Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Форми правління 131
ються главою держави за згодою з Сенатом. Так, призначати і
звільняти членів уряду президент міг лише за згодою з головою
Ради Міністрів. Сформувавши Раду Міністрів, президент не міг
у подальшому здійснювати будьякі зміни в її складі, без згоди на
це глави уряду. Рада Міністрів, а не президент, призначала на вищі
посади в армії і на флоті, скликала Конгрес на надзвичайні сесії,
розробляла бюджет, укладала міжнародні договори тощо. Харак
терною рисою форми правління Перу було подвійне становище
уряду стосовно глави держави і Конгресу. Рада Міністрів несла
політичну відповідальність як перед президентом, так і перед пар
ламентом. Отже, посада президента у цій країні була не настільки
значущою, як в інших країнах.
Ще один приклад з історії державного будівництва країн Аме
риканського континенту. У Панамі за Конституцією 1972 р. існу
вала змішана форма правління, властивістю якої було особливе
становище уряду в системі державних органів. Основною фігу
рою в державному механізмі був не президент, а глава уряду. Він
мав великі повноваження відповідно до ст. 227 Конституції 1972 р.
Найважливішим було право командувати Збройними Силами,
призначати і звільняти членів уряду, призначати командирів
різних родів військ, присвоювати офіцерські звання, призначати
за згодою з урядом суддів Верховного Суду, Генерального проку
рора, укладати міжнародні договори тощо. Особливістю форми
правління в Перу була наявність двох державних органів, які
здійснювали законодавчі функції. За конституцією нормотвор
чість належала до компетенції парламенту і національної законо
давчої ради у складі глави уряду, президента, віцепрезидента,
голови Національних зборів, міністрів і членів законодавчої
комісії. Отже, президент посідав не основне місце у структурі
органів державної влади Перу.
Найтиповішим прикладом змішаної форми правління, що існує
за сучасних умов, є Франція. За Конституцією 1958 р. Централь
ною фігурою в системі вищих органів державної влади є президент.
Він наділений дуже великими повноваженнями і обирається з 1962
р. шляхом прямих виборів. Уряд формується президентом і несе
перед ним політичну відповідальність. Парламент фактично поз
бавлений можливості контролювати уряд. Це положення закріп
лене у ст. 23 Конституції 1958 р.: «Функції члена уряду несумісні з
парламентським мандатом, з будьякою посадою професійного
представництва загальнонаціонального характеру, з будьякою дер
132 Розділ 10
жавною службою...». Президент головує у Раді Міністрів, а прем’єр
міністр, який виконує підготовчу роботу – у Раді Кабінету. Поряд
з повноваженнями, властивими главі президентської республіки,
президент наділений і правами президента парламентської держа
ви. Так, президент має право розпуску парламенту і фактично пе
ревершує главу держави у президентській республіці. Наведені
положення дозволяють зробити висновок про деякі найхарак
терніші ознаки президентської республіки. Для напівпрезидентсь
кої республіки типовим є обрання президента загальним голосу
ванням; наділення глави держави власними прерогативами; неза
лежність президента від уряду; наявність відповідального перед
парламентом уряду на чолі з прем’єрміністром.
В Європі існують держави, які можуть бути віднесені до парла
ментарних республік досить умовно. Так, в Австрії, Ісландії, Ірландії
на практиці глави держав не виконують багатьох своїх повнова
жень, наданих їм конституціями. У Португалії і Фінляндії урядова
влада реально зосереджена в руках як президента, так і прем’єр
міністра. Аналогічне положення існує в Болгарії, Польщі, Румунії.
Досить своєрідна форма правління склалася в Швейцарії.
Функції глави держави тут здійснює колегіальний орган – Феде
ральна рада. До її складу входять сім членів, які обираються тер
міном на чотири роки Федеральними зборами (парламентом) і
виконують одночасно функції глави держави та уряду. Керує ро
ботою Федеральної ради президент, який обирається на один рік
зпоміж членів ради Федеральними зборами. Отже, функції гла
ви держави виконує Федеральна рада на чолі з президентом.
Виникнення змішаних форм правління часто пов’язують з праг
ненням послабити сильну президентську владу, перешкодити вста
новленню режиму особистої влади. Деякі автори вказують на спро
би відмовитися від президентської форми правління і здійснити
перехід до парламентарної республіки. Певною мірою можна пого
дитися з наведеними доказами, однак слід нагадати, що удавання
до змішаної форми правління скоріше пояснюється прагненням
правлячих кіл одночасно використати у своїх цілях різні сторони
як президентської, так і парламентської форми правління.
Історичний досвід свідчить про поступову трансформацію
змішаних форм правління в одну з чітко встановлених держав
них форм.
Розділ 11
Парламент
§ 1. Поняття парламенту та парламентаризму
Парламент є представницькою установою країни. Колегіальний
за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності він
представляє різноманітні групові, партійні та національні інтереси.
Виборці делегують повноваження депутатам через вибори.
Тому, у світлі сказаного, «палати парламенту, що створюються
шляхом призначення, не є представницькими установами (наприк
лад, палата лордів Великобританії, члени якої призначаються мо
нархом; Сенат Канади, що призначається генералгубернатором).
Представницькі установи наділені безпосередніми повнова
женнями, обсяг і зміст компетенції представницької установи
визначаються конституцією. Вони можуть функціонувати лише
за умов демократичного режиму.
Отже, парламент – це виборний колегіальний орган держави,
наділений нормотворчими, фінансовими та контрольними повно
важеннями, що діє в умовах демократичного режиму.
Парламентаризм у широкому розумінні – це система форму
вання та діяльності верховного представницького органу, держа
ви, а також політикодержавних відносин та інститутів, прямо чи
непрямо пов’язаних з ним за умови існування у суспільстві де
мократичного режиму. У країнах, де нормально функціонують
парламенти та існує політичний режим, створюються сприятливі
умови для формування системи парламентаризму.
Парламент і парламентаризм є показником рівня стану демо
кратизму в суспільстві. У країнах, де відсутня демократія, а пар
ламент функціонує лише формально, не виконуючи належним чи
ном своїх функцій, не формується система парламентаризму.
Парламентаризм – це цілісна політикодержавна система, що
складається з ряду демократичних і бюрократичних елементів і
зв’язків, що взаємодіють між собою. Вони містяться у державній
структурі, закріплюються конституціями та іншими правовими
актами. У той самий час структура парламентаризму розгалу
жується. До неї включаються елементи та взаємовідносини, що
не входять до державної системи; до них належить, наприклад,
участь політичних партій у формуванні парламенту тощо.
134 Розділ 11
Парламентаризм є установою, що являє собою важливу час
тину політичної системи суспільства. Парламентаризм – це фор
ма державного керівництва суспільством, якій притаманні керів
на роль представницького органу в системі органів держави, кон
троль парламенту за виконавчою владою, поділ діяльності
законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів
та їх юридична незалежність від виборців.
Принцип «поділу влади» на законодавчу, виконавчу та судову
є характерним для парламентаризму. Згідно з цим принципом,
що закріплюється багатьма конституціями зарубіжних країн (ви
нятки становлять, наприклад, конституції КНР, СРВ, КНДР, Рес
публіки Куба), парламент – носій верховної законодавчої влади.
Найменування, структура, формування і термін повноважень
парламенту. Конституції зарубіжних країн порізному називають
вищі представницькі органи: Конгресом (Конституція США); Ге
неральним конгресом (Конституція Мексиканських Сполучених
Штатів); Генеральними кортесами (Конституція Іспанії); Парла
ментом (Конституції Індії, Італії, Франції, Японії); Зборами (Фе
деральні збори Російської Федерації, Федеральні збори Австрії,
Всекитайські збори народних представників, Верховні народні збо
ри Корейської НародноДемократичної Республіки, Народні збо
ри Республіки Болгарія, Великі національні збори Республіки Ру
мунія); Асамблеєю (Асамблея республіки за Конституцією Порту
галії, Національна асамблея народної влади на Кубі); Скупщиною
(Союзна Республіка Югославія); Ригсдагом (Швеція).
Конституції таких, наприклад, країн, як Німеччина та Респуб
ліка Польща обмежуються лише відповідними найменуваннями
палат: бундестаг і бундесрат, Сейм і Сенат і не вживають терміна
«парламент», хоча вони і є таким у дійсності, а Сейм і Сенат, що
скликаються в окремих випадках на спільні засідання для роз
гляду, наприклад, питання про прийняття президентом прися
ги, утворюють Національні збори.
За своєю структурою вищі представницькі органи є одно та
двопалатними (бікамеральними).
Двопалатна структура парламенту властива як унітарним, так
і федеративним державам, проте принципи формування верхньої
палати федеративної країни відмінні, порівняно з унітарною дер
жавою, що має у своєму складі верхню палату. Нижня палата у
двопалатному парламенті називається порізному: Палата пред
Парламент 135
ставників (Австралійський Союз, США, Японія та ін.), Палата
депутатів (Італія, Мексика), Національна рада (Австрія), Держав
на Дума (Російська Федерація), Народна палата (Індія), Сейм
(Польща), Палата громад (Великобританія, Канада), Віче рес
публік (Союзна Республіка Югославія), Національні збори
(Франція) і т. ін.
Найпоширеніші назви верхньої палати парламенту – Сенат
(Бразилія, Аргентина, Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція
та ін.); Палата сенаторів (Мексика); Палата радників (Японія);
Рада штатів (Індія); Палата лордів (Велика Британія); Федераль
на рада (Австрія); Віче громадян (Союзна Республіка Югосла
вія); Рада Федерації (Російська Федерація).
Однопалатна система парламенту є характерною для монона
ціональної держави, що займає, як правило, невелику територію.
Джерела її виникнення різноманітні. В одних країнах однопалат
на структура парламенту була встановлена разом з утворенням
незалежної держави. Так, у Болгарії після закінчення болгаро
турецької війни була прийнята Тирновська Конституція 1879 р.,
яка передбачала однопалатні Народні збори. Така сама структу
ра парламенту закріплювалася конституціями (1947, 1971 рр.) та
нині чинною (1991 р.).
Після Другої світової війни від двопалатної структури парламенту
відмовилися Греція, Данія, Швеція, Португалія, Туреччина, Єгипет,
Нова Зеландія, Еквадор та інші країни. Однопалатній структурі пар
ламенту надала перевагу Об’єднана Республіка Танзанія.
На думку деяких політологів і державознавців, однопалатний
парламент більше відповідає демократичному устрою та однона
ціональному складу населення. Він простіший та ефективніший,
законодавча процедура не настільки складна, як у двопалатному
парламенті. Нижні палати двопалатних парламентів і однопалатні
парламенти формуються, як правило, шляхом прямих виборів.
Всекитайські збори народних представників утворюються бага
тоступеневими виборами. Вони складаються з представників, об
раних від провінцій, автономних областей, міст центрального
підпорядкування та збройних сил (ст. 59 Конституції КНР).
Верхня палата формується порізному. Сенати у Польщі, Ру
мунії, США, Бразилії, Палата радників у Японії обираються пря
мими виборами.
Сенат Польщі (100 чоловік) обирається по воєводствах. Кож
не із 47 воєводств обирає по два, а два найбільших за кількістю
136 Розділ 11
населення воєводства – по три сенатори; Сенат США обирається
безпосередньо населенням штату за принципом: від кожного шта
ту по два сенатори. За такими самими принципами обираються
сенатори в Австралії, але норма представництва від кожного шта
ту збільшена до десяти сенаторів. У такому самому порядку оби
раються сенатори мексиканського парламенту: по два від кожно
го штату і по два від федерального округу. У Швейцарії члени
Ради кантонів обираються безпосередньо населенням кантону, а
в одному з кантонів – кантональним парламентом.
В Австрії верхня палата – Федеральна рада – обирається ланд
тагами земель залежно від кількості населення землі. Земля з
найбільшою кількістю населення обирає 12 членів, а кожна інша
земля – таку частину від цього числа, яка пропорційна відношен
ню чисельності її громадян до зазначеної найбільшої їх чисель
ності, причому остача, що кількісно перевищує половину квоти,
вважається за цілу квоту. Кожна земля повинна мати не менш як
три представники (ст. 34 Федерального конституційного закону
від 20 листопада 1920 р.).
В Індії Рада штатів обирається легіслатурами (законодавчи
ми зборами) штатів.
Своєрідною палатою за порядком її формування є Бундесрат
Німеччини, з допомогою якого землі беруть участь у законодавстві
та управлінні федерацією. Він складається з членів урядів земель,
які їх призначають і відкликають. Кожна земля володіє не менш
як трьома голосами, землі з населенням понад два мільйони ма
ють чотири, а з населенням понад п’ять мільйонів – п’ять голосів.
Сенат у Франції обирається непрямим голосуванням депута
тами Національних зборів, депутатами Генеральних рад департа
ментів і делегатами муніципальних рад.
В окремих країнах верхня палата не обирається, а формується
за принципом спадкування чи за призначенням усього складу або
частини його главою держави. До таких палат належить англійська
Палата лордів, яка продовжує функціонувати та збільшується,
незважаючи на те, що понад 80 років тому парламент прийняв
рішення про її заміну. У даний час Палата лордів кількісно пере
вищує 1200 осіб, серед яких спадкові пери, довічні пери, пери за
апеляцією, духовні пери. Палата лордів являє собою конститу
ційний анахронізм, пережиток феодалізму, один із самих недемо
кратичних інститутів у англійській системі демократії.
Парламент 137
Сенатори в Канаді призначаються генералгубернатором, а в
Йорданії – королем.
Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи
для обрання нижньої та верхньої палат. Так, депутатами до ниж
ньої палати італійського парламенту – палати депутатів – може
бути обраний будьякий виборець, якому на день виборів випов
нилося 25 років, а до верхньої палати – після досягнення 40 років;
депутатами Палати представників США і сенаторами можуть бути
обрані громадяни після досягнення відповідно 25 та 30 років; до
Національних зборів Франції – після досягнення 23 років, а се
наторами – 35 років.
Термін повноважень однопалатного парламенту складає чоти
ри або п’ять років. В окремих країнах з двопалатною структурою
парламенту (Італія, Іспанія, Польща) термін повноважень палат
збігається. У деяких двопалатних парламентах строк функціону
вання нижньої та верхньої палат різний. Так, Палата представ
ників США обирається на 2 роки. Сенат – на 6, Палата депутатів
Мексики – на 3, а Палата сенаторів – на 6, Національні збори
Франції – на 5, Сенат – на 9 років, в Японії Палата представників –
на 4, а Палата радників – на 6 років і т. ін.
Склад верхньої палати, як правило, не переобирається одно
часно, а поновлюється по частинах: Сенат США, Рада штатів Індії –
кожних два роки на одну третину; Сенат Франції – кожних три
роки на одну третину; Палата радників Японії – на половину кож
них три роки. Часткове оновлення складу верхньої палати під час
чергових виборів зберігає принцип наступності в її діяльності.
Кількісний склад парламенту визначається безпосередньо кон
ституціями або іншими законодавчими актами. Конституція, наприк
лад, Італії закріпила у кількісному складі палати депутатів 650 чо
ловік, а сенаторів – 315. Сейм Польщі складається із 460 депутатів,
а Сенат – із 100 сенаторів. Конституції Греції, Іспанії встановлюють:
нижчу та вищу межі кількісного складу парламенту. Кількість членів
палати депутатів Греції не може бути меншою від 200 і більшою від
300 чоловік (ст. 51 Конституції). Конгрес Іспанії нараховує мінімум
300 і максимум 400 депутатів (ст. 68 Конституції).
Закон про вибори до Всекитайських зборів народних представ
ників (ВЗНП) і місцеві збори народних представників різних сту
пенів 1986 р. визначає верхню межу депутатів ВЗНП: вона не по
винна перевищувати 3 тис. чоловік (ст. 13).
138 Розділ 11
Кількість членів парламенту Японії та Франції визначається
не Конституцією, а законом.
Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень
парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції.
Цей термін залишається незмінним або може тривати, скорочува
тися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.
Так, за конституціями, наприклад, США, Мексиканських Спо
лучених Штатів, КНР, Республіки Куба, не існує інституту до
строкового розпуску парламенту; не може бути розпущена достро
ково й Національна рада Швейцарії. Дострокові вибори Національ
ної ради можливі тільки за повної зміни федеральної конституції,
прийнятої лише загальнонаціональним референдумом.
Конституція Австрії надала Національній раді права прийма
ти рішення про свій розпуск (ст. 29, п. 2) до закінчення строку
повноважень на основі звичайного закону.
Таке саме право надає Сейму конституційний закон про відно
сини між законодавчою та виконавчою владою Республіки
Польща, а також про місцеве самоврядування («Мала Конститу
ція» 1992 р.): «Сейм може бути розпущений власною постановою,
прийнятою не менш як двома третинами голосів загального скла
ду депутатів» (ст. 4, п. 3).
Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання
Президента навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).
Право розпуску парламенту в цілому чи нижньої його палати
належить главі держави або уряду за виняткових обставин. Так,
Президент Італії може розпустити Палату представників і Сенат
або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Кон
ституції); Президент Республіки Польща може розпустити Сейм
після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату; од
ночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень
Сенату (ст. 4, п. 4 Конституції).
Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, прези
дентам Франції, Індії, Австрії. Палата представників Японії роз
пускається імператором за пропозицією та схвалення Кабінету;
англійська Палата громад розпускається королевою за пропози
цією Кабінету і т. ін.
У деяких країнах, наприклад, у Франції, Японії тощо, верхні
палати розпуску не підлягають. Не можуть бути розпущені та
кож Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються
Парламент 139
законодавчими органами суб’єктів федерації. Це положення сто
сується також своєрідної палати Німеччини – Бундесрату, – ут
вореної урядами земель; не підлягають розпуску й палати, члени
яких не обираються (Палата лордів, Сенат Канади).
Конституції окремих країн можуть приймати рішення про про
довження терміну своїх повноважень за наявності своєрідних
умов. Такими умовами були в одних країнах війна (Італія), над
звичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший над
звичайний стан (Болгарія).
Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайно
го стану, то вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпу
щений парламент скликається знову.
У конституціях деяких країн указані підстави для розпуску
парламенту.
Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він
чотири рази відхилив пропозицію Тальмана (голови) Ригсдагу про
обрання прем’єрміністра (розд. 6 § 3 Конституції). Генеральні
кортеси Іспанії розпускаються королем, якщо протягом двох
місяців після першого голосування жоден з кандидатів на посаду
глави уряду не дістав довіри Конгресу.
Підставою для розпуску президентом Народних зборів Бол
гарії є неможливість сформувати Раду Міністрів як представни
ка третьої парламентської групи. У цьому разі президент призна
чає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові
вибори. Під час дії Конституції Республіки Болгарія 1991 р. пре
зидент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори.
Президент Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо
той протягом трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21
«Малої Конституції»). Сейм може виявити недовіру Раді
Міністрів і обрати нового голову Ради Міністрів і запропонова
ний ним склад уряду. Якщо Сейм виявив недовіру Раді Міністрів
і не обрав її голову, то президент має право прийняти відставку
уряду або розпустити Сейм (ст. 57– 62 «Малої Конституції»). Так,
у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив нові вибори.
Президент Німеччини може розпустити Бундестаг у випадку
необрання федерального канцлера.
Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключа
ють право глави держави приймати рішення про розпуск парла
менту в цілому чи його нижньої палати.
140 Розділ 11
Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори
протягом трьох місяців до закінчення строку свого мандата; Пре
зидент Італії – протягом шести останніх місяців своїх повноважень
(ст. 99 п. 7 Конституції); Президент Франції не може розпустити
Національні збори під час здійснення ними надзвичайних повно
важень (ст. 16 Конституції) та протягом року після обрання На
ціональних зборів у ході дострокових виборів (ст. 12 Конституції).
Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії,
Польщі, Португалії та інших країн під час надзвичайного стану,
а Сейм Польщі – особою, яка тимчасово заміщує президента.
Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право
президента розпускати парламент.
Федеральний Президент Австрії може розпустити Національ
ну раду, а Президент Греції – Палату депутатів з однієї підстави
лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх по
вноважень може скористатися наданим йому правом розпуску
Державних зборів не більш як двічі.
Цілі дострокового розпуску парламенту можуть бути різнома
нітними: подолання кризи у діяльності парламенту, намагання од
нопартійного чи коаліційного уряду використати політичну обста
новку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому пар
ламенті та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.
Термін повноважень парламенту – це встановлений консти
туцією даної держави період часу, протягом якого орган держав
ної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів,
обраних під час проведення виборів. Це визначення притаманне
як однопалатному, так і двопалатному парламенту, верхня пала
та кожного з яких обирається на один і той самий термін, що й
нижня палата і розпускається разом з нею.
§ 2. Компетенція парламенту
Конституція та інші нормативні акти закріплюють за держав
ними органами права й обов’язки та сферу їхньої діяльності. Най
ширшою компетенцією наділяються парламенти. Компетенція
парламенту – основний чинник, що визначає його правове стано
вище, роль в юридичнополітичному житті та взаємовідносини з
іншими державними органами.
Компетенції парламенту належать законодавча сфера діяль
ності, прийняття закону про бюджет, формування вищих органів