Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

782 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

принимательской и иной экономической деятельности, если

федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетен-

ции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ст. 189—196 АПК РФ);

б) об оспаривании ненормативных правовых актов органов

государственной власти РФ, органов государственной власти

субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и

действий (бездействия) государственных органов, органов мест-

ного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затра-

гивающих права и законные интересы заявителя в сфере пред-

принимательской и иной экономической деятельности (п. 2

ст. 29, ст. 197-201 АПК РФ);

в) об административных правонарушениях, если федераль-

ным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбит-

ражного суда (п. 3 ст. 29, ст. 202—211 АПК РФ; ч. 3 п. 3 ст. 23.1

КоАП РФ);

г) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих

предпринимательскую и иную экономическую деятельность,

обязательных платежей, санкций, если федеральным законом

не предусмотрен иной порядок их взыскания (п. 4 ст. 29,

ст. 212-216 АПК РФ);

д) другие дела, возникающие из административных и иных

публичных правоотношений, если федеральным законом их

рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 5

ст. 29 АПК РФ).

Таким образом, АПК РФ связывает термин «административ-

ное судопроизводство» с рассмотрением арбитражными судами

различных по своему предмету экономических споров и иных

дел, возникающих из административных и других публичных

правоотношений. Административное судопроизводство — это и

производство в арбитражном суде по оспариванию норматив-

ных или ненормативных правовых актов и по делам об админи-

стративных правонарушениях. Следует отметить, что АПК РФ

является единственным важнейшим процессуальным кодифи-

цированным нормативным правовым актом в России, который

вслед за Конституцией РФ использует понятие «администра-

тивное судопроизводство».

В гл. 23—24 АПК РФ установлены основные процессуаль-

ные положения рассмотрения дел об оспаривании норматив-

ных и ненормативных правовых актов, решений и действий ор-

ганов публичной власти и их должностных лиц: порядок рас-

смотрения дел об оспаривании правовых актов; право на

обращение в арбитражный суд с заявлением о признании пра-

Глава 29. Обеспечение режима законности

783

вового акта недействующим; требования к указанному заявле-

нию;

судебное разбирательство; решение суда по делу об оспа-

ривании правового акта.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных право-

вых актов арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществ-

ляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положе-

ния; 2) устанавливает соответствие его федеральному конститу-

ционному закону, федеральному закону и иному нормативному

правовому акту, имеющим большую юридическую силу; 3) оп-

ределяет полномочия органа или лица, принявших оспаривае-

мый нормативный правовой акт (п. 4 ст. 194 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных пра-

вовых актов, решений и действий (бездействия) государствен-

ных органов, органов местного самоуправления, иных органов,

должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании:

1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдель-

ных положений, оспариваемых решений и действий (бездейст-

вия);

2) определяет их соответствие закону или иному норма-

тивному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий

у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или

совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушает ли

оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и

законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и

иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Ар-

битражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный

правовой акт, решение и действия (бездействие) государствен-

ных органов, органов местного самоуправления, иных органов,

должностных лиц не соответствуют закону или иному норма-

тивному правовому акту и нарушают права и законные интере-

сы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономи-

ческой деятельности, принимает решение о признании не-

нормативного правового акта недействительным, решений и

действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об

административных правонарушениях. Причем законодатель

предусмотрел два вида такого административного судопроиз-

водства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к админи-

стративной ответственности юридических лиц и индивидуаль-

ных предпринимателей в связи с осуществлением ими пред-

принимательской и иной экономической деятельности,

отнесенных федеральным законом к подведомственности ар-

битражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании

784 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

решений административных органов о привлечении к админи-

стративной ответственности.

В порядок рассмотрения дел о привлечении к администра-

тивной ответственности включаются: основания возбуждения

производства; подача заявления о привлечении к администра-

тивной ответственности; требования к заявлению; судебное

разбирательство по делам о привлечении к административной

ответственности; решение арбитражного суда по делу о привле-

чении к административной ответственности. Такие же элемен-

ты определяются в АПК РФ и для порядка рассмотрения дел об

оспаривании решений административных органов о привлече-

нии к административной ответственности. По результатам рас-

смотрения заявления о привлечении к административной от-

ветственности арбитражный суд принимает решение: 1) о при-

влечении к административной ответственности; 2) об отказе в

удовлетворении требования административного органа о при-

влечении к административной ответственности.

Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает наименования решений

по результатам рассмотрения дела об административном право-

нарушении, такие как: 1) о назначении административного на-

казания; 2) о прекращении производства по делу об админист-

ративном правонарушении. В соответствии же с п. 2 и 3 ст. 211

АПК РФ судебное разбирательство при рассмотрении заявле-

ния об оспаривании решения административного органа о при-

влечении к административной ответственности может заканчи-

ваться принятием решения: 1) о признании незаконным и об

отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об

изменении решения; 2) об отказе в удовлетворении требований

заявителя.

При разграничении юрисдикции или объема компетенции

между судами общей юрисдикции, а также между ними и дру-

гими судами (например, арбитражными судами) решающее

значение имеют содержание и вид нормативного правового ак-

та, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга

по различным основаниям, например по субъектам принятия

этих актов, пределам их действия, предмету правового регули-

рования. В судах общей юрисдикции оспариваются норматив-

ные акты (в целом или только их части), которые были приня-

ты государственными органами и должностными лицами как

на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Общими судами

рассматриваются также споры о нормативных актах, принимае-

Глава 29. Обеспечение режима законности

785

мых органами местного самоуправления и их должностными

лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, ко-

торые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весьма

велико, т. е. практически невозможно установить полный пере-

чень нормативных актов, подлежащих контролю общими суда-

ми при получении ими жалобы, и требования о признании таких

актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют

и определенные правила разграничения подведомственности су-

дам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае сле-

дует учитывать положения соответствующих законов, которые

устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей

юрисдикции.

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит

проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов,

нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Госу-

дарственной Думы, Правительства РФ, конституций республик,

уставов, а также законов и иных нормативных актов субъек-

тов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению орга-

нов государственной власти РФ и органов государственной

власти субъектов РФ. Проверка конституционности указанных

нормативных актов осуществляется по запросам соответствую-

щих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государст-

венной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или де-

путатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного

Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законода-

тельной власти субъектов РФ.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится про-

верка соответствия указанных нормативных актов Конститу-

ции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах

Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы,

Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также

законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по

вопросам, относящимся к ведению органов государственной

власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ).

Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость провер-

ки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального

закона иному, имеющему большую юридическую силу акту,

кроме Конституции РФ, например проверки соответствия фе-

деральным законам постановлений Правительства РФ, регио-

нальных законов.

26 Административное право

786 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии

Конституции РФ конституций республик, уставов, а также за-

конов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае

обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов,

если заявитель считает указанные нормативные акты не подле-

жащими действию из-за их неконституционности либо подле-

жащими действию вопреки официально принятому решению

федеральных органов государственной власти, высших государ-

ственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об

отказе применять и исполнять их как не соответствующие Кон-

ституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституци-

онном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в

вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный

акт.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов

государственной власти субъектов РФ, включая конституции

(уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами

общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным

актам более высокой юридической силы (в том числе и Кон-

ституции РФ) по инициативе граждан, организаций и проку-

роров.

Важным видом судебного контроля за законностью право-

вых актов и эффективной формой защиты конституций (или

уставов) субъектов РФ является деятельность конституционных

(уставных) судов в субъектах РФ. Несмотря на то что права

субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в

соответствующих субъектах РФ законодательно установлены,

процесс их формирования идет чрезвычайно медленно.

§ 9. Понятие, цели, задачи и предмет

прокурорского надзора

Единственным ведомством в системе государственной вла-

сти,

осуществляющим надзор за исполнением всех действую-

щих в Российской Федерации законов от имени государства,

является прокуратура. Прокурорский надзор — это специфиче-

ский вид государственной деятельности. Он распространяется

на всю территорию страны и на все отношения, урегулирован-

ные правом, являясь в этом смысле универсальным.

Прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий

проверить исполнение законов любым органом, должностным

Глава 29. Обеспечение режима законности

787

лицом либо гражданином, если в поступивших заявлении, жало-

бе,

ином обращении содержатся сведения о нарушении законов.

Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не долж-

ны подменять иные государственные органы и должностных

лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и сво-

бод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оператив-

но-хозяйственную деятельность предприятий и организаций.

Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы

обеспечить:

верховенство закона;

единство и укрепление законности;

защиту прав и свобод человека и гражданина;

охраняемые законом интересы общества и государства.

Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществле-

нии надзора за законностью деятельности государственной ад-

министрации (общего надзора). Для их выполнения Генераль-

ный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры наделены не-

обходимыми полномочиями.

В соответствии с требованиями Федерального закона

«О прокуратуре Российской Федерации» предметом ее надзора

является исполнение законов и соблюдение прав и свобод че-

ловека и гражданина федеральными органами, законодатель-

ными и исполнительными органами субъектов Федерации, их

должностными лицами, администрациями негосударственных

организаций, а также соответствие законам издаваемых ими

правовых актов.

Надзор за законностью деятельности государственной адми-

нистрации — одно из направлений прокурорского надзора.

С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Повода-

ми для них служат любые поступившие в прокуратуру сообще-

ния о фактах нарушения закона; основаниями — данные о ка-

ких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реаги-

рования.

Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по

предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно

входить на территорию и в помещения государственных и него-

сударственных организаций, иметь доступ к их документам и

материалам, проверять исполнение законов в связи с поступив-

шей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения

закона. Прокурор может требовать от руководителей и других

должностных лиц представления необходимых документов, ма-

788 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

териалов, статистических и иных сведений, выделения специа-

листов для выяснения возникших вопросов, проведения прове-

рок по поступившим в органы прокуратуры материалам отно-

сительно деятельности подконтрольных или подведомственных

им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для

объяснений по поводу нарушений законов.

При осуществлении надзора за соблюдением органами и

должностными лицами государственной администрации прав и

свобод человека и гражданина прокурор: рассматривает и про-

веряет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении

прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадав-

шим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по

предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод чело-

века и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нару-

шавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использу-

ет иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлени-

ем надзора за исполнением законов.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина,

защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если

пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным при-

чинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде

свои права и свободы, нарушены права и свободы значительно-

го числа граждан, в силу иных обстоятельств нарушение приоб-

рело особое общественное значение, прокурор предъявляет и

поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах по-

страдавших.

Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет

характер административного правонарушения, прокурор возбу-

ждает производство по делу об административном правонару-

шении или незамедлительно передает сообщение о проступке и

материалы проверки в органы или должностным лицам, кото-

рые полномочны рассматривать такие дела.

Выявив нарушения действующего законодательства, проку-

рор применяет и специальные меры прокурорского реагирова-

ния:

протест;

представление;

постановление;

заявление о признании правового акта противоречащим за-

кону (недействительным);

предостережение.

Глава 29. Обеспечение режима законности 789

Протест прокурора — это правовой документ, который при-

носится на незаконный правовой акт и содержит требование о

его отмене или приведении в соответствие с действующим за-

конодательством. Он приносится в орган либо должностному

лицу, издавшему незаконный акт, или в вышестоящий орган.

Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента

его поступления. При исключительных обстоятельствах, тре-

бующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор

вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообща-

ется прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне

заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление — это акт прокурорского надзора, содержа-

щий требование об устранении нарушений закона, их причин и

способствующих им условий. Основанием для внесения пред-

ставления выступают установленные в ходе проверки наруше-

ния. Как правило, оно вносится в орган или должностному ли-

цу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устра-

нению нарушений, при наличии системы, группы нарушений.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с

принятием конкретных мер по устранению допущенных право-

вых аномалий. О результатах принятых мер сообщается проку-

рору в письменной форме в месячный срок.

Заявление о признании правового акта противоречащим за-

кону — это письменное обращение прокурора в суд, содержа-

щее ходатайство признать незаконный правовой акт недействи-

тельным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмот-

ренном процессуальным законодательством РФ.

В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Рос-

сийской Федерации» были внесены изменения. В частности, он

был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости на-

рушения закона». В целях предупреждения правонарушений и

при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях

прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме

должностным лицам предостережение о недопустимости нару-

шения закона. В случае неисполнения требований, изложенных

в указанном предостережении, должностное лицо, которому

оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности

в установленном законом порядке.

790 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

При наличии признаков преступления прокурор выносит

постановление о возбуждении уголовного дела.

В заключение следует подчеркнуть, что в настоящее время

деятельность российской прокуратуры является важной со-

ставляющей борьбы за законность в защите прав и интересов

граждан.

Глава 30

Административная юстиция как способ обеспечения

законности в сфере публичного управления

§ 1. Юридическая характеристика

административной юстиции

Судебный контроль за управлением (управленческими дей-

ствиями органов исполнительной власти, должностных лиц, го-

сударственных и муниципальных служащих) в Российской Фе-

дерации принято называть административной юстицией (или

административным судопроизводством), реже правосудием по

административным делам.

В рамках традиционного подхода административная юсти-

ция характеризуется следующими общими чертами.

Наличие правового спора (административно-правового,

управленческого спора) о публичном праве, возникшего в свя-

зи с реализацией публичного управления, исполнительной вла-

сти,

управленческой деятельности государственных и муници-

пальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленче-

ской деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора

происходит при применении норм не только публичного, но и

частного права. Административно-правовой спор имеет пуб-

лично-правовую природу. Он является одним из видов юриди-

ческого конфликта. Административно-правовой спор (в смысле

административной юстиции) представляет собой юридический

конфликт (или юридическую коллизию), возникший между госу-

дарственными органами, органами местного самоуправления,

должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами

права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных

публичных прав физических или юридических лиц, осуществ-

лением противозаконного административного нормотворчест-

ва. Административно-правовые споры разрешаются судами об-

Глава 30. Административная юстиция

791

щей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установ-

ленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в

полном объеме установленного административно-правового

статуса субъектов права, свободы и права которых нарушены.

Таким образом, судебный контроль является процессуально-

правовой формой разрешения административного правового

спора.

Разрешение административно-правового спора в рамках

осуществления правосудия, т. е. административная юстиция —

это судебная власть.

Правовая защита субъективных публичных прав граждан

как одна из главных целей административной юстиции.

Органы административной юстиции могут быть в извест-

ной мере независимы как от других ветвей власти (иных орга-

нов управления), так и от судов общей юрисдикции. Они осу-

ществляют также внешний контроль за исполнительной вла-

стью,

т. е. судебный контроль за работой органов управления и

их должностных лиц. Часто эти органы называются квазисудеб-

ными, так как их деятельность отличается от общих судов, рас-

сматривающих дела в рамках традиционного гражданского про-

цесса.

Существование специальных субъектов «административ-

но-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публич-

ного управления, субъекты исполнительной власти, должност-

ные лица). Должностные лица (судьи), рассматривающие спо-

ры в области управления, обладают специальными знаниями и

квалификацией в конкретных областях функционирования ор-

ганов исполнительной власти.

6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и

других субъектов права с публичной властью) подведомственны

либо общим судам, либо специальным административным су-

дам, отделенным от общих судов, либо так называемым квази-

судебным органам.

Административные споры рассматриваются по установ-

ленным процессуальным законодательством правилам, обеспе-

чивающим участникам правового спора формальное (процес-

суальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных про-

цедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении

административного дела должны соблюдаться все принципы

административного процесса (гласность, устность, законность,

состязательность, непосредственность и т. д.).