Замятин Б.И. Основы государственного налогового менеджмента

Подождите немного. Документ загружается.

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»

Институт налогов и налогового менеджмента

О д о б р е н о

Президиумом НМС ГУУ

Б.И. ЗАМЯТИН

кандидат экономических наук, доцент

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАЛОГОВОГО

МЕНЕДЖМЕНТА

Учебное пособие

для студентов специальностей

«Налоги и налогообложение» - 080107

«Менеджмент организации» - 080507

специализации

«Налоговый менеджмент»

Москва - 2004

УДК 336.22:005 (075)

6Н1

Замятин Б.И. Основы государственного налогового менеджмента: Учеб-

ное пособие / ГУУ. М., 2004. - 54 с.

В пособии изложены теоретические и методические основы государст-

венного налогового менеджмента, особенности его построения как важной со-

ставляющей общей системы государственного управления, рассмотрены роль

и содержание государственного налогового менеджмента как механизма реа-

лизации налоговой политики.

Пособие построено по модульному принципу изложения материала. Со-

держит задания для самостоятельной работы и словарь основных терминов и

определений.

О т в е т с т в е н н ы й р е д а к т о р

заведующий кафедрой налогов и налогообложения,

академик РАЕН, доктор экономических наук, профессор

Д.Г.ЧЕРНИК

Рецензенты

канд. техн. наук А.Л. Герасимов (МНС России)

Т.В. Стырова (Палата налоговых консультантов)

ISBN 5-215-01641-0

ВВЕДЕНИЕ

Становление и развитие в России рыночного механизма хозяйствования

выдвигает в число актуальных и имеющих важное государственное значение

проблему налогов и налогообложения, эффективной налоговой политики.

В современной российской экономике налог как историческое и соци-

ально-экономическое явление становится все более определяющим факто-

ром развития общества, инструментом управления его воспроизводственны-

ми процессами.

Формируя общество с развитой рыночной экономикой, государство

должно иметь адекватную и эффективную систему налогов и налогообложе-

ния и вести эффективную налоговую политику, которые бы отвечали общест-

венным интересам, формировали благоприятные условия для хозяйственной

деятельности, обеспечивали развитие и безопасность государства, учитывали

интересы отдельных групп населения и каждого отдельного человека.

Объективная сложность и многоаспектность налогов как одновременно

экономического, финансового и социально-политического общественного яв-

ления, обусловливают многофакторность процесса налогообложения и опре-

деляют ряд его характерных основных особенностей: всеобщность налогооб-

ложения, подавляющая доля налоговых источников в доходах бюджетов раз-

ного уровня, значительные финансовые потоки в масштабах государства и

отдельных регионов и предприятий, необходимость выполнения сложных и

трудоёмких административных, планово-регулирующих и учетно-контрольных

функций, сложная и обособления нормативно-правовая и информационно-

технологическая база, обязательный и принудительный характер налоговых

платежей, жёсткая система санкций и ответственности за невыполнение нало-

говых обязательств.

Выделенные особенности и факторы процесса налогообложения, их

значимость для экономического и социального развития общества объективно

выделяют управление налогами и налогообложением в качестве составной и

самостоятельной части общей системы государственного управления, делают

налоговый менеджмент одним из приоритетных направлений совершенство-

вания управления российской экономикой.

Совершенно обоснованно можно утверждать, что с поступательным

развитием в России рыночных отношений будут нарастать позитивные факто-

ры, которые, во все более возрастающей степени станут определять налого-

вый менеджмент как важнейшую и актуальную народнохозяйственную про-

блему. Всемерно будет возрастать и усиливаться роль налогового менедж-

мента и во внешнеэкономической деятельности различных сфер националь-

ной экономики, отечественных предприятий и организаций.

Методология и практика налогового менеджмента на современном эта-

пе приобретают особую важность по следующим обстоятельствам. Во-

первых, переход российской экономики на рыночные отношения объективно

требует научного обоснования и применения эффективных форм и методов

управления налогами и налогообложением на всех уровнях хозяйствования.

Практическое владение такими формами и методами - одна из главных и пер-

воочередных народнохозяйственных задач. Во-вторых, широкое развитие

внешнеэкономической деятельности, интеграция нашей экономики в мировую

рыночную систему обусловливают необходимость знания теории и практики

зарубежного налогового менеджмента, их адекватного использования в кон-

кретных условиях российской экономики.

В учебном пособии рассмотрены следующие основные вопросы: сущ-

ность, предмета и объекта налогового менеджмента, роль государства в

формировании системы налогового менеджмента, цели и системное пред-

ставление государственного налогового менеджмента, его организационного

формирования и развития, взаимодействие государственного налогового ме-

неджмента и общественного сектора экономики, вопросы государственного

налогового менеджмента и налоговой политики.

Пособие построено по модульному принципу, что даёт возможность по-

этапного интегрирования знаний по ключевым вопросам государственного на-

логового менеджмента и рациональной организации обучающимися своей

самостоятельной работы.

Материалы учебного пособия призваны помочь в решении задач подго-

товки специалистов высшей квалификации в сфере налогов и налогообложе-

ния, государственного и корпоративного налогового менеджмента, а также

обучения руководителей и специалистов в системе дополнительного профес-

сионального образования.

МОДУЛЬ I. Исторический аспект и методология государственного

налогового менеджмента

Учебные цели модуля

В результате изучения материалов модуля перед специалистом ставят-

ся задачи по освоению знаний по следующим вопросам:

• История развития налогов и управления налогообложением.

• Соотношение понятий «управление» и «налоговый менеджмент».

• Основные понятия и особенности налогового менеджмента.

• Необходимость и важность осуществления налогового менеджмента,

как в сфере государственного управления, так и в сфере корпоративно

го управления.

• Методологические основы государственного налогового менеджмента,

предмет и объект государственного налогового менеджмента.

Ключевая цель модуля - дать представление о налоговом менеджмен-

те как историко-философской категории и научно-практической сфере знаний

и профессиональной деятельности.

Особенности изучения модуля

1. Интегративный характер модуля, дающий общее знание о том, как

строится система управления налогами и налогообложением, каковы её

цели, задачи функции, факторы и процессы, воздействующие на налого

вый менеджмент.

2. Изучение исторических и современных подходов и взглядов к пробле

ме налогов и налогового менеджмента, методологии и практики мирового

и отечественного налогового менеджмента.

3. Реализация ключевой цели модуля достигается при том условии, что в

процессе обучения специалист проводит самостоятельную работу по

формированию концепции налогового менеджмента.

4. При работе с преподавателем цели изучения достигаются путём про

ведения групповых обсуждений тех разработок, которые самостоятельно

готовят обучающиеся.

5. Последовательность изучения материала осуществляется по схеме 1.

Учебный элемент 1 Эволюция

налогов и управления налогообложением

С самого начала появления человечества на земле по мере смены

форм общественного устройства, роста производственных сил, развития про-

изводственных отношений, становления и укрепления государственности оно

объективно стояло перед проблемой управления всей совокупностью слож-

ных и развивающихся общественных и социально-экономических отношений.

При этом, как свидетельствует история, налоги в той или иной мере всегда

являлись неотъемлемой частью, инструментом государственного управления.

Поэтому, несмотря на свою специфику, свой самостоятельный генезис

как категории общественных отношений, эволюция налогов и управления на-

логовыми отношениями неразрывно связана и во многом предопределялась

эволюцией общего управления государственными делами и хозяйственной

деятельностью.

Исторический опыт убедительно подтверждает, что любое поступатель-

ное движение, в том числе и общественное развитие, имеет две диалектиче-

ски взаимосвязанные и взаимообусловленные формы: эволюционную и рево-

люционную. Эволюционно происходят незначительные, постепенные, непре-

рывные количественные изменения, которые приводят к качественным, скач-

кообразным, революционным изменениям.

Основываясь на вышеизложенном, представляется важным и необхо-

димым рассмотреть развитие управления налогами и налогообложением в

контексте исторических этапов развития общего управления и связанных с

ними качественных, революционных изменений в эволюции экономических

учений, налогов и управления обществом.

Теория и практика исчисляют историю развития управления в несколько

тысячелетий, определяя начало её отсчета с момента зарождения письмен-

ности в древнем Шумере и появления особого слоя «жрецов-бизнесменов»,

связанных с торговыми операциями и коммерцией. Этот исторический этап

считается первой управленческой революцией, получившей название религи-

озно-коммерческой. Современная историческая наука ещё не дала однознач-

ного ответа о существовании в этот период налогов как инструмента управле-

ния торговлей. Однако есть все основания считать, что осуществление ком-

мерции в те древнейшие времена уже объективно не могло обходиться без

своего рода торговых пошлин и иных платежей, взимаемых с участников тор-

говых операций.

Вторая управленческая революция относится к XVIII веку до новой эры

и связывается с деятельностью правителя древнего Вавилона царя Хаммура-

пи, издавшего в 1760 году до новой эры свод законов управления государст-

вом для регулирования всего многообразия общественных, в том числе и на-

логовых, отношений. Важно отметить, что в этом своде законов налоги уже

были определены как необходимый элемент государственного управления.

Историко-философское и экономическое осмысление налога происхо-

дит в античный период - VI век до новой эры, конец V века новой эры, в эпоху

Древней Греции и Рима и связано с третьей управленческой революцией, ко-

торая явилась в первую очередь результатом становления древнегреческих

городов-государств, усиленного развития в них ремесел, производств и тор-

говли. Третья управленческая революция была направлена на соединение

методов и инструментов государственного правления с управлением дея-

тельностью в сфере хозяйствования.

В этот исторический период в трудах античных философов (Ксенофонт,

Аристотель) идет развитие научной мысли и обобщение практического опыта

о хозяйственном жизнеобеспечении общества. Аристотель (384-322 до новой

эры) вводит понятие «экономика» (от греч. oikonomike, букв. - искусство веде-

ния домашнего хозяйства), что положило начало пониманию сущности налога

как важной экономической категории общественных отношений. В этот же пе-

риод в Греции и Риме формируются налоговые системы для финансирования

расходов на содержание армии, возведение укреплений вокруг городов-

государств, строительство храмов, дорог и другие общественные цели.

Однако следует представлять, что, несмотря на развитие научной мыс-

ли об управлении хозяйственной деятельностью и источниках доходов госу-

дарства, на практике налоговые формы в древности носили весьма нецивили-

зованный характер: жертвоприношения, военные трофеи, дань, поборы, раб-

ство и т.п., а сам процесс налогообложения - неустойчивый, непостоянный,

временный характер. Даже уже упомянутые античные философы Ксенофонт и

Аристотель предлагали разнообразить источники доходов государства и не

ограничивать их лишь «гнетом» на побежденные народы.

Дальнейшее историко-философское и хозяйственное осмысление нало-

гов и налоговых отношений получило развитие в философских сочинениях

средневековых схоластов и философов (Ф. Аквинский и др.), которые ставили

вопрос о финансовой нравственности налогов, призывая вводить их только в

случае чрезвычайных обстоятельств, как «помощь» граждан государству.

Возникновение и упрочение торгового капитала и начинающийся техни-

ческий прогресс в XV-XVI веках новой эры обусловили новый этап научных

воззрений на налоги и управление налогообложением, связанный со школами

меркантилистов (А. де Монкретьен, У. Петти, Д. Локк) и физиократов (Ф. Кенэ,

А.Р.Ж. Тюрго и др.). Впервые были поставлены вопросы о государственном

финансовом и бюджетном хозяйстве, выделении государственных доходов и

расходов, превращении налогов из временного в постоянный источник дохо-

дов государства. Получили осмысление и обоснование такие вопросы, как

связь налогов с экономическими процессами, выбор благоприятных с точки

зрения экономики и налогоплательщика объектов обложения, переложение

налогов, управление налогами и налогообложением.

Таким образом, по мере развития цивилизации, смены определённых

общественно-экономических формаций менялись как научное понимание

сущности, места и роли налогов, так и сами налоговые формы, становясь бо-

лее приемлемыми и благоприятными для экономики и налогоплательщиков.

Налоги становятся всё более важным фактором для формирования бюджета

государства и финансирования содержания государственного аппарата, раз-

вития науки, образования, а также регулирования хозяйственной деятельно-

сти, а налогообложение приобретает более упорядоченный, более устойчи-

вый характер.

Всё это оказало в дальнейшем огромное влияние на формирование

классической теории налогов и налогообложения, становление основ научно-

го подхода к управлению налоговыми отношениями в условиях бурного роста

в государствах Европы новой общественно-экономической формации - капи-

тализма.

Развитие капитализма и начало индустриального прогресса в Европе

привели к четвёртой управленческой революции, которая определяется пе-

риодом XVII-XVIII веков новой эры и характеризуется важным историческим

преобразованием в области управления - его отделением как научно-

практического направления от собственности и становлением профессио-

нального управления. Следует отметить ещё одно важное историческое об-

щественное явление, которое произошло в XVIII веке, - разграничение науки и

искусства, когда искусство стало соединяться с понятиями «чувственное»,

«прекрасное», «эстетическое», «духовное», а наука всё больше стала опре-

деляться такими понятиями, как «разум», «рассудок», «логика», «факты». Вы-

деление управления как профессионального научно-практического направле-

ния и оформление науки как определённой, самостоятельной формы общест-

венного сознания, призванной находить законы явлений и объяснять действия

этих законов, стали без сомнения эпохальными событиями, давшими новый

импульс для развития отраслей знаний и научного обобщения исторического

опыта управления.

Всё это предопределило в условиях развития товарно-денежных отно-

шений расцвет теорий классической политической экономии (А. Смит, Д. Ри-

кардо, Дж. Милль и др.). В этот же период формируется классическое пред-

ставление о роли налогов в экономике, их функциях, принципах налогообло-

жения, государственного регулирования налогообложения.

Классическое понимание налогов и налогообложения было представле-

но А. Смитом (1723-1790). Он определил налоги как более или менее упоря-

доченное и систематическое изъятие части доходов хозяйствующих субъек-

тов, а также выдвинул и обосновал четыре основных принципа налогообло-

жения: равномерность, определённость, удобство уплаты и дешевизна. Даль-

нейший ход истории показал, что теоретические положения, высказанные А.

Смитом, стали определяющими для последующих постклассических экономи-

ческих учений (К. Маркс, Ф. Энгельс и др.) как по фундаментальным экономи-

ческим проблемам, так и по проблемам налогов и налоговых отношений.

А. Смит и его последователи положили начало системному оформле-

нию науки о налогах и налогообложении, определению их места и роли как

неотъемлемых элементов воспроизводства, как факторов экономического

роста, требующих соответствующих механизмов своего функционирования в

обществе.

Поступательный ход развития рыночных товарно-денежных отношений

и промышленный прогресс XIX века обусловили пятую управленческую рево-

люцию, которая относится к концу XIX - началу XX века и часто называется

бюрократической, так как к этому времени окончательно сложилась концепция

«профессиональной бюрократии», ставшая основой научного обобщения ис-

торического опыта управления, формирования и развития науки управления

как самостоятельной сферы фундаментальных и прикладных исследований.

В этот период в теории и практике стали повсеместными и устойчивыми тер-

мины «менеджмент» и «менеджер».

В конце XIX - первой половине XX столетия как ответ на потребности

развития крупного машинного производства, усложнения рыночных отноше-

ний, неоднозначности и цикличности экономических процессов шло активное

развитие научных концепций и школ управления, осуществлялось широкое и

всестороннее применение научных исследований и разработок на практике

при формировании различных систем управления хозяйственной и финансо-

вой деятельностью. Все это раздвигало границы классического представле-

ния о возможностях государственного управления экономикой в различных

сферах и на различных уровнях посредством крупных иерархических струк-

тур, функционального разделения профессионального управленческого тру-

да, делегирования полномочий и ответственности, учета человеческого фак-

тора, организации процессов управления.

Конец XIX - начало XX столетия был ознаменован ещё одним важным

событием. К этому времени во всех ведущих капиталистических странах

окончательно оформились налоговые системы как самостоятельные

сферы научно-практической деятельности, сложились механизмы государст-

венного управления налогами и налогообложением.

Исторически этот процесс сопровождался развитием классической эко-

номической теории, которое было связано с изменением в течение первой

половины XX века ситуации в мировом рыночном хозяйстве. Научно-

технический прогресс, колоссальная концентрация научного и производствен-

ного потенциала, изменение требований потребительского рынка обусловили

реструктуризацию мировой экономики, развитие предпринимательских струк-

тур малого и среднего бизнеса, усложнили экономические национальные и

межнациональные связи и отношения, определили жизнеспособность хозяй-

ственной деятельности в зависимости от ее гибкости, динамичности, адаптив-

ности к требованиям меняющейся предпринимательской среды.

Эволюция классической теории была в основном связана с двумя глав-

ными научными направлениями - кейнсианским и неоклассическим. Оба эти

направления, рассматривая с единых позиций роль и сущность налогов и при-

знавая роль государства в регулировании налоговых отношений, предлагали

свои подходы к методам государственного управления налогами и налогооб-

ложением.

Основатель кейнсианской теории Дж. М. Кейнс выделял роль государст-

ва и его влияние на экономические процессы, регулирование социально-

экономических границ налогообложения исходя из неустойчивости ди-

намического равновесия и необходимости прямых управленческих воздейст-

вий государства на экономические процессы при помощи налоговых инстру-

ментов и механизмов. При этом Дж. М. Кейнс и его сторонники подчёркивали

гибкость и эластичность действия налогов в экономической системе как

«встроенных механизмов гибкости», сглаживающих неустойчивость экономи-

ческих процессов. К заслугам Дж. М. Кейнса относится всесторонняя разра-

ботка регулирующей функции налогов как глубинной экономической сущности

налогов, как регулятора процессов расширенного воспроизводства.

В отличие от Дж. М. Кейнса основоположник неоклассической теории

Джеймс Мид отводил государству лишь косвенную роль в регулировании эко-

номических процессов, определяя его управленческие воздействия как кор-

ректирующие меры, направленные на то, чтобы устранять препятствия для

действия законов свободной конкуренции.

Несмотря на неодинаковый подход к государственному управлению на-

логами и налогообложением разработки этих школ внести большой вклад в

развитие действовавших в США и Европе систем налогов и налогообложения,

в совершенствование механизмов управления налоговыми отношениями как в

целом, так и по отдельным функциональным сферам: кредитно-денежной по-

литике, бюджетно-налоговой политике и т.п.

В период 70-80-х годов XX века произошли радикальные изменения в

мировой экономической системе, связанные с резким возрастание факторов