Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

Форми правління 121

туції Іспанії 1978 р.: «...особа короля недоторканна, і він не підля

гає відповідальності» (п. З ст. 56). Більше того, монарх не несе

відповідальності й за свої власні акти, оскільки в більшості кон

ституційних монархій існує інститут контрасигнатури, який по

кладає відповідальність за подібні акти на посадову особу (наприк

лад главу уряду), яка своїм підписом скріпила цей документ. Один

з англійських авторів зауважив: « Наслідний король – це унікаль

ний символ історії, спадкоємності, сталості та єдності народу.

Народна спрага таїнства, кольору, пишності може бути задоволе

на королівським титулом. Монарх – це особистість і символ. Він

робить владу та державу і зрозумілими, і таємничими. Президен

ти не роблять ні того, ні іншого». Звідси визначається роль мо

нарха у здійсненні ідеологічної функції держави.

Монархи не можуть брати шлюбу без згоди парламентів, а пре

столонаступники – без згоди монархів, а фактично, уряду, інак

ше вони позбавляються права на трон.

На утримання монарха і його двору, а також наступника пре

столу парламенти виділяють кошти за цивільним листом на весь

час царювання. Крім того, вони визначають замки та інші володін

ня і власність, яка передається у власність монархові. Так, анг

лійська королівська сім’я – одна із найбагатших у світі, її члени –

найбільші землевласники у Великобританії, і загальна вартість

маєтків корони складає близько 1,2 млрд фунтів стерлінгів. До во

лодінь королівської сім’ї належать Букингемський палац у Лон

доні, Віндзорський замок у передмісті столиці, Балморальський

замок і палац Холірудхаус у Шотландії, замок Сандрихем у графстві

Норфолк, Кенсингтонський і СентДжеймський палаци, а також

маєток Хайгроув у графстві Глостершир. Відомості про фінансову

спроможність сім’ї Віндзорів тривалий час не розголошувалися.

Крім того, значна частина володінь вважається власністю британсь

кої корони, а не королеви Єлизавети II чи її дітей. Відомо, проте,

що вартість пакета акцій, який належить особисто королеві, скла

дає понад 350 млн фунтів стерлінгів. Річний прибуток Її Велич

ності перевищує 50 млн і складається з державної «пенсії» (7,9 млн),

дивідендів, що виплачуються по акціях і цінних паперах (19 млн),

а також виграшів від перемог королівських коней на бігах тощо.

Утримання «символу нації» коштує англійським платникам

податків 170 тис. фунтів стерлінгів щоденно. У багатьох парла

122 Розділ 10

ментарних монархіях глава уряду призначається актом монарха.

Вибір глави уряду не є вільним, тому що існують правові норми,

писані й неписані, що вказують на осіб, які можуть посісти цей

пост. Як правило, це особа, яка користується довірою нижньої

палати парламенту. Ситуація, коли жодна з партій не має абсо

лютної більшості місць у нижній палаті парламенту, є досить ха

рактерною для ряду європейських монархій, наприклад Данії,

Норвегії, Нідерландів, Бельгії. У такій ситуації глава держави,

перш ніж зробити свій вибір на користь певної особи, проводить

серію консультацій з лідерами найбільш впливових політичних

партій. Потім монарх пропонує кандидатуру на пост прем’єр

міністра, як зазначено у ст. 99 Конституції Іспанії. Аналогічне

положення міститься у ст. 6 Конституції Японії.

Монархові належить право розпуску нижньої палати парла

менту. Однак це можливо, якщо ініціатива про розпуск парламен

ту виходить від уряду. Про це йдеться, наприклад, у ст. 115 Кон

ституції Іспанії. Конституції Бельгії, Нідерландів, Данії вказують

на необхідність контрасигнації указів глав держав про розпуск

парламенту.

Згадана форма правління свідчить: незважаючи на те, що мо

нарх не має змоги самостійно приймати рішення з державних

справ, він всетаки відчутно впливає на цей процес. Маючи, як

правило, значний досвід державної діяльності, добру особисту

репутацію, монархи часто висловлюють свою думку, на яку звер

тають увагу. Таким чином, думка про те, що монарх не бере участі

у цьому питанні, далеко не завжди відповідає дійсності.

У деяких державах, що входять до Співдружності націй, у тому

числі Канаді, Новій Зеландії та Австралії, формально також збе

рігається монархічна форма правління, яка набула особливої фор

ми міждержавних відносин. У цих країнах функції глави держа

ви здійснює від імені британського монарха генералгубернатор –

посадова особа, яка призначається британським монархом на про

позицію уряду відповідних країн.

Виборна монархія. У деяких країнах, що мають систему ви

щих органів влади на зразок парламентарної монархії, посада гла

ви держави заміщується незвичним для монарха шляхом. Так, за

Конституцією 1957 р. Малайзія являє собою рідкісний різновид

конституційної монархії – виборну монархію. Глава Федерації

Малайзії, якого офіційно називають Янг діПертуан Агонг, дістав

Форми правління 123

владу не в порядку престолонаслідування, а завдяки обранню тер

міном на п’ять років. Глава держави обирається нечисленною ко

легією – Радою правителів, яка складається з правителів, що вхо

дять до федерації дев’яти монархічних держав. Чотири губерна

тори зі складу Ради в обранні Верховного правителя участь не

беруть.

Більшістю голосів члени Ради правителів обирають (у поряд

ку черговості) правителя однієї з монархічних держав главою

федерації. Монарх може подати у відставку або бути усуненим з

посади Радою правителів. Власне, він має звичайні повноважен

ня парламентарного монарха.

Таким чином, форма правління у Малайзії являє собою по

єднання монархічної та республіканської форм правління за оче

видної переваги першої.

§ 3. Республіка

Республіка – це така форма правління, за якої всі вищі органи

державної влади або обираються, або формуються загальнонаціо

нальною представницькою установою. Республіканська форма

правління була відома як рабовласницькій, так і феодальній дер

жаві, однак найбільшого поширення вона зазнала за сучасних умов.

Республіка як форма правління є найзручнішою і досконалою фор

мою здійснення державної влади. Практика державного будівниц

тва в зарубіжних країнах знає два основних види республіканської

форми правління – президентську та парламентарну.

Президентська республіка. Історично республіканська фор

ма правління в зарубіжних країнах виникла, насамперед, у вигляді

президентської республіки.

Теоретично президентська республіка будується за принципом

жорсткого поділу влади. У конституціях відповідних країн існує

чітке розмежування компетенції між вищими органами законо

давчої, виконавчої та судової влади. Вищі органи влади не тільки

структурно відокремлені, а й мають значну самостійність щодо

один одного.

Такий вид республіки характеризується, насамперед, тим, що

в руках президента поєднані повноваження глави держави і гла

ви уряду. Існує і формальна відмінна ознака президентської рес

публіки – відсутність посади прем’єрміністра. Глава держави

124 Розділ 10

обирається загальним прямим або непрямим голосуванням. Уряд

призначається президентом і не несе відповідальності перед пар

ламентом. Президент не має права розпуску парламенту.

Уперше ця форма правління була встановлена в США відпо

відно до Конституції 1787 р. У подальшому північноамериканська

форма правління була зразком для багатьох країн, але найбіль

шого поширення вона дістала у державах Латинської Америки

(Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Гватемалі, Гондурасі, Домініканській

Республіці, Колумбії, Мексиці, Парагваї, Еквадорі та ін.).

Система вищих органів США базується на принципі «стри

мувань і противаг», згідно з яким президент, Конгрес і Верхов

ний Суд наділяються такими повноваженнями, які дозволяють

їм впливати один на одного.

У президентській республіці президент, як уже згадувалося, і

глава уряду поєднані в одній особі. Він сам добирає членів уряду

і звільняє їх з посади. Члени уряду не утворюють єдиного колегі

ального органу, не несуть солідарної відповідальності і діють, влас

не, індивідуально, здійснюючи вказівки глави держави.

Суттєвою ознакою, що характеризує президентську республі

ку, є незалежне становище президента і парламенту щодо один

одного. Виконавча влада безроздільно зосереджена в руках уряду

на чолі з президентом, а законодавча – в руках загальнонаціональ

ної представницької установи: їх влада здійснюється протягом

визначеного терміну повноважень. Навіть якщо між ними немає

спільної думки з питань внутрішньої і зовнішньої політики, вони

вимушені діяти протягом усього терміну повноважень. Як прави

ло, така ситуація не призводить до будьяких серйозних наслідків.

Парламент позбавлений права вимагати відставки уряду, який,

своєю чергою, не має права розпуску парламенту. Ця обставина

позбавляє їх можливості шантажувати один одного. Отже, у пре

зидентській республіці за умов дотримання конституційної закон

ності уряд функціонує відносно стабільно, а парламент менш

підданий впливу з боку виконавчої влади. У той самий час не слід

розглядати ці відносини спрощено.

Так, на практиці президент, який не має законодавчої ініціа

тиви, звертається до парламенту з посланням або доручає своїм

прибічникам внести білль, підготовлений адміністрацією для роз

гляду у Конгресі. Прийнятий палатами парламенту законопро

ект передається на підпис президенту. На цій стадії законодавчо

Форми правління 125

го процесу глава держави може ефективно брати участь у процесі

прийняття закону. Президент має право вето. Так, згідно з Кон

ституцією США (ст. II розд. 7) президент може у десятиденний

термін повернути Конгресу текст законопроекту без свого підпи

су. До тексту додаються пояснення, які спонукали главу держави

відхилити направлений йому законопроект. Якщо ця ситуація

складається під час сесії, то Конгрес більшістю голосів у дві тре

тини (у кожній палаті) може уникнути цієї заборони. Якщо ж за

конопроект потрапив до президента в останні десять днів роботи

сесії, він не повинен повертати його до Конгресу, супроводжую

чи відповідним обґрунтуванням свою відмову в підписі. Законо

проект залишається в «кишені» у президента, тобто йдеться про

так зване «кишенькове вето».

Вето – дієва зброя в руках президента. Практика свідчить, що

уникнути «відкладального вето» складно, а «кишенькового» –

практично неможливо. Відсутність парламентської відповідаль

ності президента не означає, що його не можна усунути з посади і

притягнути до відповідальності. Дострокове усунення президен

та з посади можливе лише у двох випадках: якщо він визнаний

винним судом імпічменту або подав у відставку.

Імпічмент – особлива судова процедура, яка порушується і

здійснюється стосовно осіб, які перебувають на службі США, у

тому числі й Президента (ст. II розд. 4 Конституції). Рішення щодо

притягнення глави держави до суду імпічменту виноситься пала

тою представників. Сенат виступає як суд, де і виноситься ви

правдувальний або звинувачувальний вердикт більшістю голосів

у дві третини.

Президент є главою політичної партії, яка перемогла на пре

зидентських виборах, керівником уряду США, у зв’язку з чим зай

має становище, яке уможливлює його вплив на громадську дум

ку і тим самим на курс законодавчої політики Конгресу США.

Президент наділений і судовою владою. До повноважень, на

даних йому конституцією, належить призначення важливих по

садових осіб: федеральних суддів, включаючи суддів Верховного

Суду, що має бути ствердженим у Сенаті. Друге, досить вагоме,

право, яким наділений президент, – це право повного або умов

ного помилування будьякої особи, звинувачуваної у порушенні

федерального закону (за винятком випадків імпічменту). Право

126 Розділ 10

помилування охоплює право зменшення термінів ув’язнення і

розмірів штрафів.

Відповідно до Конституції президент є федеральною посадо

вою особою, яка несе головну відповідальність за відносини США

із зарубіжними державами. Він призначає послів, посланників і

консулів, кандидатури яких підлягають затвердженню у Сенаті,

приймає іноземних послів та інших офіційних осіб. Разом із Дер

жавним секретарем він здійснює керівництво всіма офіційними

контактами з іноземними урядами. Президент може особисто бра

ти участь у зустрічах на вищому рівні, які провадяться з метою

безпосередніх консультацій між главами держав. Так, президент

Томас Вільсон очолював американську делегацію на Паризькій

конференції наприкінці Першої світової війни; президент Франк

лін Рузвельт брав участь у конференціях з главами союзних урядів

на судні, а також у Криму, в Азії та Африці під час Другої світової

війни; президенти Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер, Джон Кен

неді, Ліндон Джонсон, Річард Ніксон, Джералд Форд, Рональд

Рейган, Білл Клінтон – зустрічалися з державними діячами зару

біжних країн з метою обговорення питань послаблення міжнарод

ної напруженості та скорочення гонки озброєнь. Перше місце у

США серед співпрацівників президента посідає віцепрезидент.

Проте це не означає, що він є його найближчим соратником і по

мічником. Іноді цей пост посідає один із суперників президента в

боротьбі всередині партії за висунення кандидата на цей пост, що

сприяє згуртованості партійних лав. У цілому віцепрезидент

може відігравати активну роль у випадку вступу на посаду прези

дента, якщо сам президент залишив посаду до закінчення термі

ну повноважень. Так сталося в США у 1945 р. (Г. Трумен), 1963

(Л. Джонсон) та 1974 р. (Д. Форд).

У багатьох президентських республіках Латинської Америки

застосовується система прямих виборів президента. Обрання гла

ви держави прямим голосуванням часто використовується як до

каз на користь установлення сильної президентської влади, тому

що у цьому разі свій мандат він одержує «прямо від народу». Внас

лідок цього багато президентських республік у Латинській Аме

риці часто називають «суперпрезидентськими», тим самим підкрес

люючи їх відмінності від класичної форми правління у США.

Але історична практика свідчить про те, що пост глави держа

ви у таких країнах частіше заміщався не шляхом виборів, а в ре

Форми правління 127

зультаті державних переворотів. За 150 років незалежного існу

вання латиноамериканських республік у них відбулося 535 дер

жавних переворотів. Крім того, прямі вибори президента, незва

жаючи на їх зовнішній демократизм, створюють інколи певні

передумови для появи авторитарних тенденцій у здійсненні

президентом своєї влади. Президент, який вважається обраним

безпосередньо населенням, може не тільки протиставити себе

Конгресу, а й поставити його іноді у залежне від себе становище.

Цьому значною мірою сприяє велике коло прерогатив, які має пре

зидент.

Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уряду,

вільного від парламентської відповідальності, президент, як прави

ло, є також головнокомандуючим збройними силами республіки, що

у сукупності з його правом оголошувати в країні надзвичайне або

осадне становище перетворює його, власне, на «суддю останньої

інстанції, на верховного арбітра у державі». Широкі повноваження

у сфері законодавства, значна у низці країн залежність судових

органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади –

усе це сприяє ще більшій концентрації влади в руках президента.

Часто він очолює і найвпливовішу партію у державі.

Президент має право відкривати й закривати чергові сесії Кон

гресу, скликати Конгрес на надзвичайні сесії, припиняти чергові

сесії, коли палати не доходять загальної згоди. Крім того, глава

держави наділений широкими законодавчими повноваженнями.

Так, президенту належить виключне право внесення бюджетних

законопроектів, законопроектів з питань судової системи, держав

ної служби тощо, а також право видання декретів, що мають силу

закону, з допомогою яких регулюються найважливіші сфери соці

альноекономічного та політичного життя країни (Конституція

Бразилії 1969 р.).

Право вето президента у республіках Латинської Америки

ширше за право вето президента США, оскільки президенти в цих

країнах уповноважені відхиляти законопроекти як у цілому, так і

в будьяких їх частинах. Останнє, тобто вибіркове, вето Консти

туцією США не передбачене. Шляхом одного або навіть двох по

вернень законопроекту Конгресу президент може домогтися вне

сення у текст вигідних для нього змін.

Глава держави може втручатися і в межі законодавчої компе

тенції Конгресу. Цьому значною мірою сприяє поширена практи

128 Розділ 10

ка делегованого законодавства. Контролювати практику прези

дентського делегованого законодавства складно, тому що глава

держави часто поступається своїм правом іншим, нижчим орга

нам виконавчої влади. У результаті такої субделегації нормотвор

чістю займаються члени уряду, глави міністерств, керівники

різних відомств. Їхня діяльність навіть формально не підпадає під

контроль Конгресу.

Втілюючи у життя закони, прийняті парламентом відповідної

країни, президент повинен забезпечити «їх точне виконання» (ст. 80,

п. І Конституції Мексики 1917 р.). З цією метою він видає різні акти,

які на практиці не тільки «сприяють» реалізації законів, а й нерідко

змінюють сенс і значення окремих положень чинних законів.

Наведені положення свідчать про те, що сильна президентсь

ка влада, досить широкі повноваження глави держави у галузі

законодавства деякою мірою обмежують функції загальнонаціо

нальної представницької установи навіть за умов режиму демо

кратії. У той самий час не слід вважати, що парламенти повністю

втратили своє значення як нормотворчі органи. Дарма що прези

дент має широкі повноваження, йому в цілому ряді випадків до

водиться зважати на позицію парламенту.

Парламентарна республіка. За такої форми правління на чолі

держави стоїть виборна посадова особа. Уряд формується і діє за

умови, що має підтримку, тобто довіру нижньої палати парламенту

(або обох його палат). Уперше подібна форма правління з’явила

ся у Франції у 70х роках XIX ст. Розбіжності у Національних

зборах, відсутність єдності в питаннях державного будівництва у

той період призвели до появи «тимчасової» республіки, побудо

ваної на зразок конституційної монархії. «Тимчасова» парламен

тарна республіка, що встановилася у Франції, виявилася досить

довговічною. У подальшому схожа форма правління була вста

новлена у багатьох зарубіжних державах. На даний час така фор

ма правління існує в Італії, Німеччині, Греції, Угорщині, Словакії,

Чехії, Індії, Ізраїлі, Лівані, Туреччині, Гайані, Тринідаді і Тобаго

та деяких інших державах.

Характерною особливістю парламентарної республіки є про

голошення принципу верховенства парламенту, перед яким уряд

несе політичну відповідальність за свою діяльність. Формальною

ознакою даної форми правління є наявність посади прем’єр

міністра. Звідси «дуалізм виконавчої влади», тобто поділ її на без

відповідального главу держави та відповідальний перед парламен

Форми правління 129

том уряд на чолі з прем’єром. Головним засобом впливу парла

менту на відповідальний перед ним уряд є вотум недовіри, який

призводить до відставки міністрів. У свою чергу, за парламентом

визнається право на достроковий розпуск нижньої палати парла

менту. Іншою особливістю є те, що уряд формується парламен

тарним шляхом з числа лідерів партії, яка перемогла на парла

ментських виборах, тобто яка має більшість у нижній палаті.

Участь президента у формуванні уряду має суто номінальний ха

рактер. Вибір глави держави, як раніше згадувалося, відзначаєть

ся результатом парламентських виборів. Тому правління у пар

ламентарній республіці носить партійний характер.

Глава держави у парламентарній республіці може обиратися

порізному, найчастіше – парламентським шляхом. Так, у Греції

та в Італії президент обирається парламентом, у Німеччині –

Федеральними зборами у складі всіх членів Бундестагу і такої

самої кількості делегатів ландтагів, тобто парламентів земель. В

Австрії глава держави обирається безпосередньо виборцями за ма

жоритарною системою абсолютної більшості. Якщо жоден з кан

дидатів не набирає потрібної більшості у першому турі, то на дру

гий тур допускаються кандидати тільки двох партій, які набрали

найбільшу кількість голосів у першому турі. Тому найхарактерні

шою ознакою парламентарної республіки є політична відпові

дальність уряду перед парламентом. Це положення закріплене

конституціями, законами чи звичаями всіх парламентарних рес

публік. З огляду на те, що міністри несуть солідарну відпові

дальність, дії окремого міністра розцінюються як вияв загальної

політики уряду. Осудження діяльності окремого міністра може

бути розцінене як вияв вотуму недовіри всьому уряду.

Положення про вотум недовіри викладені в конституціях різних

держав неоднаково. В Італії, наприклад, конституція закріплює прин

ципи політичної відповідальності уряду перед обома палатами пар

ламенту (ст. 94 Конституції 1947 р.). Кожна палата виявляє довіру

або недовіру шляхом прийняття мотивованої резолюції. Питання

щодо резолюції недовіри може бути поставлене на обговорення

тільки тоді, коли вона підписана не менш як десятою частиною членів

палати і з моменту її прийняття пройшло не менш як три дні.

У Німеччині уряд несе відповідальність тільки перед Бундес

тагом, тобто нижньою палатою парламенту. Стаття 67 Основного

Закону ФРН визначає, що виявити недовіру федеральному канц

леру можна лише за умови, що бундестаг обере йому спадкоємця.

130 Розділ 10

Конституція Греції 1975 р. (зі змінами у 1985 р.) передбачає, що

вотум недовіри може бути виявлений на підставі резолюції осуду

уряду. Резолюція підписується не менш як шостою частиною

депутатів, і її обговорення розпочинається не раніше, ніж через

два дні після її винесення. Рішення приймається абсолютною

більшістю голосів присутніх парламентаріїв, що має складати не

менш як дві п’ятих облікового складу депутатів (ст. 84).

Президент у парламентарній республіці є носієм офіційної

політичної доктрини і не є активним керівником держави. Він не

наділений надзвичайними повноваженнями, не може видавати

нормативні акти, рівнозначні законам, і тому серйозного впливу

на процес прийняття важливих політичних рішень не справляє.

У більшості парламентарних республік існує інститут контрасиг

натури. Нормативний акт президента набуває юридичної сили

тоді, коли він підписаний міністром, з відомства якого видається,

або прем’єрміністром. Президент може висловлювати свою дум

ку щодо виданого акта, проте вирішального голосу не має. Ця об

ставина певною мірою пояснює принцип політичної безвідпові

дальності глави держави, якого можна притягнути до криміналь

ної відповідальності тільки у разі вчинення тяжкого злочину.

§ 4. Змішані форми правління

В історії розвитку деяких зарубіжних країн, а також у практиці

сучасного державного будівництва зустрічаються такі форми прав

ління, які поєднують у собі елементи як президентських, так і пар

ламентарних республік. У низці країн Східної Європи та Латинсь

кої Америки періодично виникали подібні форми правління. Цьо

му варіанту змішаної форми правління притаманні дві основні

ознаки. Поперше, існування поста глави уряду поряд з посадою

президента; подруге, визначений ступінь відповідальності Ради

Міністрів перед законодавчим органом, наприклад у Перу з 1933 р.

аж до державного перевороту 1968 року. Але різновиди цієї форми

правління у певних країнах виявлялися порізному.

Відповідно до Конституції Перу 1933 р. поряд з президентом

у структурі виконавчої влади існував і такий орган, як голова Ради

Міністрів. Він призначався президентом після консультації з ліде

рами політичних партій, які мали більше місць у парламенті. Гла

ва уряду мав певні повноваження, які у країнах Латинської Аме

рики зосереджені в руках президента або, як у США, здійсню