Абушенко Д.Б. Гребенцов А.М. Дегтярев С.Л. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
291
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.; Определение Верховного Суда РФ от 26 августа 2003 г. N 59-Г03-5; Обзор законодательства и
судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 г. Утвержден Постановлениями
Президиума Верховного Суда РФ от 3 и 24 декабря 2003 г. // БВС РФ. 2004. N 3.
2. Часть 2 комментируемой статьи четко закрепляет положение о том, что обращение
заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу
не является обязательным условием для подачи заявления в суд <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй
квартал 2003 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июля 2003 г. //
БВС РФ. 2004. N 1.
3. Основания для оставления заявления (искового заявления) без движения установлены ст.
136 ГПК: несоблюдение требований ст. ст. 131, 132 ГПК к форме и содержанию заявления.
Комментируемая статья устанавливает еще одно дополнительное основание для
оставления заявления без движения - наличие спора о праве. Такие ситуации в судебной практике
нередки: например, совместно с требованием о признании бездействия, действий должностного
лица незаконными заявляется требование о возмещении имущественного или морального вреда,
причиненного такими бездействием, действиями. В подобных случаях оба требования подлежат
рассмотрению в рамках искового производства, а не в рамках производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений, поскольку полностью охватываются именно исковым
производством.
Оставление заявления без движения возможно только на стадии возбуждения гражданского
дела в суде и оформляется определением, в котором предоставляется разумный срок для
исправления заявления в соответствии с правилами оформления искового заявления. В случае,
если заявитель в установленный срок выполнит указания судьи, перечисленные в определении,
исковое заявление будет считаться поданным в день первоначального представления его в суд. В
противном случае заявление считается неподанным и возвращается заявителю со всеми
приложенными к нему документами.
Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу,
возникшему из публичных правоотношений
Комментарий к статье 248
1. Отказ в принятии заявления регулируется ст. 134 ГПК, а прекращение производства по
делу - ст. ст. 220, 221 ГПК. Согласно данным нормам решение суда, вступившее в законную силу и
принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям на
стадии возбуждения гражданского дела в суде, является препятствием к принятию заявления, а на
более поздних стадиях - основанием для прекращения производства по делу.
По делам, возникающим из публичных правоотношений, для отказа в принятии заявления
или прекращения производства по делу не требуется совпадение оснований заявленных
требований и тождественности сторон. Достаточно тождественности предмета требований.
2. Отказ в принятии заявления и прекращение производства по делу в таком случае
оформляются по правилам ст. ст. 134, 221 ГПК. На определения суда об отказе в принятии
заявления или о прекращении производства по делу может быть подана частная жалоба,
представление прокурора.
3. О прекращении производства по делу о защите избирательных прав и права на участие в
референдуме см. комментарий к ст. 260 ГПК.
Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из
публичных правоотношений
Комментарий к статье 249
1. В соответствии со ст. 56 ГПК каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на
которые она ссылается как на основания своих требований и возражений. В отличие от общего
правила распределения обязанностей по доказыванию в гражданском процессе по делам,
возникающим из публичных правоотношений, обязанность доказывания законности оспариваемых
действий (бездействия), решений и обстоятельств, послуживших основанием для принятия
292
нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный
правовой акт, органы и лица, чьи действия (бездействие), решения выступают предметом
судебной проверки. Данное правило распределения обязанностей по доказыванию введено в
интересах более незащищенной стороны (заявителя), поскольку органы государственной власти,
органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные
служащие обладают большими возможностями по отстаиванию своей правовой позиции в суде, в
том числе и в силу наличия профессиональных знаний.
В то же время заявитель не освобождается от обязанности доказать определенные
обстоятельства: на заявителя возложена обязанность доказывания факта нарушения прав и
свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения
оспариваемых действий.
2. В ч. 2 комментируемой статьи установлено еще одно исключение из общих правил,
связанных с доказыванием обстоятельств дела. В гражданском процессе в силу действия
принципа состязательности обязанность собирания и представления доказательств по общему
правилу возложена на лиц, участвующих в деле; суд по собственной инициативе не собирает
доказательства, однако в тех случаях, когда представление доказательств затруднительно для
лиц, участвующих в деле, суд по их ходатайству оказывает им необходимую помощь в собирании
и истребовании доказательств.
В отличие от этого общего правила при производстве по делам, возникающим из публично-
правовых отношений, ГПК возлагает на суд более активную роль в собирании доказательств. В
целях правильного разрешения дела суду предоставлено право истребовать доказательства по
собственной инициативе. Усиление активности суда при рассмотрении дел, возникающих из
публичных правоотношений, вызвано необходимостью осуществления надлежащего контроля за
законностью деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.
При этом суд вправе истребовать доказательства как у должностных лиц, привлеченных к
участию в деле, так и у должностных лиц, не привлекаемых к участию в деле, например у
вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица.
3. Должностные лица, у которых истребуются доказательства, должны представить их в срок,
установленный судом. В случае если по уважительным причинам представить истребуемое
доказательство невозможно вообще или представление доказательства затруднительно в
установленный судом срок, должностное лицо обязано известить об этом суд в течение пяти дней
со дня получения запроса с указанием причин. В случае неизвещения суда, а также в случае
невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом
неуважительными, на виновных должностных лиц может быть наложен штраф в размере,
определенном в соответствии с комментируемой статьей.
Наложение штрафа производится по общим правилам наложения штрафов в гражданском
судопроизводстве, установленным гл. 10 ГПК (о наложении штрафа выносится определение,
наложение штрафа не освобождает от обязанности представления доказательств суду,
оштрафованное лицо имеет право просить суд, наложивший штраф, о его сложении или
уменьшении размера и т.д.).
В случае непредставления истребуемых судом доказательств помимо наложения штрафа
могут последовать и другие неблагоприятные последствия, в частности предусмотренные ст. 68
ГПК: в случае если сторона, обязанная доказывать свои требования или возражения, удерживает
находящиеся у нее доказательства и не представляет их суду, суд вправе обосновать свои
выводы объяснениями другой стороны.
Статья 250. Законная сила решения суда
Комментарий к статье 250
Законная сила судебного решения означает его общеобязательность, с момента вступления
решения суда в законную силу установленные им права и обязанности подлежат осуществлению
по требованию заинтересованного лица. Одним из свойств, приобретаемых решением суда после
его вступления в законную силу, является его исключительность, означающая невозможность
повторного заявления в суде тех же требований по тем же основаниям одними и теми же лицами.
Однако по делам, возникающим из публично-правовых отношений, свойство исключительности
распространено не только на лиц, участвующих в деле, но и на любых иных лиц. Если бы
законодатель не установил настоящее правило, то в противном случае один и тот же нормативный
правовой акт мог бы оспариваться в суде неограниченное количество раз по заявлениям
различных лиц, что вряд ли оправданно и целесообразно.
Очевидно, что особенности законной силы судебного решения, о которых идет речь в
комментируемой статье, не распространяются на индивидуальные споры по делам, возникающим
из публично-правовых отношений.
293
Глава 24. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ПРИЗНАНИИ
НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ПОЛНОСТЬЮ ИЛИ В ЧАСТИ
Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов
Комментарий к статье 251
1. Субъектами, имеющими право на обращение в суд с заявлением об оспаривании
нормативного правового акта, являются граждане и организации. Однако, если нормативный
правовой акт затрагивает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности, разрешение такого заявления в соответствии со ст. 29 АПК отнесено к компетенции
арбитражного суда, поэтому в случае ошибочной подачи заявления в суд общей юрисдикции в его
принятии должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК. Также должно быть отказано в
принятии заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности
которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Компетенция Конституционного Суда РФ определена в ст. 3 Федерального конституционного
закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>, в
соответствии с которой Конституционный Суд РФ: 1) рассматривает дела о соответствии
Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и
иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов
государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной
власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ; 2) проверяет по
жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов
конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 3)
дает толкование Конституции РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Полномочия Конституционного Суда РФ в сфере нормоконтроля раскрываются также в
Постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П <1>, от 27 января 2004 г. N
1-П <2>, от 18 июля 2003 г. N 13-П <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<2> СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.
<3> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
В соответствии со ст. 45 ГПК с заявлением об оспаривании нормативного правового акта
может обратиться и прокурор, однако в заявлении прокурора должно быть обосновано, в чьих
интересах он предъявляет заявление и в чем заключается нарушение прав.
В случае обращения прокурора с подобным заявлением привлечение к участию в
рассмотрении дела лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым
нормативным актом, не требуется, поскольку в таких делах прокурор обращается в суд не в
защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых
актов федеральному законодательству в пределах своей компетенции. Следовательно, в
заявлении прокурора не требуется обоснование того, какие права нарушены оспариваемым
нормативным правовым актом; необходимо лишь указание на то, в чем он противоречит
федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ,
высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального
образования могут оспаривать нормативный правовой акт, если считают, что его принятием
нарушена их компетенция.
294
2. В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК, могут быть оспорены только опубликованные в
установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии со ст. 15
Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если
они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Поэтому к заявлению об оспаривании
нормативного правового акта должна быть приложена копия опубликованного нормативного
правового акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот
акт.
В силу п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие
государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в
установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут
служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к
гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них
предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
По одному из дел Верховный Суд РФ указал, что под официальным опубликованием
нормативного правового акта понимается его опубликование на государственном языке
Российской Федерации, т.е. на русском языке <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый
квартал 2003 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 г. //
БВС РФ. 2004. N 7.
В случае если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в
установленном порядке, рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по
правилам гл. 25 ГПК - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие дела подсудны районным судам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
В то же время ч. 1 ст. 251 ГПК по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает
отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о
признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа
государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица
противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как
содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному
кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы,
гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О // ВКС РФ. 2006.
N 4.
3. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.
N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации" <1> под нормативным правовым актом
понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа
государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица,
устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного
круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
--------------------------------
<1> БВС РФ. 2003. N 3.
Определение правового акта как нормативного зависит как от его формы, так и от
содержания <1>.
--------------------------------
295
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый
квартал 2006 г. Утвержден Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 7 и 14 июня
2006 г.
4. Обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового
акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1998 г. Утвержден
Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 6 мая 1998 г. // БВС РФ. 1998. N 9. С. 9 - 10.
5. Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти
субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций,
рассматриваются по первой инстанции верховными судами республик, краевыми, областными и
приравненными к ним судами. Верховному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных
правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной
власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. ст. 26, 27
ГПК). Остальные дела по правилам ст. 24 ГПК рассматриваются районным (городским) судом.
Мировым судьям дела об оспаривании нормативных правовых актов не подсудны. Таким образом,
при определении подсудности дел данной категории имеет значение уровень органа, принявшего
оспариваемый нормативный правовой акт. Подсудность таких дел не зависит от того, в чьих
интересах они возбуждаются <1>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй
квартал 2003 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июля 2003 г. //
БВС РФ. 2004. N 1.
Территориальная подсудность при подаче заявления в районный суд определяется по месту
нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного
лица, принявших нормативный правовой акт.
6. По делам об оспаривании нормативных правовых актов заявитель имеет право
обратиться непосредственно в суд или предварительно в орган, принявший оспариваемый
нормативный правовой акт <1>.
--------------------------------
<1> См.: БВС РФ. 1996. N 11. С. 13.
7. Часть 8 комментируемой статьи необходимо толковать и применять во взаимосвязи со ст.
248 ГПК <1>. Если бы законодатель не установил настоящее правило, то в противном случае один
и тот же нормативный правовой акт мог бы оспариваться в суде неограниченное количество раз по
заявлениям различных лиц, что вряд ли оправданно и целесообразно.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый
квартал 2005 г. Утвержден Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 4, 11 и 18 мая
2005 г.
Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов
Комментарий к статье 252
1. Лицами, участвующими в деле об оспаривании нормативного правового акта, являются: 1)
заявитель; 2) орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное
лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты; 3) прокурор.
Все лица, участвующие в деле, должны быть надлежащим образом извещены о времени и
месте судебного заседания.
Вопрос о последствиях неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, решается в
каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела. При решении вопроса об отложении
разбирательства дела суд должен учитывать сокращенный срок рассмотрения дел данной
категории, установленный ч. 2 комментируемой статьи.
2. На рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов не распространяется
общий срок рассмотрения и разрешения гражданских дел в суде, поскольку комментируемой
статьей установлен специальный срок. Заявление об оспаривании нормативного правового акта
рассматривается в течение месяца со дня его подачи, в этот период включается и время на
подготовку дела к судебному разбирательству, в необходимых случаях - на проведение
296
предварительного судебного заседания, и время на рассмотрение и разрешение заявления в
судебном заседании.
3. При рассмотрении дел о признании нормативного правового акта недействующим суд
устанавливает факт противоречия (непротиворечия) оспариваемого нормативного правового акта
федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую
силу. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия
нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный
правовой акт. Перераспределение обязанностей по доказыванию установлено в интересах более
незащищенной стороны (заявителя). Заявитель должен доказать факт нарушения прав и свобод в
результате принятия оспариваемого нормативного акта.
4. Публичный характер и общественное значение дел об оспаривании нормативных
правовых актов приводят к ограничению действия принципа диспозитивности гражданского
судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов: отказ
заявителя от своего требования не обязателен для суда и не влечет за собой прекращение
производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного
самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт,
для суда также необязательно и не влечет вынесение решения об удовлетворении заявленных
требований. Суд в любом случае обязан проверить соответствие оспариваемого положения
нормативного правового акта федеральным законам, иным нормативным правовым актам,
обладающим большей юридической силой.
Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта
Комментарий к статье 253
1. Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, противоречащего закону,
может быть либо об удовлетворении, либо об отказе в удовлетворении заявления. Например,
несоблюдение надлежащего порядка подписания данного акта будет являться для суда
основанием для признания его недействующим, поскольку акт подписан не уполномоченным на то
лицом <1>. В резолютивной части решения суда об удовлетворении заявления должно
содержаться указание на момент, с которого нормативный правовой акт признан недействующим
(например, со дня его принятия, со дня его опубликования или иного указанного судом времени).
Кроме того, в ней указывается и на обязанность средства массовой информации,
опубликовавшего признанный недействующим нормативный правовой акт, опубликовать решение
полностью или только сообщение о принятом решении <2>.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий
квартал 2006 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2006 г.
<2> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2005 г. по делу N 47-Г05-
9.
Суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового
акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления
или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после
подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет
установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя,
гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О // ВКС РФ. 2006.
N 6.
2. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную
силу по истечении срока на кассационное обжалование, если оно не было обжаловано. В случае
подачи кассационной жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу
после рассмотрения дела судом кассационной инстанции. Последствиями вступления решения
суда об оспаривании нормативного правового акта выступают: 1) невозможность заявления
тождественного требования в суде для лиц, участвующих и не участвующих в деле; 2) утрата силы
нормативного правового акта или его части, признанных решением суда недействующими; 3)
невозможность повторного принятия нормативного правового акта, признанного судом
недействующим.
Глава 25. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ
РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
297
ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ
ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа
государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного
или муниципального служащего
Комментарий к статье 254
1. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ могут быть обжалованы в суд решения, действия
(или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц. Это положение Конституции РФ реализуется по
правилам, установленным в комментируемой главе.
В целом комментируемая глава воспроизводит основные положения гл. 24.1 ГПК РСФСР,
однако в действующем ГПК содержится немало новых норм, а также нормативно закреплены
некоторые разъяснения, ранее содержавшиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от
21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие
права и свободы граждан".
2. Правом оспаривания (действующий ГПК отказался от термина "обжалование") действий
(бездействия), решений органа государственной власти, органа местного самоуправления,
должностного лица, государственного или муниципального служащего обладают граждане и
организации.
Правом на обращение в суд в порядке гл. 25 ГПК обладает и прокурор, но заявление
прокурора не может быть подано в интересах лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК. Следует
иметь в виду, что ГПК не предоставляет прокурору права оспаривать в суде ненормативные акты
органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, затрагивающие права лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК. В
принятии таких заявлений следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
3. Предметом судебной проверки может выступать правомерность (законность) любых
действий (бездействия), решений, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена
законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении
которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В частности, иной порядок
предусмотрен: УПК - для обжалования действий (бездействия) прокурора, следователя,
дознавателя; ст. 441 ГПК - для обжалования действий (бездействия) должностных лиц службы
судебных приставов; КоАП - для обжалования решений органов, уполномоченных рассматривать
дела об административных правонарушениях; ст. 262 ГПК - для рассмотрения заявлений о
совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении и т.д.
4. В порядке, установленном комментируемой главой, могут оспариваться только действия
(бездействие), решения органа государственной власти, органа местного самоуправления,
должностного лица, государственного или муниципального служащего. Поскольку действия
(бездействие), решения предприятий, учреждений, организаций, их объединений и общественных
объединений в комментируемой статье не названы в качестве объекта обжалования,
следовательно, они не могут оспариваться по правилам комментируемой главы, но могут
оспариваться по правилам искового производства.
Так, например, дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ (его
территориальными органами), связанные с назначением и выплатой пенсий, рассматриваются
судами в порядке искового производства (подразд. II разд. II ГПК). Эти дела не могут
рассматриваться в порядке, установленном гл. 25 ГПК, поскольку Пенсионный фонд РФ в силу ст.
5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании
в Российской Федерации" является государственным учреждением, а не органом государственной
власти и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие)
оспариваются в порядке, установленном гл. 25 ГПК <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
298
5. К органам государственной власти, действия (бездействие) и решения которых могут быть
оспорены в порядке комментируемой главы, относятся органы государственной власти и
управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе
Российской Федерации и другими нормативными актами для осуществления своей деятельности.
К органам местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября
2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" <1> относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые
представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
К должностным лицам относятся граждане, постоянно или временно занимающие в
государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с
выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций
либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> гражданский служащий -
гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.
Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности
гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным
контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или
бюджета субъекта РФ. Понятие государственной гражданской службы раскрыто в ст. 3 названного
Закона.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Аналогично муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке,
определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и
законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное
вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Федерального закона
от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
6. О понятии и видах решений, действий (бездействия), которые могут быть оспорены в суде,
см. комментарий к ст. 255 ГПК.
7. Военнослужащие вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) и решения
органов военного управления или командира (начальника) воинской части.
Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих,
подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства
Комментарий к статье 255
В суде могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные действия (бездействие),
решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих, в результате которых: нарушены права и свободы
гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина
незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо
ответственности.
Под действиями и решениями понимаются как фактические действия органов и должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих по выполнению возложенных на них функций
государственного управления, так и акты, содержащие государственно-властное повелевание,
предписание в отношении заявителя, которыми нарушены права и свободы заявителя. Причем
решения могут быть выражены в различной форме (как устной, так и письменной - в виде актов,
резолюций на заявлениях, постановлений и т.д.). Под бездействием понимается несовершение
действий, выполнение которых относится к функциям государственного органа или органа
местного самоуправления или к должностным обязанностям государственного, муниципального
служащего, должностного лица.
Судебная практика знает немало примеров действий (бездействия), решений названных в
комментируемой статье субъектов, которые могут быть оспорены в суде: отказ в выдаче
299
заграничного паспорта, отказ в регистрации автотранспортного средства, отказ в выдаче
разрешения на выезд из Российской Федерации, решение органа местного самоуправления об
отказе в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, решение
государственных органов или органов местного самоуправления об установлении дополнительных
пошлин и сборов, отказ в регистрации по месту жительства, решение медико-социальной
экспертной комиссии об установлении группы инвалидности, отказ в регистрации в качестве
безработного, отказ в регистрации общественного объединения, действия администрации
исправительного учреждения <1>, решения о наложении штрафов и иных мер административных
взысканий лицом, не уполномоченным налагать такие взыскания, действия должностного лица,
исполнявшего административное наказание и отказавшегося вернуть документы,
подтверждающие специальное право, и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый
квартал 2007 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г.
Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд
Комментарий к статье 256
1. Комментируемая статья регулирует вопросы, связанные со сроком обращения в суд по
делам об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Этот срок установлен
законодателем в три месяца. ГПК устанавливает единый срок обращения в суд, независимо от
того, обращался ли заявитель в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному
лицу. Исчисление срока начинается со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав
и свобод.
2. Трехмесячный срок для обращения в суд, установленный комментируемой статьей, по
своей природе является процессуальным и не является пресекательным. Поэтому в случае
пропуска данного срока по уважительным причинам он может быть восстановлен, хотя прямо об
этом в статье и не указывается. Для восстановления срока необходимо соответствующее
волеизъявление заинтересованного лица (заявителя). Обязанность доказать уважительность
причин пропуска срока также возлагается на заявителя. В качестве уважительных можно
рассматривать любые причины, которые объективно препятствовали своевременному обращению
в суд (нахождение в стационаре, в служебной командировке и т.п.).
Последствия пропуска срока на обращение в суд устанавливаются ч. 2 комментируемой
статьи. Суд не может отказать в принятии заявления, даже если в момент возбуждения дела
очевиден факт пропуска срока. В таком случае вопрос о пропуске срока может быть поставлен на
обсуждение в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Пропуск
трехмесячного срока для обращения в суд без уважительных причин может стать основанием для
вынесения решения об отказе в удовлетворении заявления. Если дело возникло из публичных
правоотношений и рассматривается по правилам подразд. III разд. II ГПК, то последствия пропуска
срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
3. Применение установленного комментируемой статьей срока при оспаривании бездействия
органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных или муниципальных служащих практически невозможно, поскольку бездействие -
это длящееся правонарушение.
Статья 257. Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия)
органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица,
государственного и муниципального служащего
Комментарий к статье 257
1. В соответствии со ст. 154 ГПК гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом в
течение двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьей - в течение месяца
со дня принятия заявления к производству. Комментируемая статья устанавливает
десятидневный, сокращенный, срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействия),
решений органов власти. Установление сокращенного срока вызвано необходимостью скорейшего
восстановления нарушенных прав заявителя.
300
2. Комментируемая статья устанавливает и состав лиц, с участием которых рассматривается
и разрешается заявление. Прежде всего это заявитель - гражданин, обратившийся в суд с
заявлением об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Интересы органа
государственной власти, органа местного самоуправления в суде представляют руководитель
органа или его представитель. Должностное лицо, государственный или муниципальный
служащий могут как выступать в суде лично, так и действовать через представителя. Названные
лица должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания.
Неявка кого-либо из указанных лиц не является препятствием к рассмотрению заявления. Но
в тех случаях, когда суд признает явку представителя органа власти обязательной, рассмотрение
заявления может быть отложено.
Если к моменту рассмотрения дела государственный орган, орган местного самоуправления
будут реорганизованы либо ликвидированы, к участию в деле должны быть привлечены их
правопреемники. Если к моменту рассмотрения заявления должностное лицо, действия которого
оспариваются, не работает в прежней должности, к участию в деле может быть привлечен
соответствующий орган. Вопрос о привлечении правопреемника или соответствующего органа
необходимо решать с учетом того, относится ли к их компетенции восстановление нарушенных
прав и свобод гражданина.
В необходимых случаях к участию в деле могут привлекаться и иные лица, например
представитель вышестоящего в порядке подчиненности органа, граждане, права которых
затрагиваются при рассмотрении заявления.
Статья 258. Решение суда и его реализация
Комментарий к статье 258
1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с решением по делу об
оспаривании действий (бездействия), решений органов государственной власти, органа местного
самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего: правила
принятия решения, требования, которым решение по делу должно отвечать, вопросы исполнения
решения и др.
2. Решение по делу принимается и излагается по общим правилам, установленным в гл. 16
ГПК, с учетом положений комментируемой статьи. Если в судебном заседании будет установлено,
что оспариваемое решение или действие (бездействие) противоречит закону, а также то, что
права либо свободы заявителя были нарушены оспариваемым действием (бездействием),
решением, суд выносит решение об удовлетворении заявленных требований (ч. ч. 1, 4
комментируемой статьи).
Если в судебном разбирательстве орган государственной власти, орган местного
самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий выполнят
возложенное на них бремя доказывания и судом будет установлено, что оспариваемое решение
или действие (бездействие) соответствует закону, а также то, что права либо свободы заявителя
не были нарушены оспариваемым действием (бездействием), решением, суд отказывает в
удовлетворении заявления (ч. 4 комментируемой статьи).
Спецификой решения суда по делу об оспаривании действий (бездействия), решений в
порядке гл. 25 ГПК является то, что суд обязывает заинтересованное лицо в полном объеме
устранить допущенное нарушение прав и свобод, при необходимости указывает конкретный
способ восстановления нарушенных прав заявителя.
При вынесении решения суд должен распределить судебные расходы, поскольку
государственные органы в случаях, когда они выступают в качестве органов, чьи действия
оспариваются в порядке гл. 25 ГПК, оплачивают государственную пошлину на общих основаниях
<1>.
--------------------------------
<1> См.: Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы
судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004
г.
Решение исполняется по правилам, указанным в ч. ч. 1, 2 ст. 206 ГПК, в соответствии с
которой при принятии решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные
действия, не связанные с передачей имущества или денежных сумм, и если указанные действия
могут быть совершены только ответчиком, в решении устанавливается срок, в течение которого
данные действия должны быть совершены. Однако, поскольку такой срок установлен в
комментируемой статье, суд не вправе по собственной инициативе установить иной период
времени, в течение которого решение должно быть исполнено.