Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

772 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

жения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и

свобод граждан, совершенствованию административных проце-

дур;

обращаться к субъектам, обладающим законодательной ини-

циативой, с предложениями об изменении и о дополнении фе-

дерального законодательства и законодательства субъектов РФ,

если полагает, что решения или действия государственных ор-

ганов, органов местного самоуправления или должностных

лиц, нарушающие права и свободы граждан, обусловлены несо-

вершенством законодательства либо законодательство противо-

речит общепризнанным принципам и нормам международного

права и международным договорам Российской Федерации.

§ 7. Контроль органов исполнительной власти

Целью контроля за деятельностью органов исполнительной

власти органами и должностными лицами самой системы ис-

полнительной власти является обеспечение законности и дис-

циплины в экономической, социально-культурной, админист-

ративно-политической, в том числе в правоохранительной,

областях государственного управления за счет реализации соб-

ственных «внутренних» возможностей системы исполнительной

власти.

С учетом специфики и роли в государственном управлении

отдельных органов исполнительной власти контроль обычно

подразделяется на:

общий;

ведомственный;

надведомственный.

К ведению общего контроля относится обследование дея-

тельности различных органов исполнительной власти со сто-

роны органов исполнительной власти общей компетенции:

Правительства РФ, правительств республик, входящих в Рос-

сийскую Федерацию, и других субъектов РФ, имеющих прави-

тельство, администраций краев, областей, иных субъектов РФ.

Контроль Правительства РФ за деятельностью органов ис-

полнительной власти обусловлен прежде всего Конституци-

ей РФ. Предоставленные Правительству РФ конституционные

полномочия предполагают осуществление контроля за испол-

нением законодательства в области федерального бюджета;

проведение единой финансовой, кредитной и денежной поли-

тики, единой государственной политики в области культуры,

Глава 29. Обеспечение режима законности

773

науки, образования и др.; осуществление мер по обеспечению

обороны страны, государственной безопасности, реализации

внешней политики и т. д. Правительство РФ осуществляет кон-

троль и за органами исполнительной власти субъектов Федера-

ции. Например, в соответствии со ст. 44 Федерального консти-

туционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью ор-

ганов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отне-

сенным к ведению Российской Федерации и полномочиям

Российской Федерации по предметам совместного ведения

Российской Федерации и субъектов РФ.

Ведомственный контроль осуществляется внутри той или

иной отрасли в отношении подчиненных органов и органи-

заций всеми федеральными органами исполнительной власти

отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

В структуре федеральных органов исполнительной власти, как

правило, имеются специальные контрольно-ревизионные под-

разделения. Однако ведомственными контрольными полномо-

чиями наделены и многие иные функциональные подразделе-

ния федеральных органов исполнительной власти (департамен-

ты,

службы, главные управления, управления). Ведомственные

контрольные проверки осуществляются как в отношении орга-

нов,

организаций и их должностных лиц на федеральном уров-

не,

так и в субъектах РФ. Безусловно, в субъектах РФ ведомст-

венный контроль осуществляется и органами исполнительной

власти отраслевой и межотраслевой компетенции самих субъ-

ектов РФ.

Надведомственный контроль осуществляется в отношении не

находящихся к ним в ведомственной подчиненности органов и

организаций со стороны органов межотраслевой компетенции

и некоторых органов отраслевой компетенции, наделенных со-

ответствующими контрольными полномочиями. К федераль-

ным органам исполнительной власти, наделенным подобными

надведомственными контрольными полномочиями, относятся

Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служ-

ба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная

служба по финансовым рынкам, а также многие федеральные

службы и некоторые иные структурные подразделения, подве-

домственные Министерству внутренних дел РФ, Министерству

природных ресурсов РФ, Министерству промышленности и

энергетики РФ, Министерству сельского хозяйства РФ, Мини-

стерству транспорта РФ, Министерству финансов РФ, Мини-

774 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Подробно вопросы административного надзора рассмотрены в

гл.

17.

стерству экономического развития и торговли РФ, Министер-

ству юстиции РФ и др. Надведомственные контрольные про-

верки федеральными органами исполнительной власти также

осуществляются как на федеральном уровне, так и в субъек-

тах РФ. В субъектах РФ имеются и свои органы исполнитель-

ной власти, наделенные надведомственными контрольными

полномочиями.

Надведомственные органы производят проверки, обследова-

ния деятельности органов, предприятий и учреждений по во-

просам, относящимся к их компетенции. Они вправе давать

проверяемым объектам обязательные указания об устранении

обнаруженных в процессе контроля нарушений.

От подведомственного контроля следует отличать админист-

ративный надзор, который состоит в проверке исполнения дей-

ствующих в различных сферах и отраслях управления специ-

альных норм и общеобязательных правил (правил дорожного

движения, правил пожарной безопасности, санитарных правил

и др.). Надзорные органы в отличие от контрольных вправе

предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к от-

ветственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящих

перед ними задач и функций соответствующими администра-

тивно-властными полномочиями. В структуре федеральных ор-

ганов исполнительной власти имеется ряд федеральных служб,

осуществляющих надзор. Немало надзорных полномочий осу-

ществляют и некоторые другие федеральные органы исполни-

тельной власти

§ 8. Судебный контроль

Режим законности в сфере организации и функционирова-

ния исполнительных органов государственной власти, должно-

стных лиц, государственных и муниципальных служащих обес-

печивается судебным контролем или правосудием, осуществ-

ляемым соответствующими судами.

Основное содержание судебного контроля в сфере публич-

ного управления заключается в нормоконтроле, т. е. гражда-

не РФ и иные уполномоченные лица могут оспорить в судах

нормативные и индивидуальные правовые акты. Обеспечению

законности осуществления государственного управления и ме-

Глава 29. Обеспечение режима законности

775

стного самоуправления способствует деятельность Консти-

туционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов

субъектов РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов,

мировых судей и военных судов. Нормоконтрольная деятель-

ность осуществляется судами посредством конституционного,

административного, гражданского и арбитражного судопроиз-

водства.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан

обжаловать в суд решения органов государственной власти, ор-

ганов местного самоуправления, должностных лиц, государст-

венных и муниципальных служащих, если они нарушают права

и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за за-

щитой своих прав и свобод является важнейшим фактором ук-

репления гарантий прав граждан в области действия органов

публичного управления. Роль судебной власти при рассмотре-

нии споров, связанных с актами управления, в перспективе бу-

дет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмот-

рения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед адми-

нистративным порядком рассмотрения спора: суд — это

специальный государственный орган, осуществляющий кон-

троль за законностью и обоснованностью решений; он незави-

сим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гаран-

тии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересо-

ванности в результате рассмотрения спора; он имеет четкую

процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судеб-

ного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган

управления имеют одинаковые процессуальные права и обязан-

ности.

По общему правилу в судах общей юрисдикции рассматри-

ваются все дела об оспаривании нормативных правовых актов,

кроме тех, проверка законности которых отнесена законода-

тельством к исключительной компетенции Конституционного

Суда РФ. К делам, подведомственным судам общей юрисдик-

ции, относятся, например, дела о признании противоречащими

федеральным законам законов субъектов РФ, иных норматив-

ных правовых актов представительных (законодательных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов РФ,

нормативных правовых актов органов местного самоуправле-

ния, а также нормативных правовых актов федеральных мини-

стерств, государственных комитетов, федеральных служб и

иных федеральных органов исполнительной власти.

776 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Вместе с этим в отличие от общего правила федеральными

законами может специально устанавливаться подведомствен-

ность арбитражным судам дел по проверке законности кон-

кретных нормативных актов, регламентирующих деятельность

неограниченного круга лиц. Например, в соответствии со

ст. 138 ч. 1 НК РФ судебное обжалование организациями и ин-

дивидуальными предпринимателями актов (в том числе норма-

тивных) налоговых органов производится путем подачи иско-

вого заявления в арбитражный суд. В тех случаях, когда с заяв-

лениями об оспаривании нормативных актов налоговых

органов, регулирующих исключительно деятельность организа-

ций и индивидуальных предпринимателей, обращаются проку-

роры, такие дела также подлежат рассмотрению в арбитражных

судах. Если же подобные акты касаются неопределенного круга

граждан, не имеющих статуса предпринимателя, заявление

прокурора подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в

порядке гражданского судопроизводства.

Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих прин-

ципах организации законодательных (представительных) и ис-

полнительных органов государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации», если орган государственной власти субъ-

екта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует

Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального ор-

гана государственной власти не соответствует положениям

Конституции РФ, федеральных законов или договоров о раз-

граничении полномочий, устанавливающим разграничение

предметов ведения и полномочий между федеральными органа-

ми государственной власти и органами государственной власти

субъектов РФ, спор о компетенции либо вопрос о соответствии

федерального закона Конституции РФ, соответствии норматив-

ного правового акта федерального органа государственной вла-

сти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о

разграничении полномочий разрешается соответствующим су-

дом.

Вопрос оспаривания правовых актов управления, выявления

их юридической состоятельности является частью более общего

вопроса о порядке разрешения административно-правовых

споров как одного из видов юридических конфликтов.

Оспаривание правового акта управления не влечет за собой

автоматического признания их недействительными. Это, по су-

ти,

способ, направленный на выяснение соответствия акта тре-

бованиям и положениям законов и иных нормативных право-

Глава 29. Обеспечение режима законности 777

вых актов, на выявление его целесообразности (при осуществ-

лении общего контроля), юридической силы и нормативной

обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении

жалобы или заявления обжалуемый (оспоренный) администра-

тивный акт утрачивает свою юридическую силу.

Дела об оспаривании правовых актов, носящих ненорматив-

ный характер, в зависимости от субъектного состава участни-

ков и характера правоотношений разрешаются судами общей

юрисдикции или арбитражными судами.

Статья 9 Федерального конституционного закона «О воен-

ных судах Российской Федерации» предусматривает, что дела

об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, норма-

тивных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ,

иных федеральных органов исполнительной власти, в которых

федеральным законом предусмотрена военная служба, касаю-

щихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военно-

служащих, граждан, проходящих военные сборы, подлежат рас-

смотрению по первой инстанции Военной коллегией Верхов-

ного Суда РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации за-

конодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» оп-

ределяет, что противоречия закона, иного нормативного право-

вого акта либо иного ненормативного правового акта законода-

тельного органа субъекта РФ, а также исполнительного органа

государственной власти субъекта РФ устанавливаются соответ-

ствующим судом, под которым, как правило, понимается суд

общей юрисдикции одного уровня с органом, издавшим обжа-

луемый правовой акт.

Решение по делу о признании нормативного правового акта

противоречащим закону или сообщение о таком решении

должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в

котором был опубликован данный нормативный правовой акт,

о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу.

В необходимых случаях суд в резолютивной части решения

вправе обязать редакцию средства массовой информации опуб-

ликовать сообщение о признании недействительным правового

акта ненормативного характера, если он был опубликован дан-

ным средством массовой информации. Решение суда о призна-

нии правового акта противоречащим закону должно быть на-

правлено соответствующему органу, должностному лицу не

позднее 10 дней после вступления решения суда в законную

778 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны

сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не

позднее чем в месячный срок со дня получения решения. По-

этому суды, принявшие решения по делу об оспаривании пра-

вового акта, обязаны постоянно контролировать исполнение

своих решений.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право

признавать некоторые из них (или конкретные положения) не-

действующими (незаконными) позволяет сделать и более общий

теоретический вывод о том, что судебная практика все более

становится источником права. Судебное решение, принятое в

результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-ли-

бо нормативного правового акта, становится также нормотвор-

ческим, так как оно формирует новые права и обязанности

субъектов права, устанавливает недействительность, а следова-

тельно, и неминуемую отмену определенных законодательных

положений (правил поведения).

Особое значение в современной судебной практике приоб-

ретают дела об оспаривании нормативных актов по мотиву не-

соответствия их закону. Новизной отличается сам характер дан-

ной категории дел, так как объектом судебного обжалования

(оспаривания) является нормативный акт. При этом судебная

защита по таким делам затрагивает публичные интересы неоп-

ределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распро-

страняет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредст-

вом рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществ-

ляет судебный контроль за соответствием оспариваемых

нормативных актов другому нормативному акту, который имеет

большую юридическую силу и значимость в иерархии норма-

тивных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура

его рассмотрения предопределяют выявление нормативной

природы оспариваемого акта управления. Суд сначала опреде-

ляет «нормативность» оспариваемого акта управления и соот-

ветствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение

для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции

и арбитражными судами.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность граждан-

ских дел судам. Среди них дела, возникающие из публичных

правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заяв-

лениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор-

мативных правовых актов полностью или в части, если рас-

Глава 29. Обеспечение режима законности

779

смотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к

компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании реше-

ний и действий (бездействия) органов государственной власти,

органов местного самоуправления, должностных лиц, государ-

ственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите

избирательных прав или права на участие в референдуме граж-

дан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотноше-

ний и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Под-

раздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возни-

кающим из публичных правоотношений». Таким образом,

законодатель не использует традиционно применяемый в рос-

сийской науке и в законодательстве термин «дела, возникаю-

щие из административных правоотношений». Следует заметить,

что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не опре-

деляется.

ГПК РФ не допускает возможности оспаривания в порядке

производства по делам, возникающим из публичных правоот-

ношений, решений и действий (бездействия) учреждений,

предприятий, организаций, их объединений и общественных

объединений. Следовательно, указанные дела теперь должны

рассматриваться как дела по спорам о защите субъективного

права по правилам искового производства с соблюдением об-

щих правил подсудности (ч. 3 п. 8 постановления Пленума

Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.). Дела об оспарива-

нии нормативных правовых актов подведомственны судам об-

щей юрисдикции независимо от того, физическое или юриди-

ческое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения

регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2

ст. 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании

таких нормативных правовых актов, проверка конституционно-

сти которых отнесена к исключительной компетенции Консти-

туционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспари-

вании нормативных правовых актов, затрагивающих права и

свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной эко-

номической деятельности, если федеральным законом их рас-

смотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2

ст. 29 АПК РФ), т. е. когда федеральный закон содержит специ-

альную норму, которая относит дела об оспаривании конкретно-

го нормативного правового акта к компетенции арбитражных

судов.

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о при-

знании нормативного правового акта противоречащим закону

780 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ,

Правительство РФ, законодательный (представительный) орган

субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган

местного самоуправления, глава муниципального образования,

считающие, что принятым и опубликованным в установленном

порядке нормативным правовым актом нарушена их компетен-

ция.

Под термином «нарушение компетенции» следует пони-

мать регулирование оспариваемым нормативным правовым ак-

том тех отношений, которые в соответствии с законом должны

регламентироваться издаваемыми перечисленными лицами

нормативными правовыми актами.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что ос-

париваемый нормативный правовой акт или его часть противо-

речит федеральному закону либо другому нормативному право-

вому акту, имеющему большую юридическую силу, признает

нормативный правовой акт недействующим полностью или в

части со дня его принятия или иного указанного судом време-

ни.

Прокурор вправе принести представление в суд второй или

надзорной инстанции на судебное постановление лишь в слу-

чае,

если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336,

ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376).

АПК РФ юридически наиболее грамотно распределил под-

ведомственность дел арбитражному суду (ст. 27—33). Хотя тер-

мины «арбитражное судопроизводство», «правосудие в арбит-

ражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах»,

как мы уже говорили, не указываются в ч. 2 ст. 118 Конститу-

ции РФ, АПК РФ дает весьма детальное представление о сущ-

ности этих категорий. Статья 1 АПК РФ относит к «судопроиз-

водству в арбитражных судах» осуществляемое арбитражными

судами в Российской Федерации правосудие в сфере предпри-

нимательской и иной экономической деятельности путем раз-

решения экономических споров и рассмотрение иных дел, от-

несенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными

законами, по правилам, установленным законодательством о

судопроизводстве в арбитражных судах.

Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяет-

ся Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом

«О судебной системе Российской Федерации», Федеральным

конституционным законом «Об арбитражных судах в Россий-

ской Федерации», АПК РФ и принимаемыми в соответствии с

ними другими федеральными законами.

Глава 29. Обеспечение режима законности

781

Арбитражному суду подведомственны дела по экономиче-

ским спорам и другие дела, связанные с осуществлением

предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды раз-

решают экономические споры и рассматривают иные дела с

участием:

а) организаций, являющихся юридическими лицами;

б) граждан, осуществляющих предпринимательскую дея-

тельность без образования юридического лица и имеющих ста-

тус индивидуального предпринимателя, который приобретен в

установленном законом порядке;

в) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных

образований;

г) государственных органов, органов местного самоуправле-

ния;

д) иных органов, должностных лиц, образований, не имею-

щих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих стату-

са индивидуального предпринимателя.

К подведомственности арбитражных судов федеральным за-

коном могут быть отнесены и иные дела.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомст-

венности дел арбитражным судам, можно констатировать нали-

чие нескольких важнейших положений, относящихся к адми-

нистративному судопроизводству.

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает

подведомственность арбитражным судам экономических споров и

иных дел, возникающих из административных и иных публичных

правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судо-

производство» или «порядок административного судопроизвод-

ства».

В-третьих, административное судопроизводство является

формой разрешения возникающих из административных и

иных публичных правоотношений экономических споров и

иных дел, связанных с осуществлением организациями и граж-

данами предпринимательской и иной экономической деятель-

ности.

В-четвертых, административным судопроизводством зако-

нодатель считает рассмотрение арбитражными судами указан-

ных споров и иных дел:

а) об оспаривании нормативных правовых актов, затраги-

вающих права и законные интересы заявителя в сфере пред-