Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн
Подождите немного. Документ загружается.
Парламент 141
держави, контроль за діяльністю уряду та здійснення зовнішньо
політичних функцій.
Законодавчі повноваження. Прийняття законів є головним
завданням парламенту, основним його призначенням як загаль
нодержавної представницької установи.
Існують такі види законів: Конституція (Основний Закон),
конституційний закон, органічний закон, звичайний закон. Зако
нодавство США та Великобританії розрізняє закони (біллі)
публічні та приватні. Поширення набуло делеговане законодав
ство, що розглядається, наприклад, Асамблеєю Республіки Пор
тугалія як законодавча діяльність парламенту.
Обсяг повноважень парламенту залежить від ряду чинників:
форми правління, форми політикотериторіального устрою, роз
становки політичних сил, що склалася у період прийняття кон
ституції, і традицій. Конституції різними способами закріплюють
компетенцію парламентів у законодавчій сфері: а) через перелік
питань, за якими парламент може здійснювати законодавчу діяль
ність; б) без закріплення будьяких питань, з яких парламент може
здійснювати законодавчі функції; в) через встановлення віднос
но визначеної компетенції у сферах, що стосуються взаємовідно
син законодавчих органів федерації та її суб’єктів.
До конституцій, що закріплюють точний перелік питань, з яких
парламент законодавствує, належать, наприклад, конституції США,
Австрії, Болгарії, Франції. Так, у ст. 1 розд. 8 Конституції США
перераховані питання, з яких Конгрес має право законодавствува
ти: встановлювати та стягувати податки; забезпечувати спільну
оборону та загальний добробут; одержувати позики; регулювати
торгівлю з іноземними державами та між окремими штатами; кар
бувати монету, регулювати її цінність і цінність іноземної валюти;
оголошувати війну, набирати, формувати й утримувати армію,
флот, поліцію тощо. Розділ 9 тієї ж статті містить перелік того, чого
Конгрес не може здійснювати. З усіх інших питань (так звані оста
точні повноваження) закони приймаються штатами.
Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада
1920 р. називає питання, за якими федеральні збори уповнова
жені приймати закони (ст. 10, 11), а за якими – лише загальні
принципи законів (ст. 12). Конституційний Суд скасовує такий
закон (ст. 140, п. 3) у разі порушення меж повноважень, встанов
лених Федеральним конституційним законом, федеральними
органами або органами земель.
142 Розділ 11
У федеративних державах розмежування повноважень у зако
нодавчій сфері здійснюється між федеральними органами та орга
нами суб’єктів федерації.
Конституція Болгарії 1991 р. (статті 84, 85) містить перелік
питань, що належать до компетенції Народних зборів, а спірні
питання повноважень між Народними зборами, Президентом і
Радою Міністрів вирішує Конституційний Суд.
Такий спосіб закріплення повноважень заведено називати в
юридичній літературі абсолютно визначеною компетенцією пар
ламенту.
Деякі конституції (Великобританії, Нової Зеландії, Португалії,
Польщі та ін.) дуже широко закріплюють повноваження парла
менту в законодавчій сфері.
У Великобританії верховна влада в галузі законодавства до
ручається парламенту в цілому. Це – «королева у парламенті»,
тобто королева та дві палати парламенту. Законопроект, прийня
тий обома палатами, стає законом лише після ухвалення його ко
ролевою. Принцип верховенства парламенту означає, що він не
зв’язаний жодними нормативними актами, ніхто не може обме
жити його верховенство у законодавчій владі. Він приймає та
змінює будьякий закон у звичайному порядку, ніхто не може
брати під сумнів конституційність акта, навіть суд.
До цієї ж групи, для якої сфера законодавчих повноважень не
обмежена, належить парламент Італії. Розділ II Конституції Італії
(«Укладення законів») вказує лише на те, що «законодавча функ
ція здійснюється спільно обома палатами» (ст. 70 Конституції
Італії), а повноваження кожної з палат можуть бути відстрочені
лише у законодавчому порядку та лише на випадок війни (ст. 60
Конституції). «Мала Конституція» Польщі, Конституція Порту
галії обмежуються констатацією факту прийняття законів парла
ментом. «Сейм приймає закони більшістю голосів за присутності
не менш як половини загальної кількості депутатів, якщо консти
туційний закон не передбачає інше», Асамблея Республіки Порту
галія може приймати закони з усіх питань, за винятком організації
та порядку діяльності уряду (п. «г» ст. 164 Конституції Португалії).
За Конституцією Японії парламент є вищим органом держав
ної влади та єдиним законодавчим органом держави.
Проте слід зазначити, що ані конституція, ані закони про пар
ламент не визначають сферу законодавчого регулювання парла
менту. На практиці це спричинює те, що значна частина важли
Парламент 143
вих питань державного життя вирішується нормотворчою діяль
ністю уряду, а парламент законодавствує з питань загальних.
Отже, за характером конституційної регламентації цю групу
парламентів можна віднести до парламентів з абсолютно необме
женою законодавчою компетенцією.
Третю групу складають парламенти з відносно визначеною
компетенцією. До цієї групи належить Конституція Індії, яка вста
новлює три види повноважень: а) виключну компетенцію союзу,
за якою може законодавствувати лише федеральний парламент;
б) компетенцію законодавчих органів штатів; в) спільну компе
тенцію федерального парламенту та законодавчих зборів штатів.
Основний Закон Німеччини та Конституція Швейцарії вста
новлюють виключну компетенцію федеральних органів і конку
руючу законодавчу компетенцію земель або кантонів. У сфері кон
куруючої законодавчої компетенції землі наділяються правом за
конодавства лише тоді й остільки, коли й оскільки федерація
використовує свої права законодавства.
Прийняття законів. Прийняття звичайних законів відбуваєть
ся згідно з процедурою, встановленою конституцією та регламен
тами палати або палат у двопалатному парламенті. Ця процедура
схожа в основних рисах.
Початковою стадією законодавчого процесу є внесення зако
нопроекту до парламенту (або до однієї з його палат, або лише до
нижньої палати).
Суб’єктами права законодавчої ініціативи є як один, так і гру
па парламентаріїв (кількість парламентаріїв, що володіють пра
вом законодавчої ініціативи звичайно передбачається регламен
том), постійні комісії (комітети), парламентські групи (клуби,
фракції), уряд. В окремих країнах (у Мексиці, Польщі, Росії, Біло
русі) президент країни наділений правом законодавчої ініціативи
з усіх питань, пов’язаних із здійсненням своїх функцій, а Прези
дент США – лише з питань щодо проекту державного бюджету.
Право законодавчої ініціативи у федеративних країнах належить
вищим законодавчим органам суб’єктів федерації (наприклад, у
Німеччині, Мексиці, в Австрії), а в Італії, Фінляндії та інших краї
нах – вищим органам влади автономних областей; у Російській Фе
дерації – Конституційному Суду; у КНР, на Кубі та деяких країнах
Латинської Америки – Верховному Суду, Генеральній прокуратурі,
крім того, в КНР – Центральній військовій раді, на Кубі – Цент
144 Розділ 11
ральному комітету профцентру трудящих Куби та національним
керівним органам громадських організацій з питань їх компетенції.
У деяких країнах (США, Швейцарії, в Іспанії, Італії, Австрії,
на Кубі) існує інститут народної ініціативи, сутність якого поля
гає у тому, що громадяни, які зібрали встановлену конституцією
кількість голосів виборців, можуть вимагати від парламенту роз
гляду законопроекту.
Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи досить широке,
проте практично здійснення законодавчої ініціативи зосереджено
в руках уряду, їх проекти розглядаються в першу чергу, вони мо
жуть вносити законопроекти до парламенту будьколи, в той час,
як депутати, наприклад парламенту Фінляндії, можуть вносити за
конопроекти лише протягом 14 днів після відкриття чергової сесії.
Порядок реалізації права законодавчої ініціативи. У двопа
латних парламентах законопроекти вносяться до нижньої палати,
а якщо палати рівноправні (Італія, Мексика, Швейцарія та ін.), –
до будьякої.
Законопроекти приймаються на сесіях парламенту двома чи
таннями (у Болгарії на різних засіданнях Народних зборів), трьо
ма читаннями (в Австрії, Італії, Польщі, США та ін.).
Голова палати, до якої направлений законопроект, розглядає і
вирішує питання про його подальшу долю. У разі позитивного
рішення він дає розпорядження про його розмноження та про
передачу тексту депутатам і включення його до порядку денного.
Іноді ця процедура називається «першим читанням». Далі законо
проект без дебатів передається в постійну комісію або починають
ся дебати щодо його загальних принципів, вносяться поправки і
доповнення. Такі процедурні дії називаються іноді «другим читан
ням». Комісія після розглядання повертає законопроект до парла
менту, де знову починаються дебати щодо його прийняття. Під час
«третього читання» законопроект приймається остаточно.
Законопроект має бути прийнятий палатами за ідентичною
редакцією, при цьому використовується метод «човна» («чов
ника») – передача тексту законопроекту від однієї палати до дру
гої до того часу, поки він не набуде однакової редакції. Для усу
нення розбіжності тексту законопроекту іноді створюється комі
сія з представників обох палат.
Важливе місце у діяльності парламенту посідає прийняття за
кону про бюджет. Проект закону про бюджет, на відміну від інших
законопроектів, складається і вноситься на розгляд до нижньої
Парламент 145
палати парламенту з нерівноправними палатами тільки урядом.
На відміну від інших законів, що діють протягом тривалого часу,
закон про бюджет функціонує лише один фінансовий рік.
Парламенти Угорщини, Греції, Словаччини, Чехії та інших
країн обирають президента, формують уряд, органи конституцій
ного контролю й нагляду, Верховний Суд, їм належать повнова
ження у сфері оборони країни та зовнішньої політики. Вони
здійснюють контроль за діяльністю уряду. Види контролю пар
ламенту за діяльністю уряду залежать від форми правління. У
президентських республіках, де уряд формується президентом і
не відповідає перед парламентом, контрольні повноваження ос
таннього не настільки великі, як у парламентарних республіках.
Конституції розрізняють дві форми відповідальності уряду: пол
ітичну й судову. Політична відповідальність означає висловлення
недовіри уряду або його окремим міністрам, внаслідок чого вони
мають залишити посади, які обіймають. Судова відповідальність
означає притягнення до суду уряду в цілому або якогось його чле
на за вчинений злочин під час виконання своїх обов’язків.
Формами контролю за діяльністю уряду є постановка питан
ня про довіру за ініціативою уряду; пропозиція депутатів про ви
раження уряду недовіри; інтерпеляція; усні та письмові запитан
ня; спеціальні форми парламентського контролю.
Відмова парламенту в довірі уряду тягне за собою відставку ос
таннього.
Група, що кількісно складає від однієї десятої до однієї четвертої
всіх депутатів палати, може внести резолюцію недовіри уряду, за яку
має висловитися абсолютна більшість депутатів. Президентові на
дається право у разі вираження недовіри уряду прийняти його
відставку або розпустити парламент і призначити нові вибори.
Інтерпеляція являє собою звернення у письмовій формі групи
депутатів до уряду з вимогою надати інформацію з найважливі
ших питань внутрішньої та зовнішньої політики або з будьякого
конкретного питання, що має загальнодержавне значення.
Відповідь уряду обговорюється на пленарному засіданні палати і
може завершитися прийняттям резолюції недовіри.
Запитання письмові та усні є, як правило, засобом одержання
інформації, надання палаті тих або інших документів, критики
діяльності уряду в цілому або окремих міністрів. Відповідають,
зазвичай, усно чи письмово, негайно або на наступному засіданні.
Розділ 12
Глава держави
§ 1. Поняття інституту глави держави
Істотним важелем у механізмі державного управління суспіль
ства зарубіжних країн є глава держави. Він начебто вивершує всю
систему органів влади й управління, і юридично йому в цій сис
темі належить першорядне місце. У більшості зарубіжних країн
функції глави держави доручаються одноособовому органу. За
лежно від форми правління – це або президент, або монарх. Щодо
народів, які живуть у державах з монархічною формою правлін
ня, то вони називають себе підданими його величності короля,
імператора, шейха і т. ін., а з республіканською – громадянами.
Винятковим є виконання функції глави держави колегіальним
органом. Так, у Швейцарії функції глави держави згідно з чин
ною Конституцією 1999 р. виконує Федеральна рада, яка одно
часно є й урядом країни.
Молоді національні держави, що утворилися в ході національ
новизвольних революцій і після розпаду колоніальної системи,
також сприйняли інститут одноособового глави держави (Індія,
Єгипет, Конго та ін.).
У постсоціалістичних країнах також конституційним правом
закріплений інститут одноособового глави держави (Болгарія,
Чехія, Польща та ін.).
Державне право зарубіжних країн розглядає главу держави як
носія вищої виконавчої влади, а також як вищого представника
держави у сфері міжнародних відносин. Так, ст. II (розд. 1) Консти
туції США 1787 р. говорить: «Виконавча влада здійснюється
Президентом Сполучених Штатів Америки...». Про широкі влад
ні повноваження глави держави свідчить і Конституція Іспанії
1978 р., у ст. 56 якої записано: «Король є главою Іспанської дер
жави, символом її єдності й сталості. Він є гарантом правильного
функціонування державних інститутів; здійснює вище представ
ництво Іспанії у міжнародних відносинах, особливо з націями, з
якими вона пов’язана історично, а також здійснює функції, на
дані йому Конституцією і Законом».
Глава держави 147
Однак між тими значними повноваженнями, якими наділяє
главу держави Конституція, і тією реальною роллю, яку він віді
грає у суспільнополітичному житті конкретної країни, нерідко
існує розрив. Останній залежить від багатьох чинників, насампе
ред, від форми правління, політичного режиму і соціальнополі
тичного становища у країні, від історичного етапу й рівня соці
альноекономічного розвитку країни, від того становища, яке зай
має глава держави у діловому світі своєї країни, а у президентів –
й від порядку їх обрання.
Більш широкими і реальними владними повноваженнями во
лодіє глава держави тієї країни, де він одночасно є носієм вико
навчої влади і очолює уряд (США, Франція, Чехія). Дещо мен
шою мірою помітний його вплив на формування державної полі
тики у парламентарних монархіях (Великобританія, Японія) і
парламентарних республіках (Німеччина, Італія, Угорщина). Але
не можна дану тезу розглядати як обов’язкову закономірність,
тому що на різних етапах історичного й соціальноекономічного
розвитку зарубіжних держав, залежно від мінливих методів
здійснення влади, один із згаданих вище чинників може мати ви
рішальне значення, а інші можуть виявлятися у згладженій формі.
Так, у сучасній Іспанії, яка за формою правління є парламентар
ною монархією, глава держави – король Хуан Карлос І – посідає
вельми помітне місце у вирішенні соціальноекономічних і полі
тичних проблем країни.
Інститут глави держави своєю появою зобов’язаний абсо
лютній монархії, хоча є суто буржуазним. У тих зарубіжних краї
нах, де буржуазія у боротьбі за владу була достатньо організована,
згуртована й сильна, де вона досягала перемоги над аристокра
тичною феодальною знаттю, буржуазнодемократичні революції
завершувалися, як правило, поваленням монархів, їх відправлен
ням на ешафот, встановленням демократичнішої республікансь
кої форми правління на чолі з главою держави, який обирався.
Навпаки, у країнах, де буржуазії не вдавалося через свою слабкість
остаточно перемогти феодальну аристократію, де вона була зму
шена йти на компроміс із силами, що прийшли до влади, цей ком
проміс завершувався збереженням старого феодального інститу
ту – монарха (так було, наприклад, у Великобританії, Сканди
навських країнах і т. ін.).
Щоправда, сучасні монархії – далеко не ті, якими вони були за
середньовіччя. У багатьох монархічних державах під впливом де
148 Розділ 12
мократичних сил монархи згідно з нормами конституцій були
позбавлені своїх великих прерогатив і за ними залишилися в ос
новному представницькі та церемоніальні функції.
Видатний фахівець правової системи Японії Цунео Інако у
своїй праці зазначає: «Конституція Японії відводить імператору
роль декоративної прикраси державного механізму. Імператор не
є ані правителем Японії, ані главою держави».
§ 2. Порядок заміщення посади глави держави
Правове становище монарха, на відміну від президента, харак
теризується двома основними особливостями. Поперше, влада
монарха юридично вважається незалежною від будьякої іншої
влади, органу чи виборчого корпусу. Він владарює безстроково
(обмежено чи абсолютно) за власним правом і вважається джере
лом усієї державної влади у країні. Подруге, влада монарха спад
кова й переходить від одного представника царюючої династії до
другого за встановленим законом порядком.
Новелою державного права теперішнього дня є «виборна» мо
нархія. Так, згідно з Конституцією Малайзії 1957 р. глава держави
обирається на п’ять років із султанів дев’яти штатів (у Федерації є
13 штатів, з яких дев’ять очолюються султанаминаступниками).
Виборною є й посада глави держави – шейха в ОАЕ. Його обирає
на п’ять років Верховна рада емірів – вищий орган влади у країні.
Монарх як глава держави, на відміну від президента, володіє
рядом прав і прерогатив. Це і суто зовнішні атрибути монаршої
влади, і така досить серйозна прерогатива, як абсолютне вето. До
зовнішніх атрибутів монаршої влади належить право на титул і
особливу назву: «король» чи «королева» у Великобританії,
Швеції, в Іспанії; «імператор» в Японії; «емір» у Кувейті; «сул
тан» в Омані; «князь» – у Монако і Ліхтенштейні. Титул зумов
лює й обов’язкову форму звертання до монарха: «Ваша ве
личність». У титулі звичайно перераховуються володіння монар
ха, підкреслюється божественне походження його влади тощо. У
всіх монархічних державах за їх главами визнається право на ут
римання двору, тобто особливого штату посадових осіб, які віда
ють не державними, а особистими справами монарха. Цей штат
досить великий і коштує платникам податків дуже дорого.
Грошове утримання монархів складається з прибутків від їх
особистого майна й асигнувань з державного бюджету. Розмір
Глава держави 149
суми на утримання монарха, а також членів його родини звичай
но встановлюється законом парламенту на початку кожного ца
рювання і сплачується за цивільним листом.
Мимоволі постає питання, чому практичні англійці дозволя
ють собі витрачати мільйони на утримання королівської родини
та ще й з повним набором середньовічних інститутів і атрибутів?
Головна причина збереження інституту монарха за умов сьо
годення полягає в тому, що він є вигідним певним політичним
силам. Незважаючи на те, що в усіх парламентарних монархіях (а
їх абсолютна більшість порівняно з дуалістичними й абсолютни
ми) спостерігається практична нуліфікація повноважень монар
ха, сили, що зацікавлені в монархові, доводять і домагаються збе
реження цього анахронізму попередньої епохи. Справа полягає у
тому, що прерогативи монарха значно ширші за президентські.
Це й абсолютне вето, яке, на відміну від президентського скасу
вати не можна, це й достроковий розпуск нижньої палати парла
менту, це й усунення уряду. Навіть наділений широкими повно
важеннями Президент США всім набором таких дієвих прерога
тив не володіє. Збереження монархії і великих повноважень
монарха дозволяє у кризових ситуаціях, за умов різкого загост
рення соціальних проблем і конфліктів використовувати цей
інститут владними силами. Крім того, слід зазначити, що політичні
сили, які перебувають при владі, за сучасних умов виробили інші
шляхи впливу на вирішення питань зовнішньої та внутрішньої
політики в обхід монарха (делеговане законодавство, лобізм
тощо). Саме тому в багатьох країнах монархові прерогативи нібито
перебувають у стані летаргійного сну. Але не викликає сумніву
те, що коли цього вимагатимуть обставини, вони негайно будуть
використані. Правлячим колам вигідне збереження монархів і
їхніх широких повноважень на випадок завоювання демократич
ними силами більшості у парламенті, представництва в уряді й
зміни ними державного курсу в певному напрямі. Тоді вони змо
жуть скористатися повноваженнями монарха як дієвим консти
туційним резервом.
Говорячи про причини збереження монархії як форми правлін
ня і монарха як глави держави при цій формі організації влади, не
можна не згадати й такий чинник, як данина традиції, консерва
тизму в організації функціонування державної влади. У даному
випадку не можна не враховувати, що засоби масової інформації
150 Розділ 12
повсякчас і цілеспрямовано підтримують у свідомості народу
імідж монаршої нейтральності, імідж монарха, що стоїть над усі
ма класами й політичними течіями, імідж неупередженого вирі
шення монарших справ і проблем. Вони доводять, що монарх –
символ єдності нації, особа, яка піклується про її згуртованість,
тощо. Безперечно, допомогу тут їм надає служба «паблік рілейшнз».
Головна відмінність президента від монарха полягає у тому,
що президент – це посада виборна – поперше, і строкова – по
друге. Зазвичай, президентів обирають згідно з конституцією на
строк від 4 до 7 років. На 4 роки обирається президент у США,
Колумбії, КостаРиці, на 5 років – у Німеччині, Китаї, Болгарії,
Індії, Угорщині, Чехії; на 6 років – в Австрії, Фінляндії; на 7 років –
в Італії.
Безумовно, перевагою президентської посади порівняно з мо
наршою, з позиції демократії, є те, що на цю посаду може бути
обраний будьякий громадянин республіки, який відповідає вста
новленим цензам, згідно з його заслугами і достоїнствами в очах
співвітчизників.
Разом із тим, необхідно враховувати, що вирішальне значен
ня мають не демократичні конституційні декларації, які нерідко
виявляються формальними, а те, що правлячі політичні сили ви
користовують усі засоби, щоб ретельно відібрати і провести на
вищий державний пост лише тих кандидатів, чия діяльність
збігається з інтересами соціальних кіл, в чиїх руках сконцент
рована економічна могутність країни. Внаслідок цього безперер
вно зростає вартість виборчих кампаній, які обходяться сьогодні
вже в сотні мільйонів доларів, марок, франків, фунтів стерлінгів
тощо.
Нині у зарубіжних країнах склалося кілька способів обрання
президентів: прямі, посередні, внутрішньопарламентські вибори.
На цьому питанні слід спинитися докладніше, оскільки спосіб об
рання президента має велике політичне значення, впливає на
відносини президента з парламентом і урядом.
Під час прямих виборів президента (Франція, Австрія, Болга
рія, Польща, Румунія, Чехія) останній одержує мандат на посаду
глави держави від виборчого корпусу, який його обрав. Це дозво
ляє йому проводити незалежний від парламенту політичний курс,
а за певних обставин навіть діяти всупереч волі парламенту. Ці
обставини створюють сприятливі умови для використання ав