Зайончковская Ж. (ред) Миграция и информация
Подождите немного. Документ загружается.
131
Характерно, что лишь в 1953 г. в стране была формально введена
единая система учета внутренней миграции, в том числе и в непасV
портизированных районах сельской местности (Денисова, ФаддееV
ва, 1965). Однако, реальное состояние текущего учета миграции в
течение всех последующих десятилетий имело много недостатков,
преодолеть которые, поVвидимому, до конца так и не удалось.
Косвенные и прямые признаки свидетельствуют о больших недоV
статках текущего учета миграции. В настоящее время подтверждениV
ем этого являются, например, многочисленные ошибки, обнаруживаV
емые при детальном анализе отрывных талонов адресных листков,
заполненных прибывшими и выбывшими в Ростовской области во втоV
рой половине 1960Vх гг. (Чапек, 1969).
Чаще всего недостатки текущего учета миграции объяснялись отV
сутствием сплошной паспортизации в сельской местности, а в городV
ской – большим временным разрывом между выпиской с прежнего
места жительства и пропиской на новом месте, а также тем, что мигV
ранты не выписывались с прежнего места жительства. На наш взгляд,
такое положение можно объяснить и другими причинами, в том числе
и отношением населения к самому факту прописки (выписки).
Здесь нет необходимости подробно рассматривать методологию
текущего учета миграции, существовавшую до 1996 г. Отметим лишь
два момента. ВоVпервых, мигрантами считались лица, прибывшие
(выбывшие) на постоянное место жительства; на работу, независимо
от продолжительности и характера работы; на учебу (продолжительV
ностью свыше полутора месяцев); в длительную командировку (проV
должительностью свыше полутора месяцев); все члены семьи, приV
бывшие (выбывшие) с указанными лицами (Подъячих, 1970); и “спецV
контингент”, включавший, прежде всего, мужчин, проходивших срочV
ную службу в армии, а также заключенных. Временной критерий мигV
рации отличался от критериев идентификации миграции в переписях,
где использовался 6Vти месячный период проживания (переписи 1979
и 1989 гг.).
Другой момент состоит в том, что проблема текущего учета мигV
рации имеет непосредственное отношение к таким фундаментальным
понятиям демографии, как постоянное и наличное население. В свяV
зи с этим, нельзя не сослаться на оценку текущего учета как неполноV
го учета временной и постоянной миграции, без какогоVлибо выделеV
ния последней. Переход к строгому учету постоянной миграции поV
требовал бы ограничения заполнения или разработки отрывных таV
лонов, исходя из статистического определения постоянного населеV
ния, принятого в переписях (переписи 1939, 1959 и 1970 гг.) (БоярсV
кий, 1974). На наш взгляд, такая оценка данных текущего учета мигV
рации является существенным аргументом в пользу использования в
132
нашей стране двух источников данных о миграции V переписей и теV
кущего учета.
Введенная с 1996 г. регистрация населения привлекла внимание,
прежде всего, с позиций реализации, права граждан Российской ФеV
дерации на свободу передвижения, выбор места проживания и жительV
ства в пределах Российской Федерации, а также положения иностранV
ных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию. СледуV
ет, поVвидимому, признать, что введение регистрации было ответом
на резко увеличившиеся масштабы временной миграции, которая в
предшествующие годы не имела такого значения и протекала в принV
ципиально других условиях: в рамках единого государства. В совреV
менных условиях существенной компонентой временной миграции
стали безвизовые перемещения населения в Россию из стран СНГ.
Между тем, регистрация имеет и другой аспект. Ее введение затV
рагивает проблему идентификации миграции в новых условиях с точV
ки зрения, например, преемственности текущего учета миграции и
полноты регистрации. Недоучет мигрантов, поVвидимому, носит хроV
нический характер в силу самой сути прописки (или регистрации) и
постоянного существования “неучитываемых” мигрантов.
Современная система текущего учета миграции фактически осноV
вана на другой идеологии: учет по причинам миграции заменен регисV
трацией по “месту проживания”. Регистрация “по месту пребывания”
по своей сути соответствует учету временной миграции.
Однако, такой подход к идентификации “собственно” миграции и
временной миграции упрощает ситуацию. О ее сложности и неоднозV
начности свидетельствует, поVвидимому, тот факт, что до сих пор не
опубликованы официальные критерии, принятые в современных услоV
виях для идентификации миграции и разработки данных первичного
учета, в том числе, например, миграции “на учебу”, “на работу” и т.д.
Обратимся к официальным документам. Согласно постановлению
Правительства Москвы и Правительства Московской области от 30
марта 1999 г. № 241V28 (30) в большинстве случаев очевидна связь
между “местом пребывания” и продолжительностью пребывания (наV
пример, в случае регистрации в гостинице, в доме отдыха, на турисV
тической базе и т.п.). Однако, такие связи могут быть и неочевидныV
ми, например, в случае, если “местом пребывания” является “жилое
помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котоV
ром он проживает временно”*.
* Приложение 1 к постановлению Правительства Москвы и Правительства МосковсO
кой области от 30 марта 1999 г. № 241O18 “Правила регистрации и снятия граждан РосO
сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительO
ства в Москве и Московской области”. №33. 9 июля 1997 года “Закон города Москвы об
условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый
въезд в Россию (Мукомель, Паин, 1999).
133
Если принять во внимание ранее существовавшие принципы иденV
тификации мигрантов в условиях прописки (выписки), основывавшихV
ся прежде всего на причинах миграции (о чем речь шла выше), то пеV
реход к регистрации означает, поVвидимому, нарушение в преемV
ственности учета миграции и, прежде всего, трудовой миграции. В
связи с этим возможно, что в данном случае в составе регистрируеV
мых по “месту пребывания” речь может идти о т.н. “квазиVвременных”
мигрантах. Их фактическое пребывание, за некоторым исключением,
не может превышать 6 месяцев в календарном году V срок, установV
ленный для регистрации иностранных граждан СНГ по месту пребыV
вания на безвизовой основе.
Между тем, масштабы рассматриваемого явления значительны.
Так, на 22 сентября 1999 г. обязательную перерегистрацию в Москве
прошли 74 тыс. человек, 15,5 тыс. человек было отказано в перереV
гистрации. Уклонялись от регистрации, по данным милиции, около 50
тыс. человек (“Московская правда”, 1999). Приведенные данные наV
много превышают масштабы регистрации “по месту жительства”. В
1998 г. число прибывших в Москву составило 111665 чел., выбывших
50972 чел, чистая миграция 60993 чел.
Обратим внимание на вторую категорию населения, которая реV
гистрируется “по месту жительства”. При этом местом жительства
является жилой дом, квартира, служебное помещение, специализиV
рованные дома (общежитие, гостиница –приют, дом маневренного
фонда, дом для одиноких престарелых, домVинтернат для инвалидов,
ветеранов труда и другие), а также иное жилое помещение, в котоV
ром гражданин постоянно или преимущественно проживает в качеV
стве собственника, по договору найма (поднайма), социального найV
ма, договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных заV
конодательством РФ. Именно эта группа населения в первую очередь
учитывается в качестве мигрантов. При этом в соответствии с жилищV
ным кодексом Российской Федерации установлены более высокие,
чем прежде, нормы жилой площади для регистрации (12 кв. м). В то
же время, для достаточно широкого круга лиц такие ограничения отV
сутствуют.
В целом же к группе регистрируемых “по месту жительства” приV
менима оценка текущего учета, данная выше: в ней поVпрежнему не
выделяется миграция постоянного населения, т.е. регистрируется, поV
видимому, часть “квазиVпостоянных” мигрантов, без какогоVлибо их
выделения, как и в случае прописки (выписки) населения.
Содержание отрывного талона листка статистического учета мигV
рантов с переходом к регистрации заметно расширено. В настоящее
время он содержит необходимые признаки для подробного социальV
ноVдемографического, профессионального состава мигрантов, некоV
134
торых характеристик миграционного поведения. Однако, информаV
ция разрабатывается неполно. К тому же в настоящее время нет пубV
ликаций, в которых бы оценивалось качество заполнения отрывных
талонов листка статистического учета с учетом расширения его соV
держания и возросших масштабов регистрации населения. Вряд ли
можно считать обоснованным мнение о полной преемственности в
идентификации миграции при переходе к регистрации населения,
особенно в случае трудовой и учебной миграции. Во всяком случае,
необходим соответствующий комментарий не только официальных
документов о регистрации, но и реальной практики учета.
Выборочные обследования
Поиски альтернативных источников данных о миграции в послеV
дние годы связаны в ряде стран мира с использованием выборочных
обследований. Cовременные исследователи все чаще отмечают неV
достаток агрегированных данных о миграции, включая и данные пеV
реписей. Нередко признается, что выборочные обследования являV
ются лучшим источником данных о миграции изVза их относительной
дешевизны (по сравнению, например, с переписями) и возможности
получить более детальную информацию.
В настоящее время выборочные обследования оказались незамеV
нимыми при изучении различных форм пространственной мобильноV
сти населения, как правило, не учитываемых органами статистики,
причин миграции, миграционного поведения, включая и миграционV
ные биографии. Роль обследований существенно возрастает в слуV
чае разработки и оценки эффективности миграционной политики.
Особую группу образуют обследования, которые организуют наV
циональные организации, в основном статистические. Мы рассмотV
рим только их. В нашей стране накоплен определенный опыт такого
рода обследований. Первое национальное обследование было проV
ведено в СССР с 1 марта 1923 г. по 1 марта 1924 г. Его цель состояла в
определении общих размеров отхода крестьян на заработки, райоV
нов выхода и притока отходников, средней продолжительности отхоV
да. В числе других следует назвать также выборочное социальноVдеV
мографическое обследование населения по состоянию на 1 января
1985 г., выборочное обследование причин миграции в 1991 г., микроV
перепись населения 1994 г., разработка данных которой позволила
сделать вывод о ее высокой информативности (Андреев, РахманиноV
ва, 1999).
Преимущества национальных обследований очевидны. С их помоV
щью может быть получена репрезентативная информация, которая
отсутствует в переписях и текущем учете и в то же время характериV
135
зует миграцию на уровне регионов и страны в целом. Недостаток этого
источника состоит в том, что информация является относительно неV
большой по величине, а в выборку попадает, как правило, лишь часть
территорий (или поселения). Например, данные микропереписи
1994 г. по Москве оказались репрезентативными для административV
ных и нерепрезентативными для муниципальных округов города.
В заключение отметим, что в период быстрых демографических и
социальных изменений в современной России меняется отношение
общества к миграции, хотя ее “признание” все еще отстает от потребV
ностей реальной жизни. В настоящее время такой процесс означает
новые требования к качеству информации о миграции. Эволюция осV
новных источников информации о миграции – прежде всего, перепиV
сей и текущего учета, позволяет сделать вывод о том, что их возможV
ности оказались в силу объективных и субъективных причин в значиV
тельной мере нереализованными. Лишь в последнем десятилетии ХХ
века происходят заметные сдвиги в источниках данных о миграции.
Однако, фактическое ограничение “классических” переписей в качеV
стве источника данных о миграции в условиях, когда преемственность
и качество текущего учета являются относительно самостоятельныV
ми и плохо контролируемыми процессами, оказалось преждевременV
ным. В современных условиях речь должна идти не о “монопольном”
положении какогоVлибо одного источника информации, а о стратеV
гии, основанной на оптимальном сочетании и использовании потенV
циальных возможностей каждого из источников V текущего учета, пеV
реписей, выборочных обследований. И эту задачу в современных усV
ловиях следует решать с учетом опыта стран СНГ, прежде всего тех
стран, где уже прошли переписи населения.
Литература
Андреев Е.М., Рахманинова М.В. Внутренняя миграция в России: прошлое
и настоящее // Вопросы статистики. 1999. № 5, с.53O63.
Бахметова Г.Ш., Юсупов А.А. Регистр как система демографического учеO
та // Вопросы статистики. 1999. №5, с.33O39.
Боярский А. Курс демографии. М. 1974, с.260O267.
Всесоюзное совещание статистиков. 4O8 июня 1957 г. Стенографический
отчет. М. 1959, с.169, 170, 273, 255O256.
Всесоюзное совещание статистиков. 22O26 апреля 1968 г. СтенографичесO
кий отчет. М. 1969, с.219, 246, 383, 387, 388.
Денисова Л., Фаддеева Т. Некоторые данные о миграции населения в СССР
136
// Вестник статистики. 1965. №7, с.16O17.
Жиромская В.Б. Всесоюзные переписи населения 1926, 1937, 1939 годов.
История подготовки и проведения // История СССР. №3. 1990. МайOиюнь, с.94.
Корель Л.В. Перемещения населения между городом и селом в условиях
урбанизации. Под ред. Т.И.Заславской. Новосибирск. 1982, с.27.
Лифшиц Ф.Л. Перепись населения 1937 года // Демографические процесO
сы в СССР. Отв. ред. А.Г.Волков. М. 1991, с.178.
Михайловский В.Г. Всесоюзная перепись населения 1926 г. Т.1. 1926, с.14.
Михайловский В.Г. Факты и цифры из русской действительности // Новое
слово. 1897. Кн. 9, с.107, 117.
Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях населения России и
СССР // Вестник статистики. 1997. № 3, с.30O36.
“Московская правда”. 23 сентября 1999 г. №182 (18192).
Мукомель В., Паин Э. Ред. Вынужденные мигранты в Центральной России.
М. 1999, с.203O210, 213O218.
Мэтьюз М. Ограничения свободы проживания и передвижения в России (до
1932 г.) // Вопросы истории. 1994. №4. с.22O34.
Первушин С. Задачи, методы и основные показатели в анализе хозяйственO
ной динамики в реконструктивный период // Статистика и народное хозяйство.
Статьи и материалы. 1930. Вып.3 (12), с.6O7.
Переписи в современных условиях. Вестник статистики. 1929. №3O4, с.8.
Переписи населения в Европе в 90Oх годах: от разнообразия национальO
ной практики к международной сопоставимости результатов (реферат статьи
Т. Эгтерикса, Институт демографии Бельгии, и Ф.Бежо, Евростат). ЗубченO
ко Л. // Вопросы статистики. 1996. №7, с.52O55.
Подъячих П.Г. Состояние статистики миграции населения в СССР и меры
по ее улучшению // Проблемы миграции населения и трудовых ресурсов. М.
1970, с.123.
Покшишевский В.В. Заселение Сибири. Под ред. А.Кротова. Иркутск. 1951.
Поляков Ю.А., Жиромская В.Б., Киселев И.Н. Полвека молчания (ВсесоO
юзная перепись населения 1937 года) // Социологические исследования.
1990. №6, с.11O12.
Собрание законов и распоряжений РабочеOКрестьянского Правительства
СССР. 31 декабря 1932 г. №84. Отдел первый. Ст. 516. Об установлении едиO
ной паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов.
Ст. 517. Положение о паспортах, с.821O823.
Совершенствование государственной статистики на современном этапе /
/ Материалы Всесоюзного совещания статистиков. М. 1979, с.119O120.
137
Сталин И.В. Новая обстановка O новые задачи хозяйственного строительO
ства. Речь на совещании хозяйственников 23 июля 1931г. // И.Сталин. ВопроO
сы ленинизма. Изд. одиннадцатое. М. 1952, с.365.
Тихонов Б.В. Переселения в России во второй половине ХIХ в. По материаO
лам переписи 1897 г. и паспортной статистики. М. 1976.
Ходос М. Проект схемы конъюктурных показателей в области явлений соO
циальноOкультурной жизни // Статистика и народное хозяйство. Вып. 3(12).
1930, с.65O78.
Чапек В.Н. Опыт определения частоты ошибок при учете миграции (по маO
териалам Ростовской области) // Ученые записки Ростовского института наO
родного хозяйства. Вып. IV. РостовOнаOДону. 1969, с.75O86.
Gollini, A. Population movements, geographical distribution and internal
migration. Demographie: analyse et synthese. Causes et conseguences des
evolutions demographigues. Actes du Seminaire de Sienne 22O24 avril 1996:
Volume 2. p.334.
Poulain M. La mobilite interne en Europe. Guellea donnes statistiques. Espase,
populations, societes. 1994O1. p.13O30.
138
Александр Пискун
СТАНОВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА
В СТРАНАХ СНГ (CРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ)
Одним из определяющих событий конца ХХ века является распад
СССР и возникновение на его территории новых независимых госуV
дарств. Этот геополитический фактор стал переломным в развитии
массовых миграционных процессов на постсоветском пространстве.
В Советском Союзе (закрытом, тоталитарном обществе) фактически
не было свободы перемещения ни внутри, ни, тем более, вне госуV
дарственных границ, а существовавшие миграционные процессы реV
гулировались недемократическими и, зачастую, секретными нормаV
ми. Произошедшие после распада Советского Союза кардинальные
изменения направлений миграционных потоков, их структуры и инV
тенсивности, в свою очередь обусловили острую необходимость праV
вового регулирования миграционных процессов на национальном,
региональном и международном уровнях. Одновременно все это и
привело к изменению концептуального видения проблем миграции,
их роли в развитии современных общественных отношений.
Среди современных основных миграционных потоков в странах
СНГ наиболее значительными являются: репатрианты; беженцы и
лица, находящиеся в ситуации сходной с ситуацией беженцев; возV
вращение ранее депортированных народов; экологические мигранV
ты; трудовые мигранты; а также транзитная, преимущественно нелеV
гальная миграция.
1
Значительное увеличение миграционных потоков, их правовая неV
урегулированность заставили правительства и законодательные оргаV
ны стран СНГ искать и предпринимать адекватные меры для решения
проблем миграционной сферы. Общая “союзная” судьба стран СНГ,
длительное время находившихся в едином правовом, политическом
и социальноVэкономическом пространстве, обусловила в значительV
ной степени одинаковые или достаточно близкие причинноVследV
ственные явления в миграционных процессах, а соответственно, и в
принимаемых мерах по их регулированию. Сравнительный анализ стаV
1
См. подробно: Миграция населения в странах СНГ. – 1996. – МОМ Международная
Организация по Миграции. – С. 4O7; Migration in the CIS 1997O98. 1999 Edition. – Geneva:
IOM International Organization for Migration, 1999. – P.16O21; Миграционная ситуация в страO
нах СНГ. / Под ред. Ж.А.Зайончковской. – М.: КомплексOПрогресс, 1999. – 288 с.
139
новления миграционной политики и законодательства, бывших госуV
дарств СССР свидетельствует о наличии многих общих подходов в
развитии миграционного права в регионе.
Прежде всего, необходимо отметить стремление новых независиO
мых государств присоединиться к общепризнанным международным
правом стандартам и принципам. Были разработаны и приняты закоV
нодательные акты относительно свободы передвижения, въезда и
выезда граждан этих стран и иностранцев, статуса определенных каV
тегорий мигрантов.
Учитывая общепринятые в мире нормы, большинство стран СНГ
присоединились к основополагающим документам международного
права: Международному пакту о гражданских и политических правах
и Международному пакту об экономических, социальных и культурV
ных правах. Этими двумя соглашениями, а также Всеобщей деклараV
цией прав человека заложены основы для признания и соблюдения
прав индивида в мировом измерении. Одним из основных является
принцип свободы перемещения, а также требование гуманного отноV
шения к беженцам и перемещенным лицам. Другие акты относительV
но прав человека, (например, четыре Женевские конвенции, официV
ально признанные всеми государствами СНГ) гарантируют гуманное
отношение к гражданскому населению во время вооруженных столкV
новений.
Страны СНГ признают право граждан на свободное передвижение
внутри страны, а также право по собственному желанию выезжать из
своей страны и беспрепятственно возвращаться, за исключением огV
раничений, установленных законом (статья 30 Конституции РеспубV
лики Беларусь, статья 21 Конституции Казахстана; статья 27 КонстиV
туции Молдовы; статья 27 Конституции Российской Федерации, стаV
тья 33 Конституции Украины и др.) (Конституції нових держав..., 1996).
Это право конкретизируется специальными актами (например, Закон
Азербайджанской Республики “О выезде из страны, въезде в страну
и паспортах” от 14 июня 1994 года, Закон Республики Молдова “О
выезде из Республики Молдова и о въезде в Республику Молдова” от
9 ноября 1994 года, Закон Украины “О порядке выезда из Украины и
въезда в Украину граждан Украины” от 21 января 1994 года). ЗаконаV
ми гарантируется свободный выезд из страны и въезд в нее через спеV
циально обустроенные пункты контроля. Все случаи ограничений
обусловлены законодательством.
Известно, что право на свободное передвижение и выбор местоV
жительства внутри страны в советский период ограничивались сисV
темой прописки, которая действовала с 1932 года (Любарский, 1996).
После провозглашения независимости, исповедуя принципы демокV
ратического развития общественных отношений и обеспечения прав
140
человека, страны СНГ и Балтии отказываются от ограничительной
системы прописки и переходят к регистрационному учету населения.
Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация, Эстонская РесV
публика отменили институт прописки. В Российской Федерации (даV
лее – РФ) фактически изменены термины “постоянная прописка” и
“временная прописка” на “регистрация по месту проживания” и “реV
гистрация по месту пребывания”. Однако в Российской Федерации
на уровне законов и подзаконных актов субъектов федерации наблюV
дается нарушение федерального законодательства относительно своV
боды передвижения и выбора места пребывания и жительства. БольV
шое количество таких нарушений зафиксировано в Москве, МосковV
ской области, Краснодарском крае (Мукомель, 1997). В 1997V1998 гоV
дах проблемы свободы передвижения неоднократно рассматривались
на самых разных уровнях государственной власти. Постановлением
Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года были признаны
неконституционными все ограничения в регистрации по месту преV
бывания. В сентябре 1998 года вопрос о нарушениях законов РФ «О
свободе передвижения», «О беженцах», и «О вынужденных переселенV
цах» рассматривался на Коллегии Генеральной Прокуратуры. По реV
зультатам совещания Генеральная Прокуратура направила совместV
ное с МВД Указание прокурорам и министрам внутренних дел субъекV
тов федерации «О неотложных мерах по устранению нарушений заV
конодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства». Однако, как свидетельствуют праV
возащитники, нарушения конституционного принципа свободы переV
движения продолжают иметь место. Например, новые правила региV
страции, принятые в Московском регионе (Постановление №241V28
Правительств Москвы и области от 30 марта 1999 года), не сняли ниV
каких ограничений и стали еще более сложными (Вынужденная мигV
рация в России, 1999).
К сожалению, и в других странах региона, несмотря на провозглаV
шенный на конституционном уровне и в законодательных актах госуV
дарств СНГ принцип свободы перемещения и право на свободный
выбор места жительства, граждане стран Содружества на практике в
значительной степени ограничены в реализации данных прав (СвоV
бода передвижения..., 1999). До настоящего времени разрешительV
ная система прописки не отменена во многих государствах СНГ, что
порождает многочисленные нарушения прав человека.
1
1
В Республике Беларусь, например, продолжает действовать ст.182 Кодекса об адO
министративных правонарушениях, устанавливающая ответственность должностных лиц
за прием на работу граждан, проживающих без прописки (Вашкевич, 1998). В Украине
также до настоящего времени действует система прописки, регулируемая все еще неоO
публикованными ведомственными инструкциями Министерства внутренних дел.