Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

792 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

См.:

Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37.

8. Юридическим «результатом» административно-юстицион-

ного процесса является признание административным судом

(общим судом, квазисудебными органами) незаконности или

недействительности (или, наоборот, законности и действитель-

ности) принятых органами управления (должностными лица-

ми) административных актов или совершенных ими действий

(бездействия).

В странах Западной Европы термин «административная юс-

тиция», сыгравший позитивную роль в создании правовой за-

щиты граждан от действий и решений публичного управления

и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в.,

когда судебный контроль за деятельностью администрации вы-

делился в отдельную сферу государственной проверки и про-

цессуальных действий. В Российской Федерации и в настоящее

время термин «административная юстиция» используется в тех

случаях, когда идет дискуссия об обжаловании (оспаривании) в

суд действий и решений органов публичного управления

(должностных лиц, государственных служащих и других субъ-

ектов права), о возможности создания в России самостоятель-

ной системы административных судов или выделения в судах

общей юрисдикции специализации (или коллегии) по админи-

стративным спорам.

В начале XX в. так же, как и сегодня, существовали два

подхода к практической организации административной юсти-

ции, которые отражали два противоположных взгляда на этот

правовой институт: первый подход заключался в подчинении

вопросов публичного права компетенции общих судов (док-

трина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов

публичного права компетенции администрации в виде особых

судебно-административных коллегий, которые учреждались бы

в ведомстве управления (доктрина специальных администра-

тивных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли

соответствовали две системы организации административной

юстиции на практике: единая административная юстиция соз-

давалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейца-

рии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных колле-

гий была установлена в ведомстве управления во Франции,

Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских

государствах

Глава 30. Административная юстиция 793

§ 2. Административное судопроизводство

в системе судебной деятельности

Административное судопроизводство, являясь важнейшим

административно-правовым средством обеспечения и защиты

публичных интересов, до настоящего времени не определено

нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленно-

сти в теории. Развитие в течение последних лет в России про-

цессуального права и законодательства заставляет ученых вновь

задуматься над термином «административное судопроизводст-

во»,

который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Сравнение конституционных положений о формах осущест-

вления судебной власти в России необходимо главным образом

для установления тождества понятий «конституционное, граж-

данское, административное и уголовное судопроизводство»

терминологии, содержащейся в самих законах, определяющих

порядок такого судопроизводства. Посредством сравнения этих

понятий можно прийти к выводу о том, что, например, уголов-

ным процессом считается «уголовное судопроизводство», граж-

данским процессом — «гражданское судопроизводство», кон-

ституционной юстицией — «конституционное правосудие» или

«конституционное судопроизводство», а административным

процессом должно быть именно «административное судопроиз-

водство».

Конституция РФ и ГПК РФ используют такие термины, как

«гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судо-

производства», «правосудие по гражданским делам», «судебное

разбирательство», в рамках которого и осуществляется граж-

данский процесс, т. е. сущность гражданского процесса заклю-

чается также в осуществлении судами (например, судами об-

щей юрисдикции) правосудия, в том числе и по делам, возни-

кающим из административно-правовых отношений.

ГПК РФ не содержит понятия «административное судопро-

изводство». Сразу же заметим, что практически одинаковые

нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания адми-

нистративных актов, в арбитражном процессе называются ад-

министративным судопроизводством, а в гражданском процес-

се таковыми не считаются. Статья 5 ГПК РФ определяет, что

правосудие по гражданским делам, подведомственным судам

общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по

правилам, установленным законодательством о гражданском

судопроизводстве. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, ус-

794 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

тановив при разрешении гражданского дела, что нормативный

правовой акт не соответствует нормативному правовому акту,

имеющему большую юридическую силу, применяет нормы ак-

та, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность граждан-

ских дел судам. Среди них дела, возникающие из публичных

правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заяв-

лениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор-

мативных правовых актов полностью или в части, если рас-

смотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к

компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании реше-

ний и действий (бездействия) органов государственной власти,

органов местного самоуправления, должностных лиц, государ-

ственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите

избирательных прав или права на участие в референдуме граж-

дан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотноше-

ний и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Под-

раздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возни-

кающим из публичных правоотношений». Таким образом,

законодатель не использует традиционно применяемый в рос-

сийской науке и в законодательстве термин «дела, возникаю-

щие из административных правоотношений». Следует заметить,

что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не опре-

деляется.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что ос-

париваемый нормативный правовой акт или его часть противо-

речит федеральному закону либо другому нормативному право-

вому акту, имеющему большую юридическую силу, признает

нормативный правовой акт недействующим полностью или в

части со дня его принятия или иного указанного судом време-

ни.

Прокурор вправе принести представление в суд второй или

надзорной инстанции на судебное постановление лишь в слу-

чае,

если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336,

ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376).

КоАП РФ устанавливает во многих статьях термин «произ-

водство по делам об административных правонарушениях».

И здесь мы не найдем термина «административное судопроиз-

водство». Да и задачи как законодательства об административ-

ных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), так и производства

по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1

КоАП РФ) существенно отличаются от задач судопроизводства

и сводятся в основном к всестороннему, полному, объективно-

Глава 30. Административная юстиция

795

му и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела

об административном правонарушении, разрешению его в точ-

ном соответствии с законом, обеспечению исполнения выне-

сенного постановления, а также к выявлению причин и усло-

вий, способствующих совершению административных правона-

рушений.

Статья 23.1 КоАП РФ устанавливает, что судьи (гарнизон-

ных военных судов, районных судов, арбитражных судов, ми-

ровые судьи) рассматривают дела об административных право-

нарушениях.

Учеными традиционно подчеркивается, что законодатель не

определяет содержание и пределы административного судопро-

изводства

. Можно поставить вопрос о том, что имел в виду за-

конодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под

термином «административное судопроизводство»? Может быть,

это делалось в соответствии с его далеко идущими планами и

он уже тогда понимал необходимость судебного рассмотрения

административно-правовых споров? Получается, что в 1993 г.

предвидели полезность административно-процессуальной фор-

мы,

которой в России до того времени не существовало. Ана-

лизируя специальную литературу, можно констатировать, что

«новая» теория административной юстиции и административ-

ного судопроизводства в постсоветской России стала склады-

ваться лишь лет пять назад, т. е. именно тогда специалисты ак-

туализировали эту терминологию.

Следовательно, в начале 90-х гг. прошлого столетия под «ад-

министративным судопроизводством» понимали либо произ-

водство по делам об административных правонарушениях, либо

иной процессуальный институт, определяющий правосудие по

административным делам, хотя сам термин «административные

дела» вовсе не устанавливался. Точнее говоря, в ст. 126 Консти-

туции РФ содержится термин «административные дела, подсуд-

ные судам общей юрисдикции». Однако и в данном случае, с

нашей точки зрения, под ним понимаются дела об администра-

тивных правонарушениях. Хотя в конечном счете весьма труд-

но предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в

конституционно-правовых нормах термины «административное

судопроизводство» и «административные дела».

См., например: Вицин С. От формирования судебной системы к

ее реформированию // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 3.

796 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в

ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроиз-

водством производство по делам об административных право-

нарушениях. Но поскольку отраслевое административно-про-

цессуальное законодательство не содержало такого термина

(и,

следовательно, тогда было трудно понять его содержание),

можно предположить и то, что законодатель под термином «ад-

министративное судопроизводство» имел в виду производство

по делам, возникающим из административно-правовых споров

(публично-правовых отношений).

Конституционный Суд РФ использует термин «администра-

тивное судопроизводство», связывая его с проверкой законно-

сти нормативных правовых актов, в том числе конституций

и уставов субъектов РФ. В постановлении Конституционного

Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений

статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Россий-

ской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О про-

куратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государст-

венного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Го-

сударственного Совета Республики Татарстан и Верховного Су-

да Республики Татарстан» воспроизводятся положения приня-

тых ранее Конституционным Судом РФ постановлений о том,

что проверка актов, определяющих конституционный статус

субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке кон-

ституционного, а не административного или гражданского, су-

допроизводства и что Конституция РФ не допускает проверку

судами общей юрисдикции конституций и уставов субъек-

тов РФ. Таким образом, административное судопроизводство

напрямую связывается только с процессом судебной проверки

нормативных правовых актов, т. е. с процедурой оспаривания

норм этих актов в суде.

Развитие института административного судопроизводства

находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы.

Однако следует отметить «неопределенность этапов» проведе-

ния судебной реформы, которая, как известно, началась в

1991 г. и продолжается до настоящего времени. Установлены

перспективы проведения этой реформы до 2006 г. Понимая и

соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на долж-

ном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем

нужно отметить и неопределенность конечных целей реформи-

рования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна

длиться целые десятилетия.

Глава 30. Административная юстиция 797

Судебная статистика Верховного Суда РФ выделяет среди

рассмотренных дел уголовные, гражданские и административ-

ные дела, причем последние считаются делами об администра-

тивных правонарушениях. В некоторых случаях можно наблю-

дать путаницу с определением характера дел: иногда говорят,

что мировые судьи рассматривают гражданские, уголовные дела

и дела об административных правонарушениях; районные су-

ды — гражданские, уголовные и административные дела; суды

уровня субъекта РФ — гражданские, уголовные и администра-

тивные дела; военные суды — гражданские, уголовные, адми-

нистративные дела и дела об административных правонаруше-

ниях. Однако ни в одном из перечисленных случаев авторы не

указывают принципиальных различий понятий «администра-

тивные дела» и «дела об административных правонарушениях».

Если строго анализировать ст. 118 Конституции РФ, прихо-

дится сделать вывод о том, что именно в Конституции РФ за-

ложена идея формирования административного судопроизвод-

ства как формы осуществления судебной власти в стране. Если

бы законодатель, формулируя содержание ч. 2 ст. 118 Консти-

туции РФ, понимал бы под «административным судопроизвод-

ством» «производство по делам об административных правона-

рушениях», то тогда нужно было бы данную статью дополнить

термином «производство по делам об административных право-

нарушениях». Думается, законодатель целенаправленно («соз-

нательно») сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким

образом, что под «административным судопроизводством» нуж-

но понимать рассмотрение судом дел, возникающих из адми-

нистративно-правовых и иных публично-правовых отношений.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомст-

венности дел арбитражным судам, можно констатировать нали-

чие нескольких важнейших положений, относящихся к адми-

нистративному судопроизводству.

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает

подведомственность арбитражным судам экономических споров и

иных дел, возникающих из административных и иных публичных

правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судо-

производство» или «порядок административного судопроизвод-

ства».

В-третьих, административное судопроизводство является

формой разрешения возникающих из административных и

иных публичных правоотношений экономических споров и

798 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

иных дел, связанных с осуществлением организациями и граж-

данами предпринимательской и иной экономической деятель-

ности.

В-четвертых, административным судопроизводством зако-

нодатель считает рассмотрение арбитражными судами указан-

ных споров и иных дел:

а) об оспаривании нормативных правовых актов, затраги-

вающих права и законные интересы заявителя в сфере пред-

принимательской и иной экономической деятельности, если

федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетен-

ции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ст. 189—196 АПК РФ);

б) об оспаривании ненормативных правовых актов органов

государственной власти РФ, органов государственной власти

субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и

действий (бездействия) государственных органов, органов мест-

ного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затра-

гивающих права и законные интересы заявителя в сфере пред-

принимательской и иной экономической деятельности (п. 2

ст. 29, ст. 197-201 АПК РФ);

в) об административных правонарушениях, если федераль-

ным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбит-

ражного суда (п. 3 ст. 29, ст. 202—211 АПК РФ; ч. 3 п. 3 ст. 23.1

КоАП РФ);

г) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих

предпринимательскую и иную экономическую деятельность,

обязательных платежей, санкций, если федеральным законом

не предусмотрен иной порядок их взыскания (п. 4 ст. 29,

ст. 212-216 АПК РФ);

д) другие дела, возникающие из административных и иных

публичных правоотношений, если федеральным законом их

рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 5

ст. 29 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных пра-

вовых актов, решений и действий (бездействия) государствен-

ных органов, органов местного самоуправления, иных органов,

должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании:

1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдель-

ных положений, оспариваемых решений и действий (бездейст-

вия);

2) определяет их соответствие закону или иному норма-

тивному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий

у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или

совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушают

Глава 30. Административная юстиция 799

ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права

и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской

и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ).

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненорматив-

ный правовой акт, решение и действия (бездействие) государ-

ственных органов, органов местного самоуправления, иных ор-

ганов, должностных лиц не соответствуют закону или иному

нормативному правовому акту и нарушают права и законные

интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной эко-

номической деятельности, принимает решение о признании

ненормативного правового акта недействительным, решений и

действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об

административных правонарушениях. Причем законодатель

предусмотрел два вида такого административного судопроиз-

водства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к админи-

стративной ответственности юридических лиц и индивидуаль-

ных предпринимателей в связи с осуществлением ими пред-

принимательской и иной экономической деятельности,

отнесенных федеральным законом к подведомственности ар-

битражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании

решений административных органов о привлечении к админи-

стративной ответственности.

§ 3. Административные суды в России:

результаты и проблемы законопроектной деятельности

Необходимость учреждения в России федеральных админи-

стративных судов по осуществлению административного судо-

производства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ,

согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осу-

ществляется посредством конституционного, гражданского,

уголовного и административного судопроизводства.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые фе-

деральные административные суды должны находиться в системе

судов общей юрисдикции и рассматривать административные де-

ла, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по

правилам конституционного, гражданского и уголовного судо-

производства, и дел об административных правонарушениях)

дела об оспаривании решений и действий (или бездействия)

органов государственной власти, органов местного самоуправ-

ления, общественных объединений и должностных лиц, а так-

800 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

же по спорам, связанным с применением законодательства о

выборах, налогового законодательства, по спорам органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления между

собой. К компетенции административных судов предполагается

отнести и дела о приостановлении или прекращении деятель-

ности общественных объединений. К категории администра-

тивных относятся дела, вытекающие из административно-вла-

стных полномочий органов государственной власти и местного

самоуправления. Таким образом, указанные административные

дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая фе-

деральные административные суды и соответствующие колле-

гии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут

быть отнесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верхов-

ного Суда РФ. Верховный Суд РФ является непосредственно

вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федераль-

ным окружным административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они мо-

гут стать, по мнению законодателей, непосредственно выше-

стоящими судебными инстанциями для административных дел,

рассмотренных входящими в судебный округ верховными суда-

ми республик, краевыми, областными судами, судами городов

федерального значения, судами автономной области и авто-

номных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции

административных судов, не связанных с существующим адми-

нистративно-территориальным делением страны, будет направ-

лено на преодоление негативных тенденций в разрешении ад-

министративных дел. Планируется сформировать 21 федераль-

ный окружной суд в пределах соответствующих федеральных

округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на не-

сколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верхов-

ных судов республик, краевых, областных судов, судов городов

федерального значения, судов автономной области и автоном-

ных округов, которые образуются президиумами этих судов по

мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, об-

ластные суды, суды городов федерального значения, суды авто-

номной области и автономных округов являются непосредст-

венно вышестоящими судебными инстанциями по отношению

Глава 30. Административная юстиция

801

к федеральным межрайонным административным судам, дейст-

вующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, ко-

торые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по адми-

нистративным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти

суды будут действовать в отношении нескольких районов субъ-

екта РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного

Суда РФ будет рассматривать дела в качестве суда второй ин-

станции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстан-

ции — следующие дела:

1) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых

актов Президента РФ и Правительства РФ;

2) о приостановлении и прекращении деятельности обще-

российских, а также международных общественных объедине-

ний, действующих на территории Российской Федерации, в

случаях нарушения ими законодательства РФ;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) Цен-

тральной избирательной комиссии РФ (за исключением реше-

ний, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездей-

ствие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий рефе-

рендума);

4) по разрешению споров между органами государственной

власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а

также между органами государственной власти субъектов РФ,

переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответст-

вии со ст. 85 Конституции РФ;

5) иные административные дела, имеющие важное государ-

ственное или международное значение, если они не могут быть

рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральные конституционные законы могут отнести к под-

судности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстан-

ции и другие административные дела. Он рассматривает также

дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный окружной административный суд будет рас-

сматривать административные дела в качестве суда первой ин-

станции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве

суда первой инстанции к его подсудности могут быть отнесены

дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, принятых:

законодательными (представительными) органами государст-