Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

Между производством по предложениям и

заявлениям граждан и производством по жалобам есть

определенное сходство – и в том, и в другом случае они

представляют собой обращения к компетентным

органам.

Перечень же оснований, по которым можно различать

данные производства, гораздо шире.

Прежде всего цель подачи жалобы заключается в

защите и восстановлении нарушенных прав и законных

интересов гражданина. Сами граждане не в состоянии

обеспечить себе эту защиту, ибо не обладают

государственно-властными полномочиями, которыми

наделены государственные органы и органы местного

самоуправления, куда они и обращаются. Таким образом,

жалоба является способом защиты и восстановления

нарушенных субъективных прав граждан. Объектом

обжалования выступают действия или бездействие

органов государства, местного самоуправления или

должностных лиц, а также издаваемые ими акты,

послужившие причиной нарушения прав и законных

интересов граждан.

Обязательным элементом содержания жалобы

является указание на конкретный факт нарушения прав

и законных интересов гражданина.

Как показывает практика, в ряде случаев жалобы

подаются гражданами, чьи права и интересы прямо не

затрагиваются. Например, известны случаи подачи

жалобы в интересах других лиц родственниками,

знакомыми, соседями граждан, которые в силу

преклонного возраста и состояния здоровья лишены

возможности лично направить жалобы. Следует ли

считать, что такого рода обращения не являются

жалобами? Безусловно, нет. В таких случаях лица,

подавшие жалобу в интересах других граждан,

руководствуются прежде всего нормами морального

порядка, положительными нравственными

побуждениями. Их действия никоим образом не влияют

на юридическую природу такого рода обращений.

Поэтому следует признать, что жалобой может быть не

только обращение, связанное с нарушением прав и

интересов лица, его подавшего, но и обращение с целью

защиты нарушенных прав и интересов других лиц. Не

случайно законодатель установил, что жалоба в

интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц

подается их законными представителями.

181

Анализ законодательства позволяет выделить и

другие черты, отграничивающие производство по

жалобам граждан от производств по иным видам

обращений.

Прежде всего, порядок разрешения жалоб,

предусмотренный действующим законодательством,

может быть как административным, так и судебным.

Кроме того, подача жалобы свидетельствует о том, что

права либо законные интересы гражданина, по его

мнению, нарушены и он требует их восстановления

средствами обеспечения законности. Подача же

заявления, как правило, не связана с фактом нарушения

прав гражданина. Последний лишь ходатайствует о

предоставлении ему возможности реализовать

определенные субъективные права или обязанности в

соответствии с законом.

Наконец, субъектом разрешения вопроса по жалобе

должно быть не лицо, которое нарушило права или

законные интересы гражданина и действия которого

обжалуются, на что есть прямое указание в законе, а

лишь вышестоящая инстанция либо должностное лицо,

выступающее в этом случае в качестве «гаранта»

обеспечения законности и объективности рассмотрения

жалобы.

В случае же подачи заявления последнее адресуется

непосредственно в орган или должностному лицу,

которые компетентны принять решение по нему либо

обеспечить процедуру принятия такого рода решения в

соответствии с требованиями закона.

При анализе производства по жалобам следует

учитывать его стадийность. Можно выделить следующие

стадии указанного производства:

1) возбуждение производства по жалобе;

2) рассмотрение жалобы по существу и принятие по ней

решения;

3) обжалование или опротестование решения по

жалобе;

4) исполнение решения по жалобе.

В Законе Украины «Об обращениях граждан» нашли

свое отражение как общие положения, касающиеся всех

видов обращений, так и положения, определяющие

специфику рассмотрения предложений, заявлений и

жалоб. Рассмотрим их подробнее.

182

Законодатель четко сформулировал требования к

обращениям граждан. В частности, обращения могут

быть устными и письменными, а также индивидуальными

(поданными отдельными лицами) и коллективными

(поданными группой лиц). В обращении должны быть

указаны фамилия, имя, отчество, место жительства

гражданина, изложены суть поднятого вопроса,

замечания, предложения, заявления или жалобы,

просьбы либо требования. При этом обращение должно

быть подписано заявителем (заявителями) с указанием

даты.

Обращение, оформленное без соблюдения этих

требований, возвращается заявителю с

соответствующими разъяснениями.

Поскольку граждане могут добросовестно

заблуждаться относительно компетенции того или иного

органа, к которому они обратились с обращением,

следует признать весьма разумным положение о том, что

орган, получивший обращение и не обладающий

полномочиями по его разрешению, должен в срок не

более пяти дней переслать его по принадлежности

соответствующему органу или должностному лицу и

уведомить об этом гражданина, подавшего обращение.

Такой подход способствует устранению проявлений

формализма в общении с заявителем и означает

стремление государства в максимальной степени

обеспечить гражданину разрешение его проблем.

Указывая на возможность подачи устного обращения,

законодатель в ч.3 ст.5 Закона определяет: «Обращение

может быть устным (изложенным гражданином и

записанным должностным лицом на личном приеме)».

Устное обращение представляет собой упрощенную

форму обращения – позволяет избежать ненужного

бумаготворчества, оперативно разрешить те или иные

вопросы, возникшие у гражданина. Как правило,

возможность устного обращения гражданин использует

тогда, когда обстоятельства конкретного дела не

представляют особой сложности и его разрешение

определенным должностным лицом возможно

практически сразу вслед за обращением. В такой

ситуации уместно говорить об ускоренном производстве

по обращению гражданина.

183

Граждане имеют право обращаться в органы

государственной власти, местного самоуправления,

учреждения, организации независимо от форм

собственности, объединения граждан, на предприятия к

должностным лицам на украинском или другом языке,

приемлемом для сторон. При этом решение по

обращениям граждан и ответы на них оформляются в

соответствии с требованиями законодательства об

языках. Такие решения и ответы могут быть изложены в

переводе на язык общения заявителя.

Законом закрепляется обязательность принятия и

рассмотрения обращений.

Запрещается отказ в принятии и рассмотрении

обращения со ссылкой на политические взгляды,

партийную принадлежность, пол, возраст,

вероисповедание, национальность гражданина, незнание

языка обращения.

Законом формулируются отдельные ограничения,

касающиеся рассмотрения обращений граждан. Так,

запрещается направлять жалобы граждан для

рассмотрения тем органам или должностным лицам,

действия или решение которых обжалуются. Не

рассматриваются также письменные обращения без

указания местожительства, не подписанные автором

(авторами), а также такие, по которым невозможно

установить авторство. Такого рода обращения

признаются анонимными.

Не рассматриваются повторные обращения одним и

тем же органом от одного и того же гражданина по

одному и тому же вопросу, если первое решено по сути, а

также жалобы, поданные с нарушением срока их подачи,

и обращения лиц, признанных судом недееспособными.

Решение о прекращении рассмотрения такого

обращения принимает руководитель органа, о чем

уведомляется лицо, подавшее обращение.

Важными гарантиями обеспечения прав лиц,

подавших обращение, служат положения закона,

запрещающие преследование граждан за подачу

обращения и не допускающие принуждения их к его

подаче. Так, никто не может быть принужден к подаче

собственного или подписанию коллективного обращения

либо к участию в акциях в поддержку обращений иных

лиц или организаций.

184

Не допускается также разглашение полученных из

обращений сведений о личной жизни граждан без их

согласия или сведений, представляющих

государственную или иную, охраняемую законом тайну, и

другой информации, если это ущемляет права и

законные интересы граждан. Не допускается выяснение

данных о личности гражданина, которые не касаются

обращения. По просьбе гражданина, высказанной в

устной форме или указанной в тексте обращения, не

подлежит разглашению его фамилия, место жительства

и работы.

Вопросам процессуального регулирования стадии

рассмотрения обращений граждан посвящен раздел 2

Закона. Наиболее важные его положения заключаются в

следующем.

Органы государственной власти, местного

самоуправления и их должностные лица, руководители и

должностные лица учреждений, организаций независимо

от форм собственности, объединений граждан,

предприятий, в полномочия которых входит

рассмотрение заявлений (ходатайств), обязаны

объективно и своевременно рассматривать их, проверять

изложенные в них факты, принимать решение в

соответствии с действующим законодательством и

обеспечивать их выполнение, а также сообщать

гражданам о результатах их рассмотрения.

Ответ по результатам рассмотрения заявлений

(ходатайств) в обязательном порядке дается органом, их

получившим и в компетенцию которого входит решение

поднятых в них вопросов, за подписью руководителя или

лица, исполняющего его обязанности. Решение об отказе

в удовлетворении требований, изложенных в заявлении

(ходатайстве), доводится до сведения гражданина в

письменной форме со ссылкой на Закон и изложением

мотивов отказа, а также с разъяснением порядка

обжалования принятого решения.

185

Применительно к рассмотрению жалоб граждан

законодатель устанавливает, что жалоба на действия

или решения органа государственной власти, органа

местного самоуправления, учреждения, организации,

объединения граждан, предприятия, средств массовой

информации, должностного лица подается в порядке

подчиненности вышестоящему органу или должностному

лицу. В случае отсутствия такого органа или несогласия

гражданина с принятым по жалобе решением он вправе

в соответствии с действующим законодательством

непосредственно обратиться в суд.

К жалобе прилагаются имеющиеся в наличии у

гражданина решения или копии решений, принимавшиеся

по его обращению ранее, а также иные документы,

необходимые для рассмотрения жалобы.

В соответствии со ст.17 Закона жалоба на

обжалованное решение может быть подана в орган или

должностному лицу высшего уровня на протяжении

одного года с момента его принятия, но не позднее

одного месяца со времени ознакомления гражданина с

принятым решением.

Пропущенный по уважительным причинам срок

подачи жалобы может быть восстановлен органом или

должностным лицом, рассматривающим жалобу.

Свое разрешение получил один из важных вопросов,

который может возникнуть на стадии возбуждения

производства. Как правило, граждане лично подают

заявления или жалобы. Однако практика показывает, что

в отдельных случаях этой возможности они могут быть

лишены. Речь идет о психических или физических

недостатках гражданина, возрасте либо иных

обстоятельствах (нахождение в экспедиции,

туристической поездке, работа в ином государстве и т

п.), препятствующих ему лично подать обращение в

соответствующий орган. С этой точки зрения вполне

оправданна позиция законодателя, закрепившего

возможность подачи жалобы лицом, уполномоченным на

то гражданином. Жалоба в интересах

несовершеннолетних и недееспособных лиц подается их

законными представителями. Предусмотрена и

возможность подачи жалобы в интересах гражданина

трудовым коллективом или организацией,

осуществляющей правозащитную деятельность (ст. 16

Закона).

186

Наиболее важные положения Закона касаются

регламентации конкретных прав и обязанностей

субъектов производства. В частности, граждане при

рассмотрении их заявления или жалобы имеют право:

– лично изложить аргументы лицу, проверяющему

заявление или жалобу, и принимать участие в проверке

поданной жалобы или заявления;

– знакомиться с материалами проверки;

– представлять дополнительные материалы или

настаивать на их запросе органом, рассматривающим

заявление или жалобу;

– присутствовать при рассмотрении заявления или

жалобы;

– пользоваться услугами адвоката или представителя

трудового коллектива, организации, осуществляющей

правозащитную функцию, оформив это полномочие в

установленном законом порядке;

– получить письменный ответ о результатах

рассмотрения заявления или жалобы;

– высказывать устно или письменно требования по

соблюдению тайны рассмотрения заявления или жалобы;

– требовать возмещения ущерба, если он стал

результатом нарушений установленного порядка

рассмотрения жалоб.

В свою очередь, в обязанности органов

государственной власти, местного самоуправления,

учреждений, организаций, объединений граждан,

предприятий, средств массовой информации, их

руководителей и других должностных лиц по

рассмотрению заявлений и жалоб граждан входят:

– объективно, всесторонне и своевременно проверять

заявления или жалобы;

– по просьбе гражданина приглашать его на

заседание органа, рассматривающего его заявление или

жалобу;

– отменять или изменять обжалуемые решения в

случаях, предусмотренных законодательством Украины,

если они не соответствуют закону или другим

нормативным актам, безотлагательно принимать меры

для пресечения неправомерных действий, выявлять,

устранять причины и условия, способствовавшие

нарушениям;

187

– обеспечивать восстановление нарушенных прав,

реальное выполнение принятых в связи с заявлением или

жалобой решений;

– письменно уведомлять гражданина о результатах

проверки заявления или жалобы и принятом решении;

– принимать меры по возмещению в установленном

законом порядке материального ущерба, если он был

причинен гражданину в результате ущемления его прав

или законных интересов, решать вопрос об

ответственности лиц, по вине которых было допущено

нарушение, а также по просьбе гражданина не позже

чем в месячный срок довести принятое решение до

сведения органа местного самоуправления, трудового

коллектива или объединения граждан по месту

жительства гражданина;

– в случае признания заявления или жалобы

необоснованными разъяснить порядок обжалования

принятых по ним решений;

– не допускать безосновательной передачи

рассмотрения заявлений или жалоб другим органам;

– организовывать и проверять состояние

рассмотрения заявлений или жалоб граждан, принимать

меры к устранению порождающих их причин,

систематически анализировать и информировать

население о ходе этой работы;

– организовывать и проводить личный прием граждан.

Анализ указанных обязанностей позволяет сделать

вывод о том, что процессуальные права конкретных

граждан находятся в неразрывной связи, а зачастую

прямо соотносятся с ними. Так, обязанность проводить

личный прием граждан неразрывно связана с правом

гражданина лично излагать аргументы по заявлению или

жалобе, а право гражданина присутствовать при

рассмотрении заявления или жалобы прямо соотносится

с обязанностью соответствующего органа по просьбе

гражданина приглашать его для участия в рассмотрении

своего обращения.

Это обстоятельство служит наглядным

подтверждением того, что правовой статус гражданина в

производстве по его обращениям неразрывно связан с

административно-процессуальными правами и

обязанностями иных субъектов производства.

188

Обращения рассматриваются и решаются в срок не

более одного месяца со дня их поступления, а те,

которые не требуют дополнительного изучения,

рассматриваются безотлагательно, но не позднее

пятнадцати дней со дня их получения. Если в месячный

срок решить затронутые в обращении вопросы

невозможно, руководитель соответствующего органа,

предприятия, учреждения, организации или его

заместитель устанавливают необходимый срок для его

рассмотрения, о чем сообщается лицу, подавшему

обращение. При этом общий срок решения вопросов,

затронутых в обращении, не может превышать сорока

пяти дней. Плата за рассмотрение обращений граждан

не взымается.

Законом устанавливается право граждан на

возмещение ущерба, в том числе и морального,

причиненного ему в связи с неправомерным решением по

его обращению. Так, в случае удовлетворения жалобы

орган или должностное лицо, которые приняли

неправомерное решение по обращению гражданина,

возмещают ему причиненный материальный ущерб,

связанный с подачей и рассмотрением жалобы,

обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом

для рассмотрения жалобы по требованию

соответствующего органа, и потерянный за это время

заработок.

Гражданину по его требованию и в порядке,

установленном действующим законодательством, может

быть возмещен моральный ущерб, причиненный

неправомерными действиями или решениями органа

либо должностного лица при рассмотрении жалобы.

Размер возмещения морального (неимущественного)

ущерба в денежном выражении определяется судом.

189

Как известно, важнейшим элементом,

характеризующим любую процессуальную форму,

является итоговый процессуальный документ. Это в

полной мере относится и к производству по

предложениям, заявлениям и жалобам граждан. В

указанном производстве таким документом служит

решение по конкретному обращению гражданина.

Наличие такого решения по предложению гражданина в

основном обусловлено целесообразностью. Что касается

решения по заявлению или жалобе, то наличие его

следует признать обязательным.

Решения по делам об обращениях граждан выносятся

на основе всех материалов и доказательств, в их

совокупности. Они должны содержать логическое и

правовое обоснование результата рассмотрения дела.

Заключительной стадией производства по заявлениям

или жалобам граждан является стадия исполнения

принятого решения. Производство по делу следует

считать полностью оконченным лишь тогда, когда

реально удовлетворены притязания гражданина,

устранены препятствия для осуществления гражданином

его прав и законных интересов, восстановлены в полном

объеме нарушенные права и законные интересы,

отменены незаконно возложенные обязанности либо

незаконное привлечение к ответственности. Окончанием

производства также служит аргументированный,

основанный на законе отказ по обращению гражданина.

К сожалению, в Законе «Об обращениях граждан»

вопросы исполнения принятого по делу решения не

отражены. Это обстоятельство следует признать

существенным пробелом в законодательстве.

190