Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

311

поведінку, дає змогу утверджувати гуманні суспільні відносини, в системі

яких забезпечуються конституційні права й свободи громадян і прогресивний

суспільний розвиток. Це зумовлює легітимацію правового регулювання

поведінки - узаконення, виправдання, обгрунтування як перед громадянами,

соціальними групами, суспільством, так і перед самими державними

службовцями. Інакше кажучи, проблема дієвості правового впливу й

контролю держави пов

’язана із забезпеченням органічної єдності права й

етики. На особистісному рівні вона зумовлена рівнем морально-правової

культури державного службовця, його авторитетом, на державному –

моральністю, яка вимірюється справедливістю закону [35, с. 137], його

відповідністю суспільним моральним цінностям, обов’язковістю дотримання,

а отже, рівнем реального авторитету влади. Як слушно зауважив Дж. Роулз,

держава має

виправдання тоді, коли її вважають справедливою. Це - основна

підстава легітимації її владного авторитету [312]. Вона зобов’язана

обгрунтувати громадянам, суспільству необхідність, доцільність і

справедливість правових засобів впливу і підтвердити конкретними

результатами їх ефективність. Мова йде про моральність влади.

В етичному регулюванні не існує такої проблеми, оскільки воно

випливає з природної суті людини

і людської спільноти. Воно здійснюється у

двох формах: а) внутрішній (самоконтроль честі й совісті); б) зовнішній

(громадський контроль і стимулювання - публічно-просторовий контроль,

який полягає в стимулюванні, нагляді за поведінкою службовця і її

оцінюванні громадянами-споживачами державних послуг, трудовим

колективом, суспільною думкою тощо).

Дієвість етичного регулювання залежить від рівня моральної

самосвідомості людини і суспільства, а також від “політичної волі”

керівництва – його готовності і здатності перейти від слів до справ у

здійсненні реформ, у тому числі й адміністративної [309, с. 71].

Публічно-правова природа державної служби зумовлює

інституціалізацію тих етичних норм службової поведінки й відносин, які

312

сприяють підвищенню рівня індивідуальної і суспільної моралі. На цій ідеї

побудована так звана нормативно-формалістська або легітимістська (від лат.

legitimus - законний) концепція влади. Згідно з цією концепцією закон

виступає і як правовий, і як моральний чинник влади. Така практика відома у

вітчизняній історії з часів Київської Русі. Дослідники підтверджують високий

морально-

правовий рівень “Руської правди”, зокрема відображення у ній

поваги гідності людини, поняття честі, справедливості тощо [412, с. 96].

Наведені аргументи, на нашу думку, є достатньою підставою для того,

щоб зробити висновок про об’єктивну закономірність взаємної

доповнюваності цих двох форм регулювання поведінки державних служ-

бовців, зумовленою єдністю простору свободи та її цільовою спрямованістю

Її практичним виявом є законодавче закріплення моральних норм і принципів

професійної діяльності державних службовців, які мають імперативний

характер, у правових документах.

Гармонійне узгодження етичного й правового регулювання не означає їх

повного збігу. Спільний простір функціонування суспільного інтересу і блага,

який об’єднує етику й право, існує для дотримання права кожної

людини на

свободу й гідність, на задоволення індивідуального інтересу й потреб. Ця

об’єктивна обставина зумовлює роль етики при застосуванні правових норм

[3, с. 75]. На відміну від етики право повинно мати межу “дозволеного”

втручання у приватне життя особистості, за якою існує простір її особистої

свободи, свободи вибору поведінки виходячи з власного

розуміння морально-

професійного обов’язку і відповідальності, які скеровуються совістю. За цією

межею діє винятково морально-етичне регулювання поведінки особи як

суб’єкта правових відносин з властивими йому формами і засобами

громадського контролю та реагування оточуючих. Воно стосується

однаковою мірою і громадянина, і державного службовця. У цьому розумінні

ми поділяємо погляди

вітчизняних авторів, які вважають, що важливою

проблемою правового регулювання поведінки державних службовців є

надання їм права на оскарження рішень з основних питань, пов’язаних із

313

службовою діяльністю [85, с. 117]. Разом з тим правильне розуміння меж

правового регулювання поведінки державного службовця у відносинах із

громадянами зумовлене його правовим статусом. На відміну від громадян, які

здійснюють свої права за принципом “дозволено все, що не заборонено

законом”, справедливий для державних службовців принцип формулюється

так: “Дозволено лише те, що визначено законом

” (Конституція України).

Отже, право не може власними засобами вирішувати проблеми моралі.

В такому разі воно позбавляє людину права бути собою. Подібна практика

існувала в радянські часи, яка породила ідеологію та психологію

“патерналізму”. Її сенс полягає в тлумаченні суспільно-правових відносин у

термінах родинних стосунків: “дбайливий батько опікується і наглядає за

нерозумними дітьми”. Суть такого правління - у позбавленні громадян

більшості прав і свобод, а отже реальної відповідальності за стан суспільства

і, зрештою, відчудження від держави - від участі у вирішенні державних

справ. Це призводить до вседозволеності (свавілля) влади шляхом надмірної

концентрації прав.

Аналізуючи співвідношення етики й права, доцільно розглянути етично-

правові моделі

управлінської поведінки і відносин, які відповідають певним

етичним формам суспільного життя: моральнісній (постконвенційній за

Кольбергом); моральній (конвенційній) та імморальній (аморальній) [35, с.

146].

Моральнісна модель характеризує вищий рівень взаємовідносин

суб’єктів управління. Це - ціннісно рівновеликі відносини влади й

підпорядкування. У проекції на відносини між державою (державними

службовцями) і громадянами цей тип відносин

характеризується тим, що для

держави пріоритетними є інтереси громадян, а для кожного громадянина -

інтереси держави. Такі відносини можна вважати бажаними, належними. Їх

природа зумовлена сутністю моралі [9].

Моральна модель характеризує відносини конвенційного (договірного)

типу. Їх взірцем можна вважати відносини практичної взаємодії правової

314

держави і розвиненого громадянського суспільства. Держава виконує свої

владні функції, спираючись не стільки на силу й примус, скільки на

моральний авторитет і компетентність. У системі моральних відносин “панує”

логіка цивілізованої лояльності і культура взаємного розуміння. Громадяни

підпорядковуються державі, оскільки розуміють доцільність, практичну

виправданість вертикально-ієрархічної моделі взаємодії. Такий тип відносин є

орієнтиром для нашої держави, яка намагається встановити гуманні,

цивілізовані соціально-правові відносини. Система права у таких відносинах

відіграє роль нормативного “буфера”. Громадяни готові служити легітимній

владі за умови, що вона не посягає на їх гідність і сама дотримується законів.

Імморальна модель - “силова” модель відносин. Її об’єктивною основою

виступає

закон, позбавлений моральної основи. Коли у правовій нормі “етос

ігнорується, виникає її редукційна модель, яка зводить право до імморальної

сили, до бездушного механізму” [35, с. 137]. Така модель відносин

породжується також дією суб’єктивного фактора. Вона властива категорії

керівників, у яких, як правило, “відсутня та форма уяви і нормальної

вразливості, яку звично

називають совістю” [35, с. 149].

Отже, держава залежно від цінностей і цілей, які покладені в основу

права й етики державних службовців, виступає як моральнісний, моральний

чи імморальний суб’єкт. Демократичні цілі української держави спрямовані

на забезпечення, в першу чергу, справедливості щодо кожного громадянина

(це-моральний імператив), а також на зростання загального суспільного

добробуту. Тому вони є моральними в міру забезпечення справедливості

стосовно кожного громадянина, а також зростання блага кожного

громадянина, відповідно до можливостей спільноти. Оскільки практична

реалізація демократичних цінностей і цілей покладається на державних

службовців, то вона зумовлює певну сукупність стандартів і етичних вимог до

їх морально-професійного рівня та діяльності, які

становлять професійну

етику. Джерелом таких вимог і стандартів є суспільні цінності, морально-

професійні норми, сформульовані в Конституції України. Безперечно,

315

політичний курс України, проголошений Конституцією, є програмою

суспільного розвитку морально-правового характеру, спрямованою на

розбудову демократичної, правової, соціальної держави, в якій найвищою

цінністю є людина, її права і свободи. Його реалізація потребує послідовного

юридичного внормування суспільних відносин на вказаних засадах і

забезпечення механізмів їх реалізації: “щоб закони держави і держава були

правовими, не досить того, щоб вони більш-менш адекватно відповідали волі

й інтересам громадян. Потрібні ефективні стабільні механізми їх реалізації і

захисту, необхідний по-справжньому демократичний політичний режим...”

[137, с. 5].

Проаналізований вище зарубіжний досвід адміністративного

реформування дає підстави зробити висновок, що шляхи практичного

втілення задекларованих цінностей-цілей мають грунтуватися на усвідомленні

глибинної (людяної) суті державної політики. Необхідно визнати

непродуктивним підхід, згідно з яким етика й політика розглядаються як

автономні системи. Відродження заходом арістотелевого бачення політики як

“спілкування вільних людей” [21, с. 1279 а 22], концепції фронезису як

своєрідної етико-практичної раціональності і поєднання їх із кантівською

ідеєю абсолютних цінностей є „новим” підходом до демократичного

державного управління. Про це свідчать дискусії в західній літературі на

теми: “Політика, зміна цінностей, технологія: вихідні принципи соціального

розвитку”, “Мораль, політика та процес виховання”, “Зміна цінностей,

демократія, суспільство: перспективи на наступне десятиріччя”, “Етика та

політика сьогодні”, “Чи можлива універсальна етика?” та ін. [115; 372; 424;

428]. У наукових працях російських учених ця полеміка відбувається

сьогодні

навколо питання впровадження гуманітарної експертизи державних проектів

[78].

Аналіз показує, що збіг сучасних підходів із арістотелевою парадигмою

осмислення взаємовідносин етики й політики зумовлений розумінням влади

як механізму людського спілкування – взаємодії з громадянським

316

суспільством, що не передбачає обов’язковості насильства й примусу;

розвитком концепції справедливості, співвідношення засад демократії і

авторитету, а також із раціональним сприйняттям ідей прагматизму [84]. Як

вважає український філософ О. Хома: “людство завжди шукало шляхів до

загального консенсусу, і питання про його засади та механізми досягнення

давно вже на часі” [402, c. 20].

Сьогодні існує

кілька продуктивних, з погляду політико-правового

регулювання поведінки державних службовців, напрямів розв’язання

проблеми взаємовідношення етики й політики. Це, зокрема, концепції

соціальної етики (Б. Сутор, Ф. Бломе-Дрез, К. Хоман та ін.), етики реалізму

(В.Айхлер), дискурсивної етики (К.-О. Апель, А. Піпер, Ю. Хабермас та ін.).

Творчий розвиток давньогрецького

розуміння взаємозв’язку і взаємної

доповнюваності етики й політики на основі методологічно опрацьованих

засад інтерсуб’єктної комунікації представляє дискурсивна етика. Нова етика

згідно з Апелем має бути універсалістською, тобто чинною скрізь і завжди,

але й етикою відповідальності, тобто такою, що принципово зважає на

наслідки застосування універсальних норм. Вона має бути

раціонально

обгрунтованою, проте не за допомогою засобів вільної від цінностей наукової

раціональності, як це було в тоталітарних державах і за часів протистояння

двох систем. Нарешті, вона не повинна приписувати “значуще, належне

кожній окремій людині”, оскільки окрема людина не здатна осягнути

відповідальність за далекосяжні наслідки колективної діяльності. Тому

природною є потреба в

інституційній етиці, яка б визначала і вимоги до

індивідуальної поведінки [160, с. 17]. Наслідки інституціональної

інтерпретації професійної етики вагомі. Насамперед вона звільняє державного

службовця від надмірних правових вимог, які виявилися недостатньо

ефективними для проведення адміністративної реформи [309, с. 69-70].

Інституційна етика “обмежується вимогою лояльності”, що активізує

моральну сферу особистості, де „лояльність” полягає в готовності

відгукнутися „на належним чином „обгрунтований” (і унормований – М.Р.)

317

заклик, зроблений від імені колективу або в ім’я „суспільного” інтересу чи

потреби” [261, с.25]. Крім утворення “невідомого раніше” простору свободи

діяльності, індивіду в цих умовах “доводиться брати відповідальність на себе і

мислити себе у ряді випадків ззовні і проти соціуму” [160, с. 17]. На такому

фундаменті формується самоцінна, вільна і відповідальна особистість, яка

здатна пізнавати засади своєї професійної діяльності, тобто

інституціоналізація етики сприяє переміщенню джерела морального судження

із соціуму в сферу особистості. Державний службовець обгрунтовує свою

поведінку виходячи з уявлення про особистісну і професійну гідність та

права. Таким чином, проблема моральності державної служби, її ефективності

переноситься у сферу етичної поведінки особистості державного службовця,

яка підлягає нормуванню в контексті інституційної етики на засадах рівноваги

міри свободи й обмежень (примусу) відповідно до місії державної служби в

суспільстві.

Аналіз співвідношення етики-політики-права у функціонуванні

державної служби дає змогу розглянути етику державних службовців у

контексті теорії соціальних інститутів.

1. Етика державних службовців - це соціально-культурне утворення,

призначене

врегульовувати професійні відносини державних службовців.

Оскільки вона діє в рамках державної служби як соціального інституту, то це

явище розглядається як різновид інституційної етики.

2. Метою інституційної етики є нормативне забезпечення

передбачуваної поведінки державного службовця на конкретній посаді

відповідно до конституційно-правових вимог. Вона створює об’єктивні умови

професійної діяльності державних службовців

на засадах вимог “етичного

мінімуму”, закріпленого в нормативно-правових актах. Реалізуючи ідею

єдності “етики-політики-права”, інституційна етика слугує надійним

механізмом регулювання професійної діяльності державних службовців, її

якісного забезпечення відповідно до рівня складності праці, посадових

повноважень і соціальної відповідальності у системі державної служби.

318

3. Інституційна етика вирішує питання про моральні якості, якими

повинен володіти державний службовець, морально-етичні чесноти, які

характеризуються поняттям “доброчесність”, а також етичні норми й правила

виконання професійних обов’язків згідно з посадою. У такому розумінні

використовується поняття індивідуальної етики державного службовця, на

відміну від особистої моралі, якою людина послуговується в

приватному

житті.

4. Інституційна етика відображає “етичну програму” держави [372, с.71].

Демократичній державі має відповідати “демократична інституційна етика”. У

вимірі інституційної етики державної служби задаються етичні

характеристики демократичного суспільства, які реалізуються в солідарній

поведінці службовців усіх гілок влади як його базові цінності-цілі: гідність

людини, свобода, справедливість та ін.

5. Зміст інституційної етики

визначає “рамковий порядок” службової

професійної діяльності і спілкування, який забезпечує усталений характер

моральних професійних відносин і здатний протистояти аморальним проявам

окремих службовців. Він формується на основі суспільних цінностей і

специфічних норм службової діяльності, закріплених у політичних і правових

документах, а також у загальних правилах поведінки або в етичному кодексі

державного

службовця. У цьому розумінні інституційна етика “приписує”

державному службовцеві “певне бачення” морального обов’язку як

морального способу виконання службового обов’язку.

6. Інституційна етика доповнює індивідуальну етику сукупністю вимог

щодо узгодження професійної діяльності в межах державного органу та

встановлює інституційні форми контролю. Інституційна етика підтримує

індивідуальну етику механізмами, що стимулюють моральну,

попереджують і

карають аморальну поведінку окремого службовця.

7. Ефективне функціонування етики державних службовців вимагає

створення організаційних структур, які забезпечують практичну реалізацію

319

етичної політики. Маються на увазі етичні інститути в рамках державної

служби.

8. Інституційна етика полегшує морально-етичний вибір державного

службовця. Разом з тим вона потребує від нього суворого дотримання

встановлених етичних правил і виконання професійного обов’язку як

обов’язку морального.

9. Інституційна етика покладає на керівників відповідальність за

моральну поведінку державних

службовців, морально-психологічний клімат у

довіреному йому підрозділі, за ефективне функціонування підпорядкованих

органів державного управління і посадових осіб відповідно до конституційно-

демократичного сенсу держави.

10. Поділяючи думку дослідників про необхідність і одночасну

обмеженість інституційної етики, оскільки вона “приписує” певне бачення

обов’язку державного службовця, вважаємо за можливе подолати цю

обмеженість, створивши

державно-громадський комітет з етики з відповідною

інфраструктурою. Одним із основних завдань такого утворення буде

обгрунтування “меж” юридично належного і самостійності державного

службовця у прийнятті управлінських та інших рішень незалежно від його

місця в ієрархічній структурі управління.

11. Практичне впровадження етики державних службовців зумовлює

потребу в етичній інфраструктурі, яка сприятиме реалізації

моральної місії

державної служби шляхом забезпечення сукупності суб’єктивних і

об’єктивних факторів та засобів регулювання поведінки державних

службовців. До перших належить добровільне й публічне взяття на себе

службовцем морального обов’язку віддано і професійно служити

громадянину, державі й суспільству. Другі включають сукупність політико-

правових засобів регулювання етичної професійної діяльності

державних

службовців.

320

Висновки до розділу 4

Як методологічну основу дослідження процесу формування і

функціонування етичної поведінки державного службовця використано теорії

соціальної поведінки, соціальної взаємодії, психології спілкування і відносин,

а також методику колективної - „командної” - діяльності.

Модель моральних відносин, яка надає триєдиному простору

професійної поведінки державних службовців - діяльності, відносинам,

спілкуванню - бажаного характеру, задається професійними етичними

принципами й нормами, які фіксують соціальні потреби в певному типі

поведінки. На особистісно-професійному рівні ці потреби виявляються в

наборі морально-професійних рис і якостей державного службовця, відомих

як інтелігентність, доброчесність, лідерство, самоконтроль тощо.

Моральні чесноти функціонують як норми поведінки, їх засвоює

особистість у процесі професійної діяльності та спілкування, побудованих на

засадах суб’єкт-суб’єктної взаємодії завдяки відповідній технології

організації. Це означає, що етична поведінка державних службовців є

наслідком моральних взаємовідносин, які виникають у процесі колективно

організованої професійної діяльності на засадах суб’єкт-суб’єктної взаємодії.

Необхідною умовою функціонування моральних відносин є відкритість

партнерів, інтелігентність, які уможливлюють взаєморозуміння і взаємну

довіру.

Моральна цінність взаємовідносин, продуктом яких є якість особистості

державного службовця як морального суб’єкта, народжується в процесі

спілкування. Його наслідком є формування індивідуального, групового і

колективного суб’єкта діяльності - “спілки”, “спільноти”, яким властива

ціннісно-орієнтаційна єдність. Моральне спілкування функціонує як окремий

вид діяльності, як засіб діяльності і як внутрішнє спілкування

Моральна діяльність як форма моральної поведінки державних

службовців може бути охарактеризована у двох значеннях: 1) з погляду її