Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

291

суспільства щодо дотримання норм і гарантій його професійного статусу,

статусу громадянина та адекватною оцінкою його праці.

Принцип очікувань реалізується, з одного боку, соціалізацією

(професійним становленням і самовдосконаленням шляхом реалізації

соціальної ролі), а з другого - створенням належних умов для моральної праці,

особистісного і кар’єрного зростання державного службовця. Суть

соціалізації полягає

в освоєнні ним сукупності морально-професійної

(гуманітарної, політологічної, правової, економічної, соціально-культурної,

управлінської тощо) інформації, необхідної для компетентного виконання

професійної ролі і набуття відповідного морального досвіду її застосування у

взаємодії з громадянами, іншими суб’єктами суспільства - споживачами

результатів його праці. Етична соціалізація грунтується на активності

(самодіяльності) індивіда і сприйнятті ним

етичної інформації, яка зумовлює

особистісне ставлення до неї. Соціалізація передбачає освоєння службовцем

морально-професійних норм і способів виконання службових обов’язків,

теоретичних знань із соціальної психології та етики професійного

спілкування, культури службових відносин, досвіду індивідуальної роботи і

взаємодії з іншими суб’єктами державного управління. Вона включає також

активне пізнання системи

суспільних відносин і отримання нормативно-

правових знань, що їх регулюють; оволодіння навичками і розвиток

здібностей, необхідних для групової роботи (роботи в команді) тощо.

Основними механізмами соціалізації є ідентифікація (особистісна й

соціально-рольова), наслідування, соціальна фацилітація, індивідуалізація.

Психолого-педагогічні засади цього процесу більш докладно будуть

розглянуті в наступному розділі.

Зарубіжний досвід формування

етики державних службовців показує,

що в кризові періоди суспільного розвитку виникає потреба в більш

жорсткому етичному регулюванні професійної поведінки державних

службовців. Воно досягається шляхом інституціоналізації професійної етики.

292

“Етика Нового часу стає за своєю природою інституційною, в тому числі й у

тих аспектах, в яких вона визначає індивідуальну поведінку” [273, с. 17].

Інституціоналізація професійної етики державних службовців - відносно

новий спосіб формування і регулювання етичної поведінки. Досвід

інституціоналізації етики державних службовців нами розглянуто на прикладі

США [327]. Завдяки інституціоналізації здійснюється цілеспрямована

інтерналізація

професійних етичних цінностей і їх функціонування як

мотивів, цілей, засобів і критеріїв оцінювання діяльності державних

службовців.

Як випливає з викладеного, етична поведінка державних службовців,

яка забезпечує відносну рівновагу в суспільстві, залежить від таких чинників:

• адаптації до зовнішнього середовища - інтерналізації суспільних

цінностей і орієнтації діяльності на очікування з боку суспільства; це

не -

формальний процес пристосування до очікувань громадян і суспільства, які

періодично визначаються соціологічними моніторингами. Необхідний також

громадський нагляд за дотриманням державними службовцями засад

професійної етики, її систематичне оцінювання і аналіз впливу на моральність

суспільства. Йдеться про створення системи ефективного діалогу між

державним службовцем і населенням та його об’єднаннями, яка б

гарантувала

адекватне відображення реальних очікувань і прагнень суспільства щодо

діяльності службовця і державних органів загалом та активне залучення

громадян до управління державними справами на засадах співучасті.

Досягненню цієї мети служить, насамперед, повноцінна реалізація принципу

відкритості діяльності державного службовця, яка забезпечує двосторонній

характер відносин “держава - суспільство” і є основою механізму суспільної

саморегуляції [404, с. 21], а також активізація ЗМІ і громадянського

суспільства для нагляду за дотриманням ним етичних норм;

• досягнення професійної мети як загальної орієнтації діяльності

працівників державної служби. Цей чинник містить дві вимоги: 1) орієнтація

управлінського рішення (вчинку) на конкретний кінцевий суспільно значущий

293

результат; 2) узгодженість (скоординованість, співпраця, солідарність)

професійної діяльності службовців усіх гілок влади;

• інтеграції суб’єктивних ціннісних орієнтацій державного службовця

(цінностей, мотивів, очікувань) і специфічних інституційних цінностей

державної служби як способу досягнення єдності дій службовців і державної

служби в цілому, спрямованих на виконання функцій держави; цей чинник

характеризує “лояльність” до державного устрою

. Він вказує на наявність

“єдиних (спільних) суб’єктивних орієнтацій” державної служби і службовця

як основної дійової особи держави, що визначають його поведінку: ними є

суспільні цінності і цілі, а також державні, які забезпечують досягнення

перших;

• латентні моделі підтримки: звичаї, традиції, ритуали, які сприяють

подальшій інтеграції, успіху в досягненні колективної

мети, яка актуалізує

адаптацію соціальної системи до навколишнього середовища. Зовнішні форми

підтримки етичної поведінки державного службовця мають подвійну мету.

По-перше, вони виступають стимулами (наприклад урочисте прийняття

Присяги), по-друге, є формою зовнішнього контролю і оцінки (визнання)

успішної діяльності державного службовця (наприклад відзначення кращих

працівників) самою державою і суспільством.

Таким чином

, етична поведінка державного службовця - це в особливий

(ціннісно-нормативний) спосіб зорієнтована професійна діяльність службовця

як суб’єкта державного управління, спрямована на інтеграцію суспільства на

засадах цінностей і цілей демократичної держави, в яких узгоджені суспільні,

інституційні й індивідуальний інтереси. Вона має гуманістичну

спрямованість, є внутрішньо мотивованою і такою, що є наслідком

добровільного вибору службовцем суспільного інтересу як домінуючий мотив

професійної діяльності. Її стійкість забезпечується зовнішніми (суспільними й

інституційними) і внутрішніми (особистісними) формами підтримки і

контролю.

294

4.3 Cпіввідношення етичних, політичних і правових регуляторів

поведінки державних службовців

У практиці державної служби існують погляди, згідно з якими поведінка

державних службовців регулюється законом, тому не має потреби в

спеціальній професійній етиці. Побутує і протилежна думка: всі проблеми й

недоліки у роботі службовців пояснюються низьким рівнем моральності

влади та широкого загалу чиновництва. Зазначається також, що моральний

стан держави визначається моральним станом

суспільства, що законність і

етика мало цікавлять прагматиків. Кожне із цих тверджень, безперечно,

можна вважати слушним. Разом з тим у попередніх розділах було показано,

що особливий статус державної служби, її місія суспільного провідника в

розбудові демократичного суспільства зумовлює потребу в додатковому

етичному регулюванні поведінки службовця. Але чи достатньо вести мову

лише про професійну етику державних службовців, чи може проблему слід

розглядати у значно ширшому контексті: якою є моральність суспільства в

цілому. Це загальне питання, на наш погляд, потребує аналізу низки більш

конкретних запитань, зокрема такого: яка суть і природа етичних вимог до

поведінки державного службовця? Які шляхи їх реалізації в практиці

державної служби? Ці та інші питання досліджуються в цій главі.

Виходячи з того, що професія державного службовця поєднує

адміністрування, етику, політику й право, її практична реалізація потребує

органічного поєднання відповідних регуляторів. Тому можна стверджувати,

що політика і право створюють необхідні умови для формування та

ефективного функціонування етики державних службовців. Для

виявлення

оптимального співвідношення етики, політики і права в регулюванні

поведінки державних службовців проаналізуємо їх специфічні можливості та

взаємодію.

295

Проблему співвідношення етики й політики вивчають фахівці з

політичної філософії і соціології (В.А.Бачінін, Є.Головаха, І.Бекешкіна,

В.Небоженко, В.Єрмоленко, Л.Ситниченко, В.Лісовий та ін.) [35; 70; 115;

179]. За оцінкою одного з провідних спеціалістів з цієї теми В.Малахова,

правомірно вести мову про пошук шляхів “реморалізації” політичної системи

сучасного

суспільства, таких його інституцій, як держава, право, демократія

тощо [105, с. 7-37].

Співвідношення етики й політики вчені розглядають у контексті

прикладної етики як пошук відповіді на запитання: “Як моральні норми та

цінності можна застосовувати до конкретного прояву людського буття?”

Такий підхід зумовлений природою політики й етики, їх кореляцією у сферах,

що потребують забезпечення

можливостей “жити разом”. Виявлення

характеру їх взаємозв’язку у поєднанні з правом дасть змогу вирішувати

проблеми легітимації влади, орієнтації державних органів щодо прийняття

конкретних рішень, регулювання внутрішніх і зовнішніх конфліктів у

суспільстві тощо [105, с. 37].

Проблема взаємовідношення “етика-політика” належить до класичних

філософських тем. Концепції Арістотеля, Макіавеллі, Канта та інших

видатних

учених у сучасних умовах набувають нового звучання, на них грун-

туються сучасні підходи.

Фундаментальні аспекти проблеми співвідношення етики й політики

представлені у працях двох найбільших філософів античного світу - Платона

й Арістотеля. У “Нікомаховій етиці” і “Політиці” Арістотеля послідовно

обгрунтований погляд, згідно з яким етика і політика не просто утворюють

єдину галузь

практичного знання, а й внутрішньо представляють гармонійну

єдність як “філософія, що стосується людських справ” [20,1181 b 15; 21).

Арістотелева парадигма значно вплинула на європейську політико-

філософську традицію і на етику державного управління. Дольф Штернбергер

у відомій праці “Три корені політики” (1978) проаналізував історичні джерела

сучасної політики й етики: вчення Арістотеля (класична Греція), Макіавеллі

296

(епоха Ренесансу) і Августина (християнська пізня античність). Ідеї

Арістотеля, на думку Штернбергера, “набувають яскравих контурів у вільній

конституційній державі” [372, с. 37-40]. Такого погляду дотримуються і

вітчизняні вчені [105].

Єдність етики, політики і права Арістотель обгрунтовував об’єктивними

обставинами, які випливають із сутності держави як зв’язку між людьми,

необхідного для того, щоб

забезпечити якомога краще спілкування

(об’єднання в спільноту), а також з мети держави - утвердження

доброчесності й умов гідного життя людини в спільноті. У цій єдності кожна

із суспільних сфер відіграє свою роль: в етиці людські справи розглядаються в

контексті природи і психології окремої людини, зокрема державного діяча або

службовця, а

в політиці - з погляду організації громадського життя полісу (як

життя спільноти громадян). Здатність людини сприймати такі поняття, як

добро і зло, справедливість і несправеділивість, оскільки вони уможливлюють

спілкування, становлять основу держави [20, 1253 а 15]. А життєдіяльність

спільноти громадян впорядковує держава на засадах справедливості, яка є

мотивом, метою, умовою і засобом політичного (полісного)

об’єднання.

Засобом утвердження у державі справедливості та її мірилом є правосуддя

[20, с. 1253 а 30]. Правосуддя здійснюється згідно із законом, який являє

собою взаємну справедливу угоду. За допомогою закону людина скеровується

до пошанування погоджених правил [20, с. 1359 в, с]. Отже, логічним згідно з

ученням Арістотеля є такий взаємозв’язок досліджуваних сфер: психологія

(людина, її природа і психіка) - етика (спілкування і взаємодія з іншими) -

політика (як справедливе спілкування) - право (як засіб реалізації

справедливої політики).

Іншою підставою єдності етики й політики є “досконале політичне

спілкування” як їх спільний вимір. Суть цієї аксіоми випливає з розуміння

Арістотелем політики “як спілкування з властивим усім видам спілкування

прагненням до блага”. “Досконале політичне спілкування” - це не всяке

спілкування, це - таке спілкування, яке відповідає двом ознакам: 1) його

297

“найбільш досконала форма, яка дає людям повну можливість жити

відповідно до їхніх прагнень”, тому таке спілкування “є найважливішим з усіх

і охоплює всі інші спілкування” [20, с. 1252 а 4,6; 1260 b28-29]. Як бачимо,

йдеться про моральне спілкування. У цьому розумінні відома теза про

політику як “мистецтво жити разом” справді може вважатися підсумком

арістотелевих положень

про етику як своєрідну пропедевтику, “зачин”

[20,1181 b23] до мудрощів “державного мистецтва”. Вона стосується як

поняття “політика” у вузькому розумінні (як діяльність держави), так і в

широкому (як діяльність індивідуальну і групову, спрямовану на

врегулювання суспільно значущих проблем).

Ще однією ознакою “досконалого” спілкування є його предметна

спрямованість - інтерес громадянина, соціальної групи, держави.

Оскільки

метою спілкування є піклування про благо, особисте й спільне, то воно

перетворює етику й політику на арену своєрідної практичної мудрості -

“фронезису (phronеsis’on)” [20,1140 а24- b30). Фронезис - це етичне знання-

вміння, “вміння вміти” - це здатність “приймати правильні рішення у зв’язку

із благом й корисністю” у приватних і громадських справах [20,1141b9].

“Фронетичне” спілкування

- це відкрите публічне обговорення “доброго

життя”, яке припускає наявність “й іншого блага”, інтересу “іншої людини” і

лише на основі узгодження цих різних інтересів приймає рішення про шляхи

досягнення такого життя.

Таким чином, сутнісною характеристикою єдності політики й етики є

спілкування й представлений у ньому інтерес. Ці взаємопов’язані чинники

постають

у професійній етиці як зацікавлене спілкування. Інакше кажучи,

етико-політична сутність державної служби полягає в тому, що це професійна

діяльність, зумовлена життєво важливими суспільними інтересами;

спрямована на реалізацію сукупності потреб людини, громадянина, держави і

спільноти загалом.

Зацікавлене спілкування як форма вияву морально-політичної сутності

професійної діяльності державного службовця вказує на низку

принципів

298

такої діяльності. Це відкритість і прозорість діяльності та відносин

державного службовця і громадянина (соціальної групи тощо). З етичного

погляду ці принципи професійної діяльності (в їх єдності) є умовою побудови

професійної діяльності на засадах “взаємно відповідальної співучасті”

службовця і громадянина в управлінні державними справами. Обмеження їх

змісту лише “забезпеченням додержання прав

громадян на отримання в

установлені строки достовірної інформації про діяльність органів державної

влади та місцевого самоврядування” [290] є безпідставним. Це лише один

його аспект, який позначає “зворотний зв’язок” у системі “держава-

громадянин”. Інший аспект, який є основним у цій професійній взаємодії,

характеризує залучення громадян до процесу управління через участь в

обговоренні стану справ, аналізі державних і суспільних проблем, у

виробленні і прийнятті рішень тощо. Він часто залишається поза увагою і

політиків, і державних службовців. Внаслідок цього громадянське суспільство

виключається з процесу вироблення і реалізації державної політики в усіх

сферах суспільного життя, воно „відчужене” від державного управління, а

тому не несе відповідальності

за її практичне втілення. Таку політику

справедливо називають політикою послаблення етичної свідомості народу.

Адже хто не несе відповідальності, той, як відомо, виявляється поза етичними

відносинами. Тому замість громадянського суспільства виникає суспільство,

члени якого стурбовані лише власним виживанням. Разом з тим, таке

суспільство не є самодостатнім [261, с.21]. Не аналізуючи інших аспектів

цієї

проблеми, зауважимо, що логічний висновок із взаємодії етики й політики в

державному житті, у професійній діяльності службовців полягає в морально-

виховній ролі держави, державних службовців. На цю суттєву ознаку вказував

ще Арістотель. Державні мужі - політики й інші службові особи, вважав

мислитель, мають вивчати етику, оскільки вони несуть відповідальність за

забезпечення

усім членам суспільства доброго життя. До тих, хто претендує

на державні посади, Арістотель висував такі вимоги: 1) прихильність до

державного ладу (лояльність); 2) володіння достатніми здібностями для

299

виконання обов’язків, яких вимагає служба; 3) бути чеснотливими і

справедливими [21, 1309 а 30]. Сьогодні ці вимоги можна сформулювати так:

1) політична лояльність; 2) професіоналізм, компетентність;

3) відповідальність, чесність і справедливість.

Принципово інший підхід до осмислення проблеми етики в політичній

діяльності належить Н. Макіавеллі. У відомій праці “Державець” він

розмежував політику й етику, надавши другій роль

витонченого інструменту в

руках політика: корисного в одному випадку, нейтрального - в другому,

зайвого, а то й шкідливого - у третьому. З погляду етики істотним у позиції

Макіавеллі є не питання про те, чoму він віддає перевагу - “добру” чи “злу”, а

його ставлення до етики як до засобу владного впливу. Для “

державця”, на

його думку, в залежності від ситуативної потреби має сенс вміння

використовувати “добро” і “зло” як засіб впливу.

Імморалізм і прагматизм Макіавеллі виявляються в тлумаченні

діаметральної протилежності між політикою й етикою, між внутрішніми

цілями політичної діяльності і цінностями та нормами людської моралі. Щоб

утриматися при владі, зазначає мислитель, зовсім не

обов’язково мати всі

чесноти, але “обов’язково треба поводитися так, ніби він їх має”: “здаватися

милосердним, вірним, людяним, щирим, побожним…” [201, с. 45-62]. Як

бачимо, Макіавеллі визнає можливим маніпулювання поведінкою громадян

заради досягнення політичних цілей. Така позиція суб’єкта влади є

аморальною, оскільки для досягнення мети допускається нечесність і

використання людей

як засобу.

На противагу Макіавеллі, який утверджував автономний від моралі тип

політики, німецький філософ і етик Кант започаткував автономний від

політики тип моралі. Він вважав неприпустимим ставлення до моралі з

погляду емпіричної корисливості, а також використання людини як засобу

незалежно від цілей [131]. Категоричність Канта досягала абсолютних меж.

Він писав, що навіть

якщо б я знав, що за всю історію людства ніхто ще не

виконав свій обов’язок належним чином - це не звільнило б мене від

300

необхідності виконати мій власний обов’язок! Адже така моральна

необхідність залежить лише від мене. У такій поведінці, власне кажучи, і

виявляється людська гідність.

Щодо позиції Канта відзначимо два моменти. По-перше, ми поділяємо

думку про неприпустимість ставлення до моралі з погляду політичної

(емпіричної) доцільності, а також про категоричність щодо морального

обличчя державного службовця, адже він є представником держави. По-друге,

вважаємо за необхідне наголосити на тому, що етика державного службовця

полягає в його здатності гідно поводитися в кожній конкретній ситуації

професійної діяльності. Визначаючи мету діяльності, вибираючи те чи інше

рішення, він насамперед має задаватися запитанням: “Чого в цій ситуації

вимагає від

мене мій моральний обов’язок?”

Взаємозв’язок етики й політики у професійній діяльності державних

службовців має ще одну істотну особливість - публічний простір їх існування.

З’ясування його суті важливе для усвідомлення публічного характеру

державної служби як відкритої і прозорої. Визначення політичної

просторовості знаходимо у П.Рікера, який характеризує її як

відкритість

(Offentlichkeit). “Публічність, - пише він, - йде поруч з відкритістю” [305,

с.30]. Поза публічним простором ні політики, ні державної служби не існує.

“У позбавлених світла публічності “коридорах влади” творяться лише

інтриги” [202, с. 65]. “Простір-відкритість” в етиці є вихідною умовою

взаєморозуміння і взаємної довіри між партнерами, а отже взаємодії як форми

інтерсуб’єктної активності

. Тому тільки у просторі відкритого,

безпосереднього спілкування - “двосторонньої взаємодії” з іншими

суб’єктами влади або членами спільноти і споживачами державних послуг

державний службовець виступає “провідником” - провідним суб’єктом-

організатором суспільного життя, на якого покладено вищу (порівняно з

іншими громадянами) міру відповідальності за стан справ у суспільстві. Від

реалізації принципу відкритості

і ефективної комунікації в суспільстві

значною мірою залежить те, як „спільна культура (конфігурація цінностей –