Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

Вибори і референдум у зарубіжних країнах 101

цес у країні. У КНР прийнято кілька актів, які регулюють поря

док проведення виборів до вищих і місцевих представницьких

установ. Це Закон про вибори до Всекитайських зборів народних

представників (до парламенту) і місцевих представницьких

органів, Закон про організацію Всекитайських зборів народних

представників, Постанова про порядок проведення виборів депу

татів від армії до вищих і місцевих представницьких установ тощо.

Усі згадані акти були прийняті 1982 року.

§ 2. Виборче право та його основні принципи

В об’єктивному розумінні термін «виборче право» – це су

купність правових норм, якими регулюються вибори у конкретній

країні (право одержання голосу участі у виборах, оскарження ре

зультатів і порушень на виборах).

У суб’єктивному сенсі виборче право складається з активного

і пасивного. Активне виборче право (право голосу) – це право

громадянина (підданого) стати активним учасником державно

правових відносин, які виникають при проведенні виборів, рефе

рендумів, при реалізації права відкликання депутатів у тих краї

нах, де відкликання передбачено. Це означає, що право голосу

використовується під час голосування на виборах державних са

моврядувальних органів, посадових осіб, на референдумах і пуб

лічних зборах. Пасивне виборче право, право бути обраним, оби

ратися до виборних органів держави і самоврядування або на ви

борні посади передбачає можливість висувати свою кандидатуру

чи давати згоду на висунення. Сюди ж належить право бути за

реєстрованим як кандидат, проводити передвиборну пропаганду,

агітацію, працювати у виборчих округах.

Принципи виборчого права. Під принципами виборчого пра

ва слід розуміти основоположні ідеї, які концентрують у собі со

ціальнополітичні умови виборів і виступають як загальнообо

в’язкові безперечні нормативні вимоги. Принципи виборчого пра

ва закладені у природі суспільного устрою тієї чи іншої держави і

виконують функцію загальнонормативного орієнтира. Офіційно

вони закріплюються, як правило, у конституціях відповідних дер

жав і виборчих законах.

Традиційно у вітчизняному законодавстві та практиці його

застосування, а також у більшості зарубіжних країн як вихідні

102 Розділ 9

принципи виборчого права проголошуються загальність виборів,

рівність, пряма чи непряма участь виборців у формуванні пред

ставницьких органів і в обранні посадових осіб, таємне голосу

вання. Наприклад, ст. 10 Конституції Болгарії 1991 р. проголо

шує, що «вибори, загальнонаціональні та місцеві референдуми

провадяться на основі загального, рівного і прямого виборчого

права при таємному голосуванні». Такі самі принципи закріплені

також у Конституції Франції. Частина 2 ст. 3 говорить, що голо

сування може бути прямим або непрямим відповідно до умов, пе

редбачених законодавством, і що воно (голосування) завжди є за

гальним, рівним і таємним.

У тексті Конституції Португалії виділяється спеціальна ст. 116

за назвою «Загальні принципи виборчого права». У ній закріп

люються такі загальні нормативні установлення: посадові особи

органів верховної влади, органів влади автономних областей і

місцевих органів призначаються в результаті виборів, які прова

дяться періодично, на основі прямого виборчого права при таєм

ному голосуванні.

Принцип загальності суб’єктивного виборчого права в багатьох

зарубіжних країнах обмежується цензами – установленими кон

ституцією чи виборчим законом вимогами, яким повинна відпов

ідати фізична особа, щоб мати активне й пасивне виборче право.

Найпоширенішими серед них є віковий ценз і ценз осілості.

Надання пасивного виборчого права пов’язане з цілою низкою

більш жорстких обмежень. Для кандидатів на виборні посади май

же повсюдно встановлюється більш високий віковий ценз (23–

25 років – у нижню палату, 30–40 – у верхню). Для кандидатів на

пост глави держави у США – 35 років (ст. II розд. 1), у Болгарії –

40 років (п. 2 ст. 93 Конституції). У Китаї для кандидата на поса

ду глави КНР віковий ценз установлений Конституцією – 45

років. Щоб надати пасивного виборчого права, набагато частіше

застосовується ценз осілості, який має зазвичай більш жорсткий

характер. До кандидатів висуваються додаткові вимоги: заборо

няється обіймати визначені посаді, кандидати повинні сповіду

вати певну релігію тощо. Наприклад, у ст. 56 Конституції Греції

зазначено, що особи, які обіймають оплачувані посади у держав

них органах, Збройних Силах, в органах безпеки, а також служ

бовці місцевих органів управління та ін. «не можуть висуватися

кандидатами і бути обраними депутатами, якщо вони не підуть у

Вибори і референдум у зарубіжних країнах 103

відставку до свого висунення. Відставка вважається дійсною, коли

вона викладена на письмі».

Крім того, до кандидатів інколи ставляться підвищені вимоги

щодо їх моральних якостей.

З принципом загальності виборчого права пов’язана пробле

ма абсентеїзму – ухилення від участі в голосуванні. Вона досить

гостра як в Україні, так і в багатьох зарубіжних державах: напри

клад, у США та в Японії абсентеїзм нерідко перевищує 50

відсотків чисельності зареєстрованих виборців. Абсентеїзм май

же відсутній в Італії, де введено обов’язкове голосування (ст. 48

Конституції), в Австралії та Австрії, де встановлені відповідно

адміністративна та кримінальна відповідальність за абсентеїзм.

Це явище практично відсутнє у країнах тоталітарного політич

ного режиму з відомих причин (КНДР, Куба, В’єтнам, КНР, Лаос

і т. ін.).

Абсентеїзм як форму політичної поведінки виборців не мож

на не враховувати, оцінюючи підсумки голосування. Цілком спра

ведливо зазначає В. В. Маклаков, що показник пасивного став

лення до голосування як до масової політичної кампанії не може

оцінюватися тільки негативно. Безперечно, високий рівень абсен

теїзму призводить до обрання представницьких органів меншою

частиною виборного корпусу, в той час, як обрані органи, вислов

люючи волю меншості, поширюватимуть свою владу на всіх ви

борців. Водночас можливий і позитивний абсентеїзм, коли не

участь у виборах є формою виявлення протесту або ставлення до

запропонованих реформ чи до осіб, які обираються.

Принцип виборчого права випливає також із демократичної сут

ності суспільного ладу, тому що є одним із конкретних проявів

більш загального принципу рівноправності громадян. Рівність ви

борчого права означає для громадян однакову можливість вплива

ти на результати виборів. Вона досягається, поперше, наданням

кожному виборцю одного голосу і, подруге, вимогою організації

виборчих округів, однакових за кількістю жителів, щодо виборів

до кожного представницького органу (палати).

Перша вимога рівності на цей час реально забезпечується в

усіх зарубіжних країнах. На практиці в деяких із них відбуваєть

ся порушення принципу рівності виборчого права, його другої

складової частини, яке передбачається виборчим законодавством.

Так, у Китаї норми представництва при обранні депутатів до

104 Розділ 9

Всекитайських зборів народних представників (до парламенту)

повинні встановлюватися так, щоб «кількість сільських жителів,

яка припадає на одного депутата, була у вісім разів більша за

кількість міських жителів, висунутих одним депутатом» (Закон

про вибори до Всекитайських зборів народних представників

1982 р., ст. 14). Аналогічний принцип формування виборчих ок

ругів застосовується у В’єтнамі.

У виборчому процесі зарубіжних країн досить часто пору

шується рівність виборчого права навмисним створенням вибор

чих округів, які надають переваги будьякій політичній партії

(«виборча геометрія»).

Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибо

ри) і непрямим. Прямі вибори передбачають те, що виборець без

посередньо віддає свій голос за конкретного кандидата чи за спи

сок кандидатів. Виборці самі обирають своїх представників або

партійний список. За сучасного періоду у більшості зарубіжних

країн однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних пар

ламентів обираються прямим способом. Непрямі вибори поділя

ються на посередні та багатоступеневі.

Під час посередніх виборів воля виборця опосередковується

спеціальною виборчою колегією (колегія виборщиків), яка ство

рюється тільки з цією метою. Наприклад, посереднім способом

обираються президенти США і Фінляндії. Колегія виборщиків

обирається прямим способом виборцями тільки для обрання пре

зидента, після чого розпускається.

При багатоступеневих виборах воля виборців опосередко

вується не особливою, тільки для даного випадку створюваною

колегією, а постійно діючою представницькою установою, для якої

обрання іншого органу чи посадової особи є лише одним із пов

новажень, що входять у його компетенцію.

Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори бу

дуть триступеневими, тричі – чотириступеневими і т. ін.

За умов демократії прямі вибори є демократичнішими, ніж

посередні та багатоступеневі, оскільки при останніх склад пред

ставницьких органів не відображає дійсного співвідношення сил

між партіями, які борються.

Принцип таємного голосування покликаний забезпечити ви

борцеві повну свободу волевиявлення на виборах. Тому кон

ституції всіх без винятку зарубіжних країн проголошують цей

принцип.

Вибори і референдум у зарубіжних країнах 105

§ 3. Виборчий процес, його основні стадії.

Гарантії законності виборчих дій

Вибори в зарубіжних країнах становлять цілий процес, який

починається з призначення дати виборів, включає всі стадії підго

товки до них, голосування та визначення його результатів.

За характером органу, який обирається, вибори поділяються

на президентські, парламентські, муніципальні та ін. За видами

(з причин, що їх обумовлюють) вибори бувають чергові, які про

водяться після закінчення терміну повноважень виборного орга

ну, позачергові, що проводяться в результаті дострокового при

пинення виборним органом своєї діяльності (достроковий розпуск

парламенту, смерть чи вихід у відставку президента країни), і до

даткові, що проводяться для поповнення представницької уста

нови (через вибуття з неї одного або кількох членів).

Час проведення виборів до органів державної влади є дуже

важливим питанням. Він установлюється конституцією країни

(вибори до парламенту) та виборчими законами (обрання інших

представництв). У країнах, де відсутній інститут парламентської

відповідальності (президентські республіки), глава держави зви

чайно не має права розпуску парламенту. Тому парламентські

вибори в них проводяться у чітко встановлені терміни або про

міжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок листопада кож

ного парного року переобирається повністю весь склад палати

представників і третина Сенату.

У парламентарних республіках і парламентарних монархіях

проводяться позачергові вибори. У таких країнах, як, наприклад,

Англія, Японія, Франція, Італія, Болгарія, Польща, Росія, термі

ни проведення парламентських виборів можуть змінюватися за

лежно від політичної ситуації.

Вибори президентів та кандидатів на інші виборні посади про

водяться також у зазначені терміни, а позачергові вибори — у разі

звільнення з посади, відставки чи смерті.

Звичайно вибори оголошуються актом (указом) глави держа

ви. Наприклад, у Бельгії – указом короля, в Італії та Болгарії –

указом президента. В окремих країнах цю функцію виконує уряд

(Франція). Конкретний термін проведення виборів або встанов

люється конституцією, або зазначається в акті. Цей момент у

країні вважається початком виборчої кампанії.

106 Розділ 9

Вибори проводять по виборчих округах. Саме на території ок

ругу розгортається виборча кампанія, висуваються кандидати,

діють політичні партії та виборчі органи, визначаються результа

ти голосування.

Створюються виборчі округи, як правило, на основі закону,

інколи – за рішенням органів виконавчої влади. Наприклад, у

Швеції під час виборів до Ригсдагу (парламенту) 28 виборчих

округів та їх назви встановлюються Законом про вибори 1972 р.

(у редакції 1975 і 1977 рр.). Поділ на виборчі округи і визначення

їхніх меж здійснюються Зборами провінції (Ландстинглена).

«Рішення Ландстингу оскарженню не підлягає» (§ 7 Закону). У

Франції поділ на виборчі округи визначається міністерством

внутрішніх справ і затверджується парламентом. Відповідно до

ст. 87 Конституції КНДР всі питання, пов’язані з організацією

виборів до парламенту країни (Верховні народні збори), у тому

числі й утворення виборчих округів, вирішує Постійна рада пар

ламенту. Якщо від округу обирається один депутат, то такий ок

руг називається однойменним (одномандатним, уніномінальним),

кілька депутатів – багатойменним (багатомандатним, поліномі

нальним). В окремих випадках під час виборів до парламенту вся

країна перетворюється на єдиний виборчий округ. Такий поря

док, наприклад, застосовується під час обрання однопалатного

парламенту (Кнесету) Ізраїлю.

Законодавство зарубіжних країн установлює певні вимоги,

створюючи виборчі округи: необхідно, щоб була однакова

кількість виборців або населення на округ, щоб округ знаходився

у визначених адміністративних межах тощо. Наприклад, вибор

чий закон Німеччини містить такі вимоги: а) повинні зберігатися

межі земель; б) розбіжність між середньою кількістю населення,

яка передбачається по одному округу, та його реальною чисельніс

тю не повинна перевищувати 33 відсотки; в) за можливості необ

хідно дотримувати межі місцевого територіального поділу. У ви

борчому законі Куби (ст. 34) зазначено, що «виборчі округи по

винні бути по можливості однаковими».

Виборчі округи звичайно поділяються на виборчі дільниці –

територіальні одиниці, які обслуговуються одним пунктом для

голосування. Законодавство передбачає не тільки можливість

створення на території округу дільниць, а й приблизну кількість

виборців, які обслуговуються однією дільницею. Наприклад, ви

Вибори і референдум у зарубіжних країнах 107

борчий закон Швеції (§ 3) передбачає, що кожний виборчий ок

руг «повинен створювати одну або декілька виборчих дільниць.

Виборчій дільниці належить охоплювати 1200–1500 громадян, які

мають право голосу. Лише у виключних випадках виборча дільни

ця може охоплювати понад 1800 або менше 300 громадян, що ма

ють право голосу».

Практична організація і проведення виборів у зарубіжних краї

нах покладаються на виборчі органи у центрі та на місцях. Систе

ма і структура цих органів у різних країнах неоднакові.

Однією з важливих стадій виборчого процесу є реєстрація ви

борців і кандидатів на виборні посади, яка полягає у тому, щоб

занести їхні імена до списку. Реєстрація виборців у деяких краї

нах має державний характер. Вона запроваджується у Німеччині,

Швеції, Болгарії, Китаї, Росії, на Кубі та в інших країнах, де ве

деться облік переміщення населення і в розпорядженні держав

них органів є відомості про осіб, які проживають на їх територіях.

Наприклад, відповідно до ст. 37 виборчого закону Куби у 15ден

ний термін після опублікування акта про призначення виборів

паспортисти складають побудований за одиницями первинного

паспортного контролю список жителів, які мешкають на даній

територіальній одиниці та мають право голосу. Паспортисти по

дають списки до муніципальних виборчих комітетів для озна

йомлення. У Швеції список складається щорічно для кожної ви

борчої дільниці місцевим податковим управлінням (ст. І Закону

про вибори). В установлені законом терміни списки подаються

виборцям для ознайомлення. Така система складання списків і

реєстрації виборців називається періодичною. У багатьох країнах

ці стадії виборчого процесу мають постійний характер. За такої

системи виборець, який зареєструвався один раз, більше не пови

нен з’являтися для реєстрації. Виправлення у списках трапляють

ся у разі смерті, зміни прізвища або місця проживання за заявою

самих виборців чи їхніх родичів. Це часто спричиняє суттєві зміни

фактичної кількості виборців округу, а також перекручування ре

зультатів виборів. Така практика складання списків і реєстрації

виборців застосовується у США.

Виборчий список є одним із важливих документів, оскільки

визначає коло активних учасників виборчого процесу – грома

дян країни, які мають право голосу. Законодавство всіх країн ус

тановлює вимоги щодо складання списків виборців: періодичність

108 Розділ 9

складання, реквізити, терміни їх подання виборцям для ознайом

лення, коло суб’єктів, відповідальних за ці дії.

Висування кандидатів у депутати та на посади, що обирають

ся, здійснюється у різні способи: а) висунення виборцями; б) са

мовисунення з підтримкою виборців, при цьому кількість підписів

виборців округу в заяві кандидата може бути різною (від трьох у

Китаї, п’яти у Великобританії, до п’ятисот у Данії); в) самовису

нення, яке не потребує підтримки виборців (особисте висунен

ня), наприклад, під час виборів до Національних зборів Франції,

Державної Думи Росії; г) висунення, що здійснюється політич

ними партіями (наприклад, при виборах до парламенту в Австрії,

Болгарії, Угорщині, Польщі, Італії, Фінляндії, Росії, Японії тощо);

д) висунення кандидатів громадськими організаціями і трудови

ми колективами (здійснюється у Китаї, В’єтнамі, Росії, на Кубі);

е) висунення кандидатів за особливою процедурою «праймериз»,

що проводиться у такому самому порядку, як і самі вибори (ця

процедура відома як «первинні вибори» і застосовується у США

та деяких інших країнах).

За звичаєм, незалежно від установленого формальноюридич

ного порядку, кандидати у зарубіжних країнах висуваються най

частіше політичними партіями (центральними або місцевими їх

організаціями). Це зумовлено й деякими особливостями виборів,

наприклад, обов’язковість партій висувати кандидатів за списком.

Партія встановлює й черговість кандидатів у списку, що дуже важ

ливо для визначення результатів голосування за пропорційною

виборчою системою.

У багатьох зарубіжних країнах для висунення кандидатів не

обхідно віддавати у заставу певну суму грошей перед реєстра

цією кандидатів політичними партіями. У деяких країнах заста

ва не повертається, якщо кандидат не набрав в окрузі встанов

лену законом необхідну кількість голосів (у Франції – 5%, в

Австралії – 4%). Аналогічна практика існує в Бельгії, Японії та

інших країнах.

Завершальною стадією виборчого процесу є голосування –

вільне волевиявлення виборців. У більшості зарубіжних країн

голосування є таємним.

Виборче законодавство має спеціальні розділи про загальні

положення щодо голосування, в яких визначено процедури го

Вибори і референдум у зарубіжних країнах 109

лосування на виборчій дільниці, можливості голосування поштою,

за домовленістю, у представництві за кордоном, на судні тощо.

Важливим є питання щодо фінансування виборчих кампаній,

які не всюди і не повністю проводяться за рахунок держави. Партії

й кандидати витрачають свої кошти для проведення мітингів,

зборів, видання плакатів, листівок, оплачують роботу журналістів

тощо.

Законність виборчих дій забезпечується цілою системою га

рантій. Під гарантіями виборчого процесу слід розуміти усталені

й закріплені в нормах права умови та засоби, які забезпечують

його ефективність. За суб’єктами виборчого процесу всі гарантії

можна класифікувати так: а) гарантії виборців; б) гарантії поса

дових осіб виборчих органів; в) гарантії кандидатів у депутати та

на виборні посади.

§ 4. Виборчі системи

Залежно від способу визначення результатів голосування ви

борчі системи поділяють на мажоритарні та пропорційні.

Виборчі системи, в основу визначення результатів голосуван

ня яких покладено принцип більшості, називаються мажоритар

ними. За правилами мажоритарної виборчої системи обраним по

виборчому округу вважається той кандидат (чи список канди

датів), який дістав установлену більшість голосів. Розрізняють

три основних різновиди мажоритарної системи: абсолютної,

відносної та кваліфікованої більшості.

Відповідно до мажоритарної системи абсолютної більшості для

обрання особи необхідна абсолютна більшість поданих по округу

голосів (50% +1). Наприклад, в окрузі балотуються чотири кан

дидати (А, Б, В, Г) до парламенту; 16000 поданих за них голосів

розподілилися так: А – 4000, Б – 3000, В – 8100, Г – 900 голосів.

Обраним буде кандидат В, який набрав 8100 голосів, тобто абсо

лютну більшість.

Мажоритарна виборча система має ряд недоліків. Перший по

лягає у тому, що голоси, подані за кандидатів, які зазнали пораз

ки, пропадають. У наведеному прикладі кандидат В після обран

ня представлятиме 8100 виборців, що проголосували за нього.

Голоси, які були подані за кандидатів А, Б і Г (7900 голосів), ста

ють недійсними, і виборці, що проголосували за цих кандидатів,

110 Розділ 9

своїх представників у парламенті не матимуть. Другий недолік

цієї системи полягає у тому, що вона вигідна лише для великих

партій. Третій недолік – у тому, що вона нерезультативна. Якщо

жоден кандидат не одержить абсолютної більшості голосів або

кілька кандидатів наберуть однакову їх кількість, то питання про

те, який депутат матиме мандат, не вирішиться. Щоб уникнути

цього та зробити систему результативною, вдаються до різних

способів. Одним із них є перебалотування. З числа кандидатів,

які раніше балотувалися, до нового бюлетеня вносять прізвища

двох із них, що набрали найбільшу кількість голосів. Обраним

вважатиметься кандидат, який дістав при перебалотуванні абсо

лютну кількість голосів. Якщо ні той, ні інший кандидат не одер

жав цієї кількості або обидва набрали однакову кількість голосів,

то питання про обрання вирішується жеребкуванням або обра

ним вважається кандидат, старший за віком.

Інколи проводять другий, третій і т. д. тури голосування, до

пускаючи блокування кандидатів і списків до того часу, поки ре

зультати виборів не визначаться. У деяких країнах у другому турі

результати визначають за мажоритарною системою відносної

більшості. Такий порядок існує при виборах президента у Франції,

Болгарії, Польщі, а також під час виборів депутатів до Національ

них зборів В’єтнаму, Народних зборів усіх ступенів у Китаї (За

кон про вибори, ст. 38) та ін.

За мажоритарною системою відносної більшості (вона ще менш

демократична) обраним вважається той кандидат (чи список кан

дидатів), який набрав голосів більше, ніж кожний окремо, якщо

навіть ця більшість була менша за половину. Мажоритарна сис

тема відносної більшості завжди результативна, тому що хтоне

будь із кандидатів завжди одержить відносну більшість. Якщо

кілька кандидатів набрали однакову кількість голосів, то питан

ня щодо обрання вирішується жеребкуванням або у порядку стар

шинства. Коли у країні діє дана система, парламент звичайно має

усталену більшість, що забезпечує стабільність уряду. Але ця

стабільність штучна, що відкрито спотворює волю виборців. Ма

жоритарна система відносної більшості поширена в США, Вели

кобританії, Індії та інших країнах.

Звичайно, за мажоритарною системою відносної більшості

вибори проводяться по уніномінальних округах. Якщо в окрузі

було висунуто тільки одного кандидата, то голосування взагалі