Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993 // СПС «Гарант», 25.09.2007

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г., № 1-ФКЗ "О Конституцион-

ном Суде Российской Федерации" // СПС «Гарант», 25.09.2007

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г., № 2-ФКЗ "О Правительст-

ве Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10.2007

4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г., № 61-ФЗ "Об обороне" // СПС «Гарант», 02.10.

2007

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г., № 184-ФЗ "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации" // СПС «Гарант» 25.09.2007

6. Федеральный закон от 10 января 2003 г., № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской

Федерации" // СПС «Гарант», 02.10. 2007

7. Федеральный закон от 18 мая 2005 г., № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

8. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., № 314 "О системе и структуре федеральных

органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 07. 10. 2007

9. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г., № 490 "Об утверждении Положения об Адми-

нистрации Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007

10. Указ Президента РФ от 20

мая 2004 г., № 649 "Вопросы структуры федеральных орга-

нов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007

11. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., №

33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

12. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998

г., № 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Фе-

дерации"

13. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г., № 260 "О Регламенте Правитель-

ства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" //

СПС «Гарант», 10.10. 2007

14. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006, 520

с.

15. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. –

М.: Юристъ, 2006, 290 с.

16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2006, 540 с.

17. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-

правовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и

местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15

18. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 2005, 512 с.

19. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии

современной России. – М., 2007, 219 с.

20. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. – М., 2004, 354 с.

Тестовое задание

1. Каким нормативно-правововым актом регулируется деятельность Президента РФ:

а) ФЗ «О Президенте РФ»;

б) ФЗ «О полномочиях Президента РФ»;

в) ФЗ «О конституционно-правовом статусе Президента РФ»;

г) нет правильного варианта ответа.

2. Входят ли федеральные министерства в состав Правительства РФ:

да;

нет.

3. К какой ветви власти относится Президент РФ:

а) законодательной;

б) исполнительной;

в) судебной;

г) не принадлежит ни к одной ветви.

4. Входят ли органы исполнительной власти субъектов РФ в «вертикаль» исполнитель-

ной власти России:

д) да;

е) нет.

5. Высшее должностное лицо субъекта РФ:

избирается населением;

назначается Президентом РФ;

получает должность по наследству.

6. Какой суд рассматривает споры между физическими и юридическими лицами в сфере

предпринимательской деятельности РФ:

а) Конституционный суд;

б) Верховный суд;

в) Высший Арбитражный суд;

г) Мировой суд.

7. Функции федерального министерства:

а) осуществление нормативно-правового регулирования;

б) управление федеральным имуществом, оказание услуг;

в) осуществление государственного контроля и надзора.

8. Функции федерального агентства:

а) осуществление нормативно-правового регулирования;

б) управление федеральным имуществом, оказание услуг;

в) осуществление государственного контроля и надзора.

9. Функции федеральной службы:

а) осуществление нормативно-правового регулирования

б) управление федеральным имуществом, оказание услуг

в) осуществление государственного контроля и надзора

10. Заседание комитета Государственной Думы признается правомочным, если:

а) присутствует Председатель Государственной Думы и его заместители;

б) присутствует одна треть от установленного числа членов;

в) присутствует более половины от общего числа членов.

11. Членами Государственного Совета при Президенте РФ являются:

а) высшие должностные лица субъекта;

б) руководители территориальных органов исполнительной власти;

в) ветераны труда.

12. Правительство РФ функционирует

а) на принципах единоначалия;

б) как коллегиальный орган;

в) временно, в периоды сессий.

13. Главная цель деятельности Аппарата Правительства:

а) утверждение законопроектов Правительства;

б) разработка федерального бюджета;

в) организационное обеспечение деятельности Правительства.

14. Организационная форма работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ:

а) заседание;

б) собрание;

в) публичные слушания;

г) сессия.

15. Организационная форма работы Правительства РФ:

а) заседание;

б) собрание;

в) публичные слушания;

г) сессия.

16. Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ:

а) подчиняется Президенту РФ;

б) является самостоятельной ветвью власти;

в) подчиняется Парламенту.

17. Губернатор, Президент, Глава Администрации субъекта РФ:

а) возглавляет исполнительную власть субъекта РФ;

б) возглавляет законодательную власть субъекта РФ;

в) не относится ни к одной ветви власти.

18. Могут ли быть обжалованы в конституционном суде Федеральные конституционные

законы:

а) да;

б) нет.

19. Назначает ли Президент РФ Судей Конституционного Суда, Арбитражного Суда и

Верховного Суда:

а) да;

б) нет.

ТЕМА 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой

статус

2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской

области)

2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган

государственной власти Пензенской области

2.2. Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской

области

3. Законодательный (представительный) орган государственной власти

субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области)

4.................................................................Система органов местного самоуправления

4.1. Понятие «орган местного самоуправления»

4.2. Понятие «структура органов местного самоуправления»

4.3. Представительный орган муниципального образования

4.4. Глава муниципального образования

4.5. Местная администрация

4.6. Контрольный орган муниципального образования

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации:

правовой статус

Согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 2, кон-

ституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного

лица субъекта Российской Федерации. Сразу обращает на себя внимание диспозитивный харак-

тер названного положения, несмотря на то, что к моменту его принятия подавляющее

большин-

ство субъектов Федерации предусмотрели в своей системе исполнительной власти подобную

должность. Очевидно, что законодатель позаботился, насколько это возможно, о соблюдении

конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.

Термин "высшее должностное лицо" впервые получил "прописку" в конституционном за-

конодательстве в Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., согласно которому

Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти

РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей

союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конститу-

ции CCCР, в соответствии с которой они признавались высшими государственными должност-

ными лицами республик, автономных областей и округов.

Применительно к субъектам Российской Федерации этот термин впервые был применен в

постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. "О главах исполнительной вла-

сти республик в составе РСФСР", в котором они признавались высшими должностными лицами

республик, возглавляющими правительства республик. А 1 ноября 1991 г. был принят Закон

РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР", вводивший ст. 132.1 следующего

содержания: "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является

высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в соста-

ве РСФСР". Правда, к моменту внесения этих изменений в Конституцию ряд республик уже ус-

пели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их выс-

шими должностными лицами республик. В то же время принятый 5 марта 1992 г. Закон РФ "О

краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации" при харак-

теристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией "высшее

должностное лицо". И только в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укрепле-

нию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которым было утвер-

ждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, авто-

номной области, автономного округа Российской Федерации, глава администрации определялся

как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федера-

ции.

Исторический анализ не только помогает понять ту

социально-экономическую и полити-

ческую обстановку, в которой происходило возникновение и формировалось содержание той или

иной юридической категории или определения, но еще и позволяет уяснить причины, по кото-

рым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, регулирующее систему ис-

полнительной власти, имеет существенные расхождения, и, прежде всего, при определении ста-

туса главы

исполнительной власти. Тем не менее, Закон от 5 марта 1992 г., и Указ Президента РФ

от 3 октября 1994 г. , хотя и не регулировали организацию исполнительной власти в республиках,

вполне определенное влияние на содержание республиканских законов все же оказали.

Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются ФЗ "Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 18, а также конституциями и уставами

субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок из-

брания, вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельно-

сти, основные или общие полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного от-

сутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры

применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными

органами государственной власти.

Вместе с тем ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регули-

рования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона: о пре-

зиденте республики, о губернаторе области, о статусе главы администрации - либо включили со-

ответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего ис-

полнительного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о

статусе высшего должностного лица зависит не только от того, насколько подробно конституция,

устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющиеся нормы, учи-

тывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно.

Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи:

- детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в долж-

ность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего

должностного лица и других конституционных процедур;

- определить компетенцию высшего должностного лица в различных сферах и областях,

произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности;

- обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о

деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и за-

конодательстве субъекта Федерации;

- установить правила публично-служебной деятельности, в том числе время труда и от-

дыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и

прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье;

- установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия ап-

парата (администрации) высшего должностного лица.

Принятие отдельного закона о статусе высшего должностного лица выглядит более пред-

почтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответст-

вующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том

числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексно-

сти и системности данного правового акта.

По мнению А.Ф. Малого, "весьма трудно найти юридическое содержание в термине

"высшее должностное лицо области" в силу его неопределенности. "Высшее" - значит занимаю-

щее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц и предполагающее наличие "низших" по от-

ношению к нему должностей. Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не до-

пускает преобладания полномочий у какого-либо государственного органа. Соответственно и

юридическое оформление баланса власти должно быть корректным, не допускающим даже в от-

даленной перспективе возможности противопоставления органов и должностных лиц". По моему

мнению, нет никаких оснований, для того чтобы сталкивать категорию "высшее должностное

лицо" с действием принципа разделения властей. Указание на то, что орган или должностное ли-

цо являются "высшими", необходимо именно в тех случаях, когда мы имеем дело с иерархически

построенной системой или структурой органов и должностных лиц, поскольку для нижестоящих

они являются системоопределяющими, направляющими и руководящими их работой. Наличие

статуса "высшего" всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий:

кадровых, организационных, юрисдикционных; следовательно, юридическое содержание катего-

рии "высшее должностное лицо" вполне определено - данное лицо возглавляет систему органов

исполнительной власти, определяет их перечень, руководит их работой, формирует их руково-

дящий состав, контролирует их деятельность, применяет меры ответственности. Однако это

только часть статуса, характеризующая его как "внутрисистемное" высшее должностное лицо.

Но Федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не сис-

темы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские

функции и полномочия, выводя его на "высший уровень" и в межсистемных отношениях с зако-

нодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами

государственной власти.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается кон-

ституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Феде-

рации. На сегодняшний день это следующие варианты:

а) президент республики;

б) глава республики;

в) председатель правительства;

г) глава республики, председатель правительства;

д) губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения;

е) глава администрации края, области;

ж) губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губерна-

тор) края, области;

з) мэр города федерального значения.

В литературе предпринимались попытки объяснить причины использования того или

иного наименования, в том числе явно излишнего двойного наименования, - как правило, они не

имеет юридического обоснования. Единственное, что достойно внимания, - это зависимость на-

именования высшего должностного лица от вида субъекта Федерации, а также наименования и

статуса высшего исполнительного органа. Действительно, в тех субъектах, где высшим исполни-

тельным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется гла-

вой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является прави-

тельство, - губернатором, но и в том и другом случае встречаются нередкие исключения.

На сегодняшний день, после приведения большинства конституций и уставов, а также

иных законов республик, краев и областей в соответствие с ФЗ "Об общих принципах организа-

ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в

Российской Федерации" , можно выделить следующие модели организации систем исполнитель-

ной власти, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и ста-

туса высшего исполнительного органа:

1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должност-

ного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государст-

венной власти.

2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет кол-

легиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматрива-

ется должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (предсе-

дателя правительства), которую замещает иное лицо.

3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и

руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председате-

лем правительства (кабинета министров, коллегии, совета).

4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должност-

ного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного

органа, государственной власти .

В основе классификации систем исполнительной власти в субъектах Федерации лежат

именно юридико-управленческие признаки, влияющие на состав и распределение властных пол-

номочий, правовые формы и процедуры их реализации, организационную структуру органов, а

также на их подчиненность и подведомственность. Прежде всего имеет значение коллегиальный

или единоначальный характер высшего исполнительного органа и организационное вхождение

или невхождение в него высшего должностного лица. Рассмотрим более подробно отличитель-

ные признаки каждой модели.

1. Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо

на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом, не являющимся коллеги-

альным. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации

или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа - администрация края, области,

состоящая из главы, его заместителей и аппарата администрации. Иногда в качестве структурных

подразделений администрации называют центральные органы отраслевого и межотраслевого

управления (департаменты, комитеты, управления), но их руководители не образуют какого-либо

коллегиального руководящего органа, а могут входить только в совещательный орган при главе

администрации. Так, согласно закону Астраханской области "О статусе губернатора Астрахан-

ской области" от 21 июля 2003 г. ст. 1, губернатор Астраханской области является высшим

должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - ад-

министрацию Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее ис-

полнение администрацией области возложенных на нее полномочий. В соответствии с законом

Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской

области" от 10 декабря 2001 г. ст. 9, губернатор как руководитель высшего исполнительного ор-

гана государственной власти области руководит на принципе единоначалия администрацией, ор-

ганизует работу администрации по реализации ее полномочий, предусмотренных действующим

законодательством. Аналогичные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском

крае, Архангельской, Брянской, Иркутской, Магаданской, Ростовской, Смоленской областях и в

других субъектах Федерации. Отличительными признаками статуса высшего должностного лица

здесь являются:

- широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного

лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных ис-

полнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо

иным должностным лицом в системе исполнительной власти;

- единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между свои-

ми заместителями и другими должностными лицами, контролю за их деятельностью, формиро-

ванию и утверждению положений обо всех видах исполнительных органов и основных структур-

ных подразделениях администрации;

- реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа, как

правило, посредством актов высшего должностного лица.

Таким образом создается жесткая, централизованная система государственного управле-

ния, при которой подавляющее большинство иерархических отношений замыкается на едино-

личного главу исполнительной власти, что приводит к значительному ограничению правосубъ-

ектности высшего исполнительного органа. Более того, в ряде случаев реализация полномочий

высшего исполнительного органа возможна только посредством единоначальной деятельности

высшего должностного лица. При этом многократно возрастает роль и значение аппарата адми-

нистрации, который в закрытом, негласном порядке готовит большинство важнейших социально-

экономических и политических решений, по своему характеру требующих публичного обсужде-

ния. И хотя некоторые субъекты пытаются "смягчить" единоличную организацию исполнитель-

ной власти, создавая внутри администрации различные коллегиальные совещательно-

рекомендательные органы, что нельзя не приветствовать, это не может изменить общего центра-

лизованного порядка реализации властных полномочий.

2. Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве

республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает

руководителя высшего исполнительного органа - председателя правительства, премьер-

министра, председателя кабинета министров. Подобная схема была воспринята и рядом краев и

областей. Однако после принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации

" некоторые субъекты поспешили изменить свою систему исполнительной власти, возложив на

губернатора, главу администрации функции председателя правительства, посчитав, что этот за-

кон исключает возможность наличия в системе исполнительной власти двух государственных

должностей - высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа го-

сударственной власти. Другие же сохранили в конституциях и уставах должность руководителя

высшего исполнительного органа, полагая, что она не препятствует высшему должностному ли-

цу возглавлять высший исполнительный орган.

Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного

лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть

определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий

главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего

исполнительного органа. Я считаю, положения ФЗ "Об общих принципах организации законода-

тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской

Федерации" 13 ст. исключают одновременное конституционное существование должности выс-

шего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, поскольку в данных

статьях законодатель конституирует их как тождественные, обладающие единой правовой харак-

теристикой и статусом. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представи-

тельных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" ст. 18

говорится, что руководитель высшего исполнительного органа возглавляет этот орган; а также,

если установлена должность высшего должностного лица, то оно возглавляет высший исполни-

тельный орган, а следовательно, является его руководителем. Никакого раздвоения этих функций

и полномочий Закон не предполагает. Некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, по-

старались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с пред-

писаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два

вида руководства - функционально-конституционное и организационно-административное. Вот

наиболее характерные примеры. Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской

Республики" от 2 марта 2001 г. ст. 20 устанавливает, что президент Удмуртской Республики яв-

ляется высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган государствен-

ной власти - правительство Удмуртской Республики. Президент Удмуртской Республики руково-

дит правительством Удмуртской Республики. А что же председатель правительства? В соответ-

ствии Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" ст. 14 предсе-

датель Правительства Удмуртской Республики организует работу правительства и несет ответст-

венность перед президентом за его деятельность. Похожее определение дается в законе Респуб-

лики Карелия "О Правительстве Республики Карелия" от 27 апреля 1999 г. ст. 15: премьер-

министр правительства Республики Карелия осуществляет текущее руководство и организует

работу правительства республики. Какие бы формулировки при определении понятия председа-

теля правительства (премьер-министра, председателя кабинета министров) и использовались,

полномочия, которыми наделяется это лицо, в том числе кадровые, организационные, нормо-

творческие, правоприменительные, представительские, свидетельствуют о том, что оно является

руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. При этом оно не мо-

жет наделяться такими же полномочиями руководителя, которые федеральное законодательство

закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Что же дает организационная "отстраненность" высшего должностного лица от высшего

исполнительного органа, для чего необходима должность еще одного руководителя? Можно ли

ее считать какой-то вспомогательной, технической либо она по определению является самостоя-

тельной, конституционно-политической должностью? Отвечая на эти вопросы, следует помнить,

что дуалистическая модель главы исполнительной власти сложилась в республиках задолго до

принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-

нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и на тот момент

не противоречила ни конституционным основам, ни общим принципам. Более того, поскольку

она в достаточной степени близко походила на федеральную схему взаимодействия законода-

тельной и исполнительной власти, главы государства и федерального правительства, к чему так

настойчиво призывал Конституционный Суд РФ, никто не ставил под сомнение законность такой

организации системы исполнительной власти.

Организационное невхождение президента или губернатора в состав правительства без-

условно позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим

органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность,

на принципиально иных позициях выстраивать свое взаимодействие, в том числе при примене-

нии законодательным органом или высшим должностным лицом мер конституционной ответст-

венности к высшему исполнительному органу или отдельным его членам. И дело, конечно же, не

в том, чтобы "разгрузить" высшее должностное лицо от повседневных, текущих организацион-

ных вопросов, как это нередко представляется в литературе. Должность председателя правитель-

ства, учрежденная наряду с должностью высшего должностного лица, является самостоятельной,

наделенной собственной компетенцией государственной должностью субъекта Федерации. Такая

модель организации системы исполнительной власти представляет собой более сложную консти-

туционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласова-

ний при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. В то же время при

выстраивании внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей отношения Президент РФ - Пра-

вительство РФ не могут быть взяты за основу, поскольку Президент РФ не возглавляет феде-

ральное правительство и не является его руководителем. Следовательно, то, что высшее должно-

стное лицо возглавляет высший исполнительный орган, должно найти отражение в его полномо-

чиях и функциональных обязанностях.

Задачу придания президенту республики статуса главы и руководителя высшего испол-

нительного органа ряд субъектов попытались решить путем передачи ему достаточного объема

полномочий, которые по своему характеру и значению должны были реализоваться правительст-

вом или председателем правительства самостоятельно. Но такое перераспределение полномочий

имеет свои пределы, выход за которые чреват тем, что правительство будет не в состоянии вы-

полнять свое функциональное предназначение, утратит свойства самостоятельного, высшего ис-

полнительного органа государственной власти и превратится в орган при высшем должностном

лице. Вместе с тем далеко не все республики поспешили возложить на своего президента или

главу функции и полномочия руководителя высшего исполнительного органа, сохранив за пред-

седателем правительства значительный объем компетенции; при этом они не отказались от ис-

пользования формулировки о руководстве президентом высшим исполнительным органом.

3. Третья модель организации системы исполнительной власти установлена в тех субъек-

тах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную

должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя

в его состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с

должностью председателя правительства, кабинета министров, коллегии администрации. Такая

система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском,

Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Орловской, Пензен-

ской, Саратовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве,

Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации.

Статус высшего должностного лица при такой системе характеризуется двумя отличи-

тельными особенностями.

Во-первых, значительные по объему полномочия по руководству органами исполнитель-

ной власти он реализует не единолично, а от имени высшего исполнительного органа. Для при-

мера можно обратиться к закону г. Москвы "О Правительстве Москвы" ст. 11 , согласно которо-

му правительство Москвы утверждает положения о подведомственных ему органах исполни-

тельной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, вправе отменять или приостанавли-

вать акты подведомственных ему органов, назначает и освобождает от должности руководителей

этих органов и их заместителей, поощряет и налагает на них дисциплинарные взыскания. Конеч-

но, не все вопросы требуют коллегиального обсуждения, а следовательно, решаются председате-

лем правительства, но при применении соответствующих полномочий он выступает не как мэр -

высшее должностное лицо, а как председатель правительства, действующий от имени высшего

исполнительного органа. В соответствии со ст. 11 закона Пензенской области "О Правительстве

Пензенской области" от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО правительство в пределах своих полномо-

чий осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов,

имеет право отменять акты руководителей указанных органов, утверждает положения об област-

ных министерствах и иных исполнительных органах, устанавливает предельную численность их

работников, обеспечивает единство системы исполнительной власти в области, направляет и ко-

ординирует деятельность ее органов, разрешает споры и разногласия между исполнительными

органами государственной власти Пензенской области.

Следовательно, мы можем констатировать, что при

такой системе организации исполни-

тельной власти нет необходимости сосредотачивать у губернатора или главы администрации все

виды важнейших управленческих решений и он разделяет ответственность за их принятие с чле-

нами высшего исполнительного органа. Деконцентрация полномочий по руководству подчинен-

ными органами исполнительной власти приводит к тому, что компетенция высшего должностно-

го лица в

основном ограничивается формированием высшего исполнительного органа.

Во-вторых, статус высшего должностного лица значительно расширяется за счет возник-

новения дополнительных обязанностей и полномочий по организации работы высшего исполни-

тельного органа. В частности, как руководитель правительства оно определяет основные направ-

ления его деятельности, распределяет обязанности между заместителями, готовит и проводит за-

седания правительства, координирует и контролирует работу его аппарата. Нередко создается

общий, единый аппарат (администрация) высшего должностного лица и высшего исполнитель-

ного органа, хотя в Москве у мэра и правительства предусмотрены обособленные аппараты.

Небезынтересно обратить внимание на особый порядок издания административных актов

при такой системе организации исполнительной власти. Дело в том, что высшее должностное

лицо обладает правом принятия и подписания двух типов административных актов - актов пре-

зидента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполни-

тельного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются

указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава респуб-

лики, губернатор, мэр подписывают постановления и распоряжения правительства.

4. Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъек-

тах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего

должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполни-

тельного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, гу-

бернатор. Так, согласно закону Томской области от 3 ноября 2003 г. "О структуре исполнитель-

ных органов государственной власти Томской области" ст. 2, администрацию области возглав-

ляет глава администрации (губернатор) Томской области - руководитель высшего исполнитель-

ного органа государственной власти области. В данном случае руководство высшим исполни-

тельным органом осуществляется на основе принципов единоначалия, так как администрации

этих субъектов не являются коллегиальными органами; впрочем, не исключена возможность та-

кой модели и при коллегиальном исполнительном органе.

Поскольку ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исходит

из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего ис-

полнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования, прекращения

деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы

администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывает-