности можно вести речь о таких принципах, как раз

деление властей, федерализма, законности, демократизма, обеспече

ния прав и свобод граждан, сочетания единоначалия и коллегиаль

ности, гласности, функциональноотраслевой специализации.

Однако, по его мнению, это лишь предположение, хотя и весомое.

Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997.

С. 21.

См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 568.

См.: Философский словарь. М., 1972. С. 329.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 22.

и взвешенности при критическом анализе старой системы управле

ния привело к тому, что вместе с негативными ее элементами факти

чески были полностью утрачены и те, без которых никакая система

управления не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На

смену управляемости (бюрократического централизма) пришла сла

бая управляемость (неуправляемость).

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «рас

пущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются реше

ния федеральных органов, государственная дисциплина всё в боль

шей степени становится крайне расплывчатым и произвольно тол

куемым понятием, ослабла управленческая вертикаль и т. п. Созда

ется впечатление, что в России государственное воздействие на

общественную жизнь значительно слабее, чем в государствах с раз

витыми рыночными отношениями.

Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей уп

равленческой элиты к глубокой реформации политической и эконо

мической систем. Вот почему закономерно возникают требования

«снизу» об укреплении вертикали исполнительной власти, т. е. уси

лить централизованное государственное воздействие на основные

стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину, ре

шительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления,

«оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государ

ственное регулирование цен, тарифов, налогов и т. д., т. е. сохранить

всё то, без чего невозможно управлять делами государства и обще

ства даже в самых развитых странах.

Продолжая эту мысль, профессор А. П. Алехин считает, что сис

тема органов исполнительной власти в Российской Федерации стро

ится и функционирует на основе принципов: приоритета личности,

ее прав и свобод; разделения осуществления государственной влас

ти; федерализма; единства системы исполнительной власти; закон

ности; гласности; ответственности.

Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов

исполнительной власти: народовластие (ст. 3 Конституции РФ); вер

ховенство закона (ст. ст. 4, 15); разделение и взаимосдерживание вла

стей (ст. ст. 10, 11); разграничение полномочий федеральных и ре

гиональных органов (ст. ст. 11, 78); законность (ст. 15); гласность

(ст. 15); приоритет и гарантированность прав личности (ст. ст. 2, 7);

федеративного устройства государства (ст. 5); централизация (ст. 74);

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право Рос

сии. Основные понятия и институты: Учебник. М., 2004. С. 32–34.

плановости; дифференциация (разделение) и фиксирование функций

и полномочий органов и должностных лиц.

Профессор А. П. Коренев все принципы государственного управ

ления разделяет на две группы: общие (социальноправовые) и орга

низационные.

К общим относятся принципы объективности, конкретности, эф

фективности, сочетания централизации и децентрализации, закон

ности и дисциплины.

Принцип объективности означает, что социальные про

цессы протекают в соответствии с объективными законами развития

общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и уме

лое использование объективных закономерностей, учет реальных

возможностей, фактического состояния общества. Эти требования

и составляют суть принципа объективности. Управление может быть

результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, со

знательно используют их, «заставляя служить» самым насущным

интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве

необходимой предпосылки научного предвидения.

Принцип объективности предполагает использование выводов

и рекомендаций науки, изучение и обобщение собственного опыта

деятельности органов исполнительной власти России и зарубежных

стран.

Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управле

ния применительно к конкретным жизненным обстоятельствам

с учетом разнообразных форм проявления объективных законов,

на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии

объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он нахо

дится.

При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об

обобщенной систематизированной и объективной информации. Дос

товерная информация позволяет установить конкретные формы про

явления в данных условиях тех или иных общественных закономер

ностей и определить в соответствии с этими целями и действия лю

дей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения целей управ

ления.

Суть принципа эффективности заключается в том, чтобы

достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств

См.: Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 1996.

С. 17–22.

См.: Коренев А. П. Административное право России: В 3 ч. М., 1996.

Ч. 1. С. 16.

и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономи

ка, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духов

ными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому уп

равление, как и всякая полезная деятельность людей, должно осу

ществляться рационально, эффективно. К критериям эффективнос

ти обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки

окупаемости и др.

Организационные принципы управления также можно условно

разделить на две подгруппы:

— принципы построения органов исполнительной власти — от

раслевой, территориальный, линейный, функциональный;

— принципы деятельности органов исполнительной власти — ра

циональное распределение полномочий между субъектами исполни

тельной деятельности, сочетание коллегиальности и единоначалия,

ответственности.

Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в орга

низации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную дея

тельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида

управленческой деятельности образуются соответствующие органы

и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления уп

равления той или иной отраслью формируется орган исполнитель

ной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агент

ство).

Суть территориального принципа состоит в формиро

вании аппарата исполнительной власти на территориальной основе.

Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное раз

витие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в рес

публике, крае, области).

Применение линейного принципа обеспечивает то, что у ни

жестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна выше

стоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указа

ния, обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или ис

полнителем. Линейный принцип обычно применяется при организа

ции небольших по численности групп и коллективов работников.

На основе функционального принципа формируются

специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые

осуществляют общие надведомственные функции. Применение фун

кционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых свя

зей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или мно

гих отраслей управления. В соответствии с этим принципом форми

руются органы государственного управления, занимающие надведом

ственное положение и осуществляющие ту или иную функцию госу

дарственного управления (статистика, тарифы, финансовые рынки

и др).

Функциональный принцип применяется в структурах аппарата

исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не

в состоянии реализовать все функции крупного органа. В этих случа

ях образуются и действуют подразделения, реализующие координа

ционные и обеспечивающие функции — финансовую, кадровую, пла

нирования и т. д.

Вторую группу организационных принципов составляют принци

пы деятельности органов исполнительной власти.

Принцип рационального распределения пол

номочий предполагает юридическое закрепление задач, обязан

ностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразде

лением и работником; урегулирование их взаимоотношений в испол

нительной деятельности.

Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном

государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полно

мочий между федеральными субъектами управления и субъектами

управления республик, краев и областей осуществляется на основе

Конституции РФ, Федеративного договора и иных актов о разграни

чении между указанными субъектами полномочий. Законодатель

ством признается и гарантируется местное самоуправление, которое

действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим дос

тигается сочетание интересов государства и местного самоуправле

ния.

Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к сни

жению роли федеральных субъектов управления за состояние дел

в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой —

к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих

субъектов управления при осуществлении оперативных функций

управления.

Сочетание коллегиальности и единонача

лия выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной

деятельности государства решаются коллегиальными органами ис

полнительной власти, например Правительством РФ, а вопросы те

кущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рас

смотрения, решаются единоначальными органами (министерствами).

Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также

в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсужде

нием основных вопросов исполнительной деятельности на совеща

тельном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет

избегать одностороннего, субъективного принятия решений.

Принцип ответственности субъектов исполнительной де

ятельности за результаты работы тесно связан с принципом рацио

нального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение

служебных обязанностей государственные служащие могут быть при

влечены к дисциплинарной или иной ответственности.

Библиографический список

Конституция РФ. М.: Юрид. лит., 1993. Ст. ст. 3, 7, 10, 11, 71,

72, 77, 78, 83, 110, 114, 130–133.

Анализ проблемной ситуации в формировании концепции госу

дарственного управления/Атаманчук Г. В., Власенко И. С., Крош

кина Г. Н и др.; РАН. М., 1994.

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административ

ное право РФ: Учебник. М.: Зерцало, 1997.

Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного

управления. М., 1990.

Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной

власти//Государство и право. 1992. № 3. С. 13–20.

Бельский К. С. О функциях исполнительной власти//Государство

и право. 1997. № 3. С. 14–21.

Бельский К. С. О системе административного права//Государство

и право. 1998. № 3. С. 5–11.

Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О разделении и взаимодействии

властей в Российской Федерации//Государство и право. 2002. № 5.

С. 13–16.

Концепция развития системы исполнительной власти в Россий

ской Федерации//Государство и право. 1996. № 8.

Рыжов В. С. К судьбе государственного управления//Государство

и право. 1999. № 2. С. 14–22.

Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного

права: некоторые итоги дискуссии//Государство и право. 2000. № 5.

С. 12–21.

ЛЕКЦИЯ 2

МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО9ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

1. Механизм административно9правового регулирования:

понятие и его элементы

Государственное управление рассматривается как объект адми

нистративноправового регулирования, сущность которого состоит

в упорядочении управленческих отношений и определении правово

го статуса органов исполнительной власти.

Содержание административноправового регулирования заклю

чается:

— в принятии новых административноправовых норм в соответ

ствии с потребностями общества и государства;

— упорядочении и закреплении на основе современных норм пра

ва наиболее целесообразных общественных отношений в сфере госу

дарственного управления (приватизация государственного и муни

ципального имущества, регистрация прав на имущество и т. д.);

— охране урегулированных правом управленческих отношений

(в том числе через установление ответственности за их наруше

ние);

— развитии новых общественных отношений, соответствующих

требованиям объективных законов развития нашего общества (пред

принимательство, лицензирование и т. д.);

— вытеснении из сферы управления общественных отношений,

не отвечающих современным условиям (административнокоманд

ных, устаревших налоговых отношений).

Система административноправовых средств, которые воздейству

ют на общественные отношения, организуя их в соответствии с зада

чами государства и общества, именуется механизмом администра

тивноправового регулирования,

в структуру.

Которого могут входить следующие элементы:

— нормы административного права, закрепленные в федеральных

законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ,

законах субъектов Федерации и в других нормативных правовых

актах;

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 40.