Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

— акты толкования норм административного права (инструкции,

правила, нормативы и др.), издаваемые уполномоченными на то орга

нами;

— акты применения норм административного права (поощритель

ные или в отношении правонарушителей);

— административноправовые отношения.

Важнейшими средствами механизма административноправово

го регулирования являются нормативные и индивидуальные право

вые акты, которые принимаются на федеральном и региональном

уровнях. Первый уровень составляют общие правила поведения лю

дей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяю

щие на основе административноправовой нормы права и обязанно

сти конкретных участников правоотношения.

Акт применения нормы административного права включается

в механизм административноправового регулирования как средство

закрепления индивидуальных прав, обязанностей и мер юридиче

ской ответственности.

В административноправовом отношении как элементе правового

регулирования индивидуализируются положения той или иной нор

мы административного права, определяется порядок реализации обя

занностей и прав участников отношения.

2. Административно9правовые нормы:

понятие, структура, виды и способы их реализации

Под административноправовой нормой понимают правила пове

дения, установленные государством в целях закрепления и развития

общественных отношений в сфере государственного управления, за

нарушение которых может наступать административная ответствен

ность.

В административноправовых нормах непосредственно выража

ется регулятивная роль административного права, которая прояв

ляется в следующем:

— вопервых, они преследуют цель обеспечения должной упоря

доченности организации и функционирования как всей системы ис

полнительной власти (государственного управления), так и ее от

дельных звеньев, рационального их взаимодействия;

— вовторых, определяют тот или иной вариант должного, т. е.

соответствующего интересам правового государства, поведения всех

лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государ

ственного управления и выполняющих тот или иной объем его функ

ций (губернатор города, области), либо тем или иным образом затра

гивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане, об

щественные объединения);

— втретьих, предназначены для исполнения, проведения в жизнь

требований законов Российской Федерации и законов ее субъектов.

Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой

государственной власти;

— вчетвертых, служат интересам установления и обеспечения

прочного режима законности и государственной дисциплины в обще

ственных отношениях, возникающих в процессе управленческой де

ятельности;

— впятых, в отличие от многих других отраслей российского пра

ва, имеют свои собственные юридические средства защиты от посяга

тельств на них. Имеется в виду административная ответственность,

как правило, наступающая в административном порядке;

— вшестых, могут выступать в роли регулятора иных обществен

ных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обес

печивается регулирование финансовых, земельных, трудовых и иных

отношений; определяется порядок взимания налогов, сборов; осу

ществляется государственный контроль за соблюдением налогового,

природоохранного, трудового законодательства; устанавливаются ос

новные организационные начала предпринимательской деятельнос

ти и т. п.

Административноправовые нормы имеют следующие особенности:

1) они устанавливаются органами исполнительной власти и все

гда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку

законы первичны и обладают большей юридической силой;

2) нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого

действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведе

ния, поэтому для их реализации принимаются правовые акты феде

ральными органами исполнительной власти, а также нормативные

акты законодательных и исполнительных органов субъектов Феде

рации;

3) административноправовые нормы обязательны, прежде всего,

для органов исполнительной, а не законодательной власти;

4) административноправовые нормы не регулируют отношения

между гражданами, для этого есть гражданскоправовые, семейно

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М.,

1997. С. 47–48.

правовые и другие нормы, не носящие характер властности, прису

щий административноправовым нормам.

Административноправовая норма, так же как и нормы других

отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимается внут

реннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаи

мообусловленности составных частей элементов нормы. Согласно

наиболее распространенному мнению административноправовая

норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза как часть административноправовой нормы содер

жит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те

факты, которые порождают административноправовые отношения

(достижение определенного возраста, совершение правонарушения

и т. п.). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического сужде

ния, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из со

держания нормы путем логического анализа последней.

Диспозиция — правило поведения, предписываемое нормой.

Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов

(запрещена продажа виноводочных изделий без кассового аппарата)

и дозволений (посещение определенных местностей иностранными

гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).

Санкция как элемент административноправовой нормы со

держит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю.

При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое админи

стративное воздействие, а лишь на такое, применение которого пре

дусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.

Административноправовые нормы по различным основаниям

классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить

характерные черты норм административного права и их юридические

свойства позволяет классификация по следующим основаниям:

— по предмету регулирования (содержанию);

— по методу воздействия на поведение субъектов административ

ного права;

— по форме предписания;

— по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъек

там).

По предмету регулирования (содержанию) административнопра

вовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М.,

1997. С. 49–50.

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Т. 1. С. 46.

Материальные нормы характеризуются тем, что они юридически зак

репляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность

участников регулируемых административным правом управленче

ских отношений, т. е. фактически их административноправовой ста

тус.

Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, приме

нения права, т. е. направлены на проведение в жизнь материальных

норм.

По методу воздействия на поведение субъектов административ

ного права нормы подразделяются на обязывающие (регистрация по

месту пребывания или жительства), уполномочивающие (право на

обжалование неправомерных действий (бездействия) органов испол

нительной власти), запретительные (переход перекрестка на крас

ный сигнал светофора), поощрительные (стимулирующие).

По форме предписания административноправовые нормы под

разделяются на категорические (императивные), рекомендательные

и диспозитивные.

Категорические нормы содержат правила строгого поведения уча

стников административных правоотношений (указы Президента РФ

о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).

Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целе

сообразности совершения субъектами административного прав тех

или иных действий. Например, многие постановления Правитель

ства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Фе

дерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов

или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государствен

ного управления.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет

возможность участникам административного правоотношения в рам

ках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае

отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы

(определение руководителем органа исполнительной власти его струк

туры, должностных обязанностей служащих).

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

Административноправовые нормы действуют в пределах Россий

ской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граж

дан России). Соответственно территориальным масштабам различа

ют нормы:

— общероссийские;

— действующие в пределах территорий субъектов Федерации;

— межтерриториальные.

По действию во времени административноправовые нормы делят

ся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессроч

ные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так

и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разно

видностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. огра

ниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихий

ными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.

Административноправовые нормы по субъектам (адресатам) ре

гулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государствен

ного управления, а также деятельность государственных органов,

общественных объединений, государственных служащих и служащих

общественных объединений в сфере государственного управления.

Реализация норм административного права представляет собой

процесс практического претворения их в жизнь.

В теории права принято различать несколько способов реализа

ции правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и при

менение.

Реализация административноправовых норм в форме соблю

дения характеризуется добровольным подчинением субъекта пра

ва требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит

в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нор

мами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступ

ления субъекта в конкретные административноправовые отношения.

Реализация административноправовых норм в форме и с п о л

нения заключается в активных правомерных действиях субъекта

права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование как форма реализации административно

правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами пра

ва правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъек

тивных прав в сфере управления.

Сущность применения административноправовых норм

состоит в принятии компетентным органом государства, должност

ным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе админис

тративноправовых норм индивидуальноконкретных управленческих

дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за

правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служа

щих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).

См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Администра

тивное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 105; Коренев А. П. Указ. соч.

М., 1996. Ч. 1. С. 48.

3. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы вы

ражения административноправовых норм. По существу, это юриди

ческие акты различных государственных органов, содержащие та

кие нормы, т. е. нормативные правовые акты.

Многообразие административноправовых норм предполагает

и многообразие источников административного права Российской

Федерации. В их числе нормативные акты органов законодательной

(представительной) власти, органов исполнительной власти, а так

же различного рода утверждаемые этими органами правила, положе

ния, уставы и т. п.

К числу источников административного права относятся:

1. Конституция РФ 1993 года.

2. Федеральноконституционные законы и федеральные законы

(например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве

Российской Федерации»).

3. Указы Президента РФ.

4. Нормативные постановления Правительства РФ.

5. Нормативные акты министерств РФ.

6. Конституции республик, их законодательства, президентские

и правительственные нормативные акты, такого же рода акты мини

стерств и ведомств (ст. 76 п. 4 Конституции РФ).

7. Законодательные акты других субъектов Федерации.

8. Нормативные акты представительных и исполнительных орга

нов местного самоуправления.

9. Межгосударственные соглашения.

Многообразие административноправовых норм и источников ад

министративного права остро ставит проблему его систематизации

и кодификации.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действу

ющего российского административного права. Имеется в виду Ко

декс об административных правонарушениях, объединивший нор

мы материального и процессуального административного права. Но

это лишь частичная кодификация.

Другим способом систематизации является инкорпорация адми

нистративного права (объединение и расположение в систематизиро

ванном порядке норм по его важнейшим институтам).

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в ко

дификационных актах других отраслей российского права (в Вод

ном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). По мнению

многих ученыхадминистративистов, их можно бы было свести в еди

ный кодификационный акт — Основы административного законода

тельства РФ.

4. Административно9правовые отношения:

понятие, структура и виды

Административноправовые отношения — это регулируемые нор

мами административного права общественные отношения, склады

вающиеся в сфере управления.

Поскольку эти отношения являют

ся разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают

всеми признаками, которые присущи любым правовым отношени

ям. Вместе с тем, с учетом характера деятельности, административ

ноправовые отношения имеют следующие особенности:

— вопервых, складываются в особой сфере общественной жизни —

сфере государственного управления, исполнительнораспорядитель

ной деятельности;

— вовторых, имеют своим объектом действия поведение людей;

— втретьих, возникают при обязательном участии соответствую

щего органа исполнительной власти (государственного управления) или

другого носителя полномочий государственновластного характера;

— вчетвертых, возникают по инициативе любой из сторон (орга

на управления, гражданина и т. д.), однако согласие или желание

второй стороны не всегда является обязательным условием;

— впятых, для административноправовых отношений харак

терно то, что споры, возникающие между их сторонами, разрешают

ся, как правило, в административном, а не в судебном порядке;

— вшестых, в случае нарушения участниками отношений требо

ваний норм административного права виновная сторона несет ответ

ственность перед государством в лице его органов.

Особенности и характерные черты административноправовых

отношений позволяют отграничить их от других правоотношений,

урегулированных нормами гражданского, трудового, финансового

и других отраслей права.

Административноправовые отношения, как и другие правоотно

шения, имеют свою структуру (элементы): субъекты, объекты и юри

дические факты.

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 51; Бахрах Д. Н., Россин2

ский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 107.

Субъектом административноправового отношения являет

ся тот, кто наделен административными правами и обязанностями:

— граждане России;

— иностранные граждане и лица без гражданства,

— государственные органы, предприятия, учреждения, организа

ции,

— служащие государственных органов и организаций,

— представители общественных объединений,

— органы местного самоуправления.

Административная правосубъектность у граждан России возни

кает с момента рождения, а у государственных органов, предприя

тий, учреждений, общественных объединений и других юридических

лиц — с момента их регистрации в установленном порядке. Админи

стративная правосубъектность у государственных служащих насту

пает с момента зачисления их на должность.

Общим объектом регулирования административноправовых

норм, как и любых других правовых норм, являются общественные

отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов,

действия сторон. В каждом конкретном административноправовом

отношении его стороны (участники) осуществляют предоставленные

им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объек

том правоотношения.

Итак, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи,

продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага

(честь, достоинство) — его предметом.

Юридические факты являются основаниями возникнове

ния, изменения или прекращения административноправовых отно

шений. В теории их подразделяют на правомерные и неправомерные.

Административноправовые отношения могут возникать не толь

ко в результате действий людей, т. е. их волеизъявления, но и при

наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение

(рождение, достижение определенного возраста, смерть, чрезвычай

ная ситуация и др.) В этих случаях возникновение административно

правовых отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.

Виды административноправовых отношений различаются по со

держанию, соотношению прав и обязанностей их участников, харак

теру порождающих юридических фактов, способу защиты.

По своему содержанию административноправовые отношения

делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административноправовым отношениям отно

сятся общественные отношения, возникающие в сфере управления,

регулируемые материальными нормами административного права,

закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права

и обязанности граждан (студентов). Административнопроцессуаль

ные отношения — это отношения, которые складываются в связи

с разрешением индивидуальноконкретных дел и регулируются ад

министративнопроцессуальными нормами.

По соотношению прав и обязанностей участников (юридическому

характеру взаимодействия их участников) административноправо

вые отношения делятся на две группы:

— отношения, в которых один из участников подчинен другому

(вертикальные правоотношения);

— отношения, участники которых не находятся в подчинении друг

у друга (горизонтальные правоотношения).

По характеру юридических фактов, порождающих администра

тивноправовые отношения, эти правоотношения делятся на отно

шения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтны

ми) фактами.

По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые

в административном и в судебном порядке.

Библиографический список

Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права//

Государство и право. 1993. № 2. С. 37–45.

Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право

как подотрасль административного права//Государство и право.

2001. № 12. С. 45–53.

Князев С. Д. Административное право РФ: предмет, система, ре

формирование//Правоведение. 2001. № 5. С. 37–53.

Коренев А. П. Нормы административного права и их применение.

М.: Юрид. лит., 1978.

Сорокин В. Д. Семь лекций по административному праву/СПб.

юрид. инт. СПб., 1998.

Состояние и перспективы развития науки административного пра

ва (Шестые «Лазаревские чтения»)//Государство и право. 2002. № 11.

С. 5–53.

См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 54–56; Алехин А. П.,

Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 2000. С. 81–88.

ЛЕКЦИЯ 3

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО9ПРАВОВОГО СТАТУСА

ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Административно9правовой статус

граждан Российской Федерации

Проблемы «обществоличность», «государствогражданин» отно

сятся к числу тех, к которым на протяжении всей истории развития

общества было приковано пристальное внимание. Не случайно по

этому в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закреп

лено, что все люди рождаются свободными и равными в своем досто

инстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны посту

пать в отношении друг друга в духе братства.

Важное место в системе российского законодательства, закрепля

ющего правовое положение граждан Российской Федерации (далее:

граждан РФ) в государственном управлении, принадлежит админи

стративному законодательству.

Право граждан на участие в государственном управлении — это

субъективное право, реализуемое по их волеизъявлению и отражаю

щее как личные интересы граждан, так и государственные интересы,

т. е. стремление государства и всего общества обеспечить неуклонное

повышение активности всех и каждого.

Правовой статус личности относится к категории наиболее общих

понятий теории государства и права, представляя собой единый для

всех граждан правовой статус. Административноправовой статус

является разновидностью правового статуса граждан и в юридичес

кой литературе конструируется поразному. Одни авторы в струк

туру (содержание) административноправового статуса включают

«предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обя

занностей в сфере управления, а также установление ответственнос

ти граждан перед государством»,

другие — «права, обязанности

и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управ

лении государством и удовлетворении публичных и личных интере

сов»

А. П. Алехин считает, что структура административноправового

статуса гражданина РФ включает: а) административную правосубъ

Коренев А. П. Указ. соч. М., 2000. Ч. 1. С. 73.

Овсянко Д. М. Указ. соч. М., 2002. С. 41.