Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

331

реалізації етичних норм, механізмів внутрішнього контролю й відповідальності

за дотримання етичних вимог; організаційні етичні структури, які забезпечують

вироблення і реалізацію етичних програм діяльності державних органів і

установ (навчання, консультування, нагляд і моніторинг поведінки і службової

дисципліни тощо); механізми взаємодії державних органів із громадянським

суспільством, у тому числі й форми зовнішнього (суспільного

) контролю та

стимулювання етичної професійної діяльності державного службовця і

трудового колективу; гарантії соціального захисту державних службовців

тощо. Розглянемо ці елементи.

1. Політична воля вищого керівництва визнати етику-мораль

основою трансформаційних процесів у державі. Вона повинна бути

формалізована у відповідному нормативно-правовому акті.

Як уже зазначалося, соціальне призначення держави полягає в

утвердженні в суспільстві цінностей і стандартів моральних відносин. Його

реалізація розпочинається із дотримання етичних вимог самою державою.

Тому, щоб моральність увійшла в коридори влади і пронизала управлінські

відносини, політичне керівництво держави має відкрито визнати роль етики в

діяльності держави і проголосити основні цінності й стандарти, які є

критеріями поведінки владних осіб

. Їх формалізація, як свідчить досвід країн

розвиненої демократії, здійснюється шляхом ініціювання вищим керівництвом

держави прийняття Закону про етику, Кодексу етики державного службовця,

Кодексу поведінки Міністра тощо.

2. Добровільна публічна Присяга державного службовця як форма

публічного зобов’язання державних службовців виконувати встановлені

етичні вимоги

Ця вимога є головною детермінантою утвердження в суспільстві

справедливості як рівної можливості громадян на професійну діяльність в

системі державної служби. По-перше, вона проголошує моральну свободу

громадянина, його право на державну службу, на ініціативу й творчість і

професійну самореалізацію. По-друге, моральна професійна діяльність

332

державного службовця, яка є діяльністю „служіння народу”, вимагає свідомого

й добровільного підпорядкування власних інтересів (власної свободи)

суспільному благу, а також моральної відповідальності за її результати та

соціальні наслідки. Вступ на державну службу, який державний службовець

підтверджує публічною Присягою і зобов’язанням дотримуватися Кодексу

поведінки, є проголошенням суспільству свідомого вибору праці на

благо

суспільства як сенсу своєї професійної діяльності. Це означає, що його вибір є

внутрішньо мотивований. Він прагне творити справедливе і чесне суспільство,

турбуватися про благо інших як про власне, діючи на етичних засадах, тому

його поведінка слугуватиме утвердженню цих норм у суспільних відносинах.

Добровільне зобов’язання поводитися етично свідчить про

свідомість

морального обов’язку, а тому означає включення особистісного механізму

самоконтролю - свідомої волі державного службовця як внутрішнього

контролера правильної поведінки. Механізмом забезпечення права на свободу

вибору професії державного службовця є норма закону „Про державну

службу”. Однак, це право має бути доповнено рамковими вимогами щодо

моральних якостей кандидата на державну службу, які

гарантують його

здатність нести моральну відповідальність. Практика показала, що реалізація

рівного права на професійну діяльність не забезпечується, вона потребує

правового захисту. Такий захист має забезпечити спеціально створений

державно-громадський орган контролю і захисту системи морально-

професійного відбору кадрів і їх кар’єрного просування.

На нашу думку, в Законі „Про державну

службу” є потреба закріпити

норму, згідно з якою „на державну службу можуть прийматися лише особи з

високими моральними якостями, які мають відповідну професійно-практичну

підготовку, фізичний і психічний стан яких дозволяє виконувати службові

обов’язки”. По-друге, необхідно закріпити обов’язкову конкурсну процедуру

заміщення усіх посад державної служби, що дасть змогу

зробити незалежним її

проходження від одноосібної волі керівника.

333

3. Прийняття етичного законодавства - юридично закріплених

„рамкових” моральних норм. Суворому контролю за виконанням базових

етичних вимог до державних службовців сприятиме їх узаконення

юридичними актами.

Цей елемент етичної інфраструктури акцентує увагу на двох моментах.

По-перше, метою етичного законодавства є адміністративно-правове

регулювання належної поведінки, яка відповідає принципам позапартійності,

лояльності до

держави, лідерства, самостійності, ініціативності, справедливості,

підзвітності, персональної відповідальності тощо.

По-друге, реформування державного управління на зазначених засадах

забезпечить побудову сучасної моделі етики державних службовців,

визначальними цінностями якої буде законність, людина, Батьківщина,

справедливість, солідарність. На зміну державній управлінській діяльності, яка

грунтується на автократичних, технократичних і бюрократичних засадах, в

яких немає місця людині

, почне розбудовуватися демократична, гуманізована

система професійної діяльності, зорієнтована на розвиток співпраці, ініціативи

й творчості у партнерській взаємодії влади й суспільства, спрямованій на

досягнення спільної мети.

Межі етичної поведінки державного службовця (обов’язки, відповідні

права, обмеження) бажано встановити Законом “Про етику поведінки

державних службовців” або, принаймні Указом Президента України.

Сформульовані положення

мають бути забезпечені формами контролю,

санкціями (формами заохочення і покарання), чіткими процедурами їх

реалізації.

4. Механізми відповідальності і санкції за недотримання етичних

норм

Відповідальність за дотримання встановлених правил забезпечують

адміністративні процедури, способи й засоби систематичного контролю,

оцінювання результатів діяльності державних службовців та її наслідків,

334

механізми професійного етичного консультування, морального аудиту і етичної

експертизи.

Цей елемент спрямований на реалізацію принципів відповідальності,

відкритості й прозорості, а також підзвітності діяльності державного

службовця, шляхом забезпечення внутрішнього і зовнішнього контролю.

Механізми відповідальності забезпечує повне й послідовне нормативно-

правове врегулювання прав і обов’язків за посадою, стандартів їх реалізації,

критеріїв оцінювання

результатів, належне керівництво, а також етичний

супровід службової діяльності. Останній має включати: професійне етичне

консультування, етичну експертизу управлінських рішень, внутрішній контроль

поведінки державного службовця, моральний аудит діяльності колективу в

цілому. Названі механізми зорієнтовані на цілеспрямоване формування

моральних умов праці і відносин, при яких професійні дії державного

службовця, його вчинки, рішення,

їх наслідки не допускають морального зла - є

законними, компетентними, справедливими, економними, результативними.

Прикладом законодавчого нормування праці державного службовця може

служити „посадовий регламент” державного службовця Російської Федерації,

який прийнятий Законом про державну службу РФ (2004) замість посадової

інструкції.

Персональна відповідальність за нормування праці на робочому місці,

його організацію, ефективність і етику праці державних

службовців має

покладатися на безпосереднього керівника.

5. Кодекси етики поведінки (первинного колективу, галузеві,

інституційний).

Як уже зазначалося, Кодекс виконує основні функції професійної етики.

Тому цілком справедливо, щоб його положення стосувалися кожного

державного службовця, незалежно від місця в ієрархії управління. На цій

вимозі наголошується і в модельному Кодексі Ради Європи, в якому

використовується „розширене” тлумачення поняття „державний службовець”;

така практика властива і країнам, досвід яких проаналізований нами вище.

335

Етичний кодекс - це форма публічного проголошення державним

інститутом (державною службою в цілому) цінностей, правил і стандартів

поведінки, яких може очікувати від державного службовця громадянин,

держава, суспільство. Регулятивний характер кодексу залежить від його мети.

Він повинен точно визначити, які його положення є ідеалами державної служби

(цінності, яких ми прагнемо), які мають

характер норми (слід, дозволено,

заборонено), а які - дисциплінарний характер. Наявність у кодексі морального

ідеалу вказує на те, що дана професійна група бере на себе дещо вищі моральні

стандарти, ніж ті, які від неї очікує суспільство. Якщо ж кодекс етики повторює

норми закону (який є лише мінімумом моралі), то в такому разі

він не

відповідає умовам автономії для професії, а в державних службовців

формується невірне розуміння суті професійної етики.

Кодекс має бути контрольованим і контролюючим механізмом. Якщо він

не містить положень про неприпустиму поведінку і застосування до неї

покарань, то він є лише декларацією про етичні вимоги. Такими покараннями

можуть бути як

незначні дисциплінарні стягнення, так і найбільш суворе –

виключення із професійних рядів з оприлюдненням скоєного порушення. В

останньому випадку міра покарання хоч і висока, проте вона свідчить про

колективну турботу про професійну гідність і честь. Окремим питанням слід

вважати колективну відповідальність професії державного службовця перед

суспільством і засади її реалізації. Робота в

цьому напрямі має проводитися

паралельно із формуванням індивідуальної професійної етики, про що йшлося

вище в аргументації рівневої парадигми професійної етики. Її складовим

елементом є свідомість колективної відповідальності за честь державної

служби, а не лише за власну честь. Саме це зумовлює необхідність розробки

кодексів державної служби (корпоративної етики), державного органу,

установи

або ж поєднання в єдиному кодексі норм і правил поведінки та

відповідальності інституту чи колективу в цілому.

Автором внесено низку пропозицій до Проекту Кодексу поведінки

державних службовців України, який розробляється Міністерством юстиції,

336

зокрема про законодавче закріплення специфічних для державної служби

цінностей і принципів: Людина, Батьківщина, законослухняність, солідарність,

співучасть в управлінні, позапартійність, лояльність до держави, ініціативність,

прозорість, відкритість; відповідальність керівництва тощо.

6. Морально-професійна соціалізація (професійна соціалізація і етична

освіта)

Щоб розкрити суть цього елемента етичної інфраструктури, слід нагадати

низку положень. По-перше, належна

поведінка державного службовця - це

наслідок не “культурного програмування”, а високого рівня морального

розвитку, а також освоєння культури й простору управлінської діяльності й

етичних норм службової поведінки на конкретній посаді. Вона формується

тільки в системі морально-професійних відносин, які функціонують у

трудовому колективі і в інституті в цілому. В процесі професійної

діяльності та

спілкування, організованих на етичних засадах, державний службовець

усвідомлює етичну природу державної служби і її моральну місію, свій

службовий статус і відповідні обов’язки, ідентифікує індивідуальні інтереси з

груповими та суспільними; у нього формуються почуття належності до

службового колективу, до державної служби України, що виявляється у

відданості професії, колективу, солідарності

, згуртованості, ідентифікації

цінностей і правил тощо.

По-друге, соціалізація як процес професійного становлення державного

службовця залежить від кількох факторів: належного введення новоприйнятих

на посаду, в колектив, підтримки й стимулювання етичної поведінки, контролю

й оцінювання діяльності, програмування кар’єрного зростання тощо. Тому

серед механізмів професійної соціалізації слід виділяти ті, які домінують

на

етапі вступу на державну службу (первинна соціалізація під час

випробовувального терміну або стажування) - ідентифікація, наслідування,

адаптація і ті, що є визначальними в процесі практичної діяльності -

фасілітація, індивідуалізація.

337

По-третє, виділення цього елемента в етичній інфраструктурі вказує на

виховну функцію керівника, його особливу відповідальність за етичну

професійний розвиток і поведінку державного службовця та за морально-

психологічний клімат у колективі. Особистий приклад етичної поведінки

керівника в поєднанні з механізмом фасілітації та етично доцільною

організацією праці колективу сприяє формуванню етичного простору

професійної діяльності, який стимулює моральну стійкість державного

службовця в індивідуальній та колективній діяльності.

7. Належні умови і організація праці державних службовців.

Науково-організована праця, а також неупереджене, справедливе

керівництво, гідна заробітна плата і соціальний захист - важливі моральні

чинники ефективної праці державного службовця.

Будь-яка професійна діяльність є полімотивованою. Мотивація праці

державного службовця є рушійною силою етичної поведінки за умови, що вона

є комплексною. Однак особлива увага керівника має бути зосереджена на

мотивації сенсожиттєвої самореалізації державного службовця. Державна

служба є свідомим вибором, в якому людина, як правило, вбачає сенс свого

життя. Тому її поведінка значною мірою буде залежати від того, чи знайде

вона

на робочому місці, у трудовому колективі застосування своїм здібностям та

інтересам, чи сприятиме службова діяльність особистісному зростанню, що

зрештою зумовлює моральне задоволення від праці.

Попри те, що в державну службу привносяться елементи ринкової

організації праці, про що свідчать і відповідні терміни в зарубіжній і

вітчизняній літературі - “споживачі”, “клієнти” тощо

, - не можна її

ототожнювати з обслуговуванням клієнтів. Специфічне призначення державної

служби - утвердження в суспільстві засад справедливості щодо кожного члена

суспільства. Аналогічну позицію дедалі активніше висловлюють зарубіжні

науковці й практики [375, с. 3; 84, с.703]. Вони наголошують на

неприпустимості проведення простої аналогії між діяльністю державного

службовця і сферою бізнесу, зведення державної служби до надання

послуг

338

клієнтам: державний службовець справедливо на підставі закону забезпечує

права кожного громадянина, тобто служить усьому суспільству. Об’єктивно

підвищена відповідальність за виконання службових обов’язків передбачає і

його право на належні умови праці. Тому цей елемент інфраструктури є

своєрідною вимогою до держави і суспільства забезпечувати гідні, відповідні

рівню соціальної відповідальності державного службовця

, умови етичної

професійної діяльності. З погляду етики належними є такі умови праці, в яких

забезпечується повага гідності, визнання важливості праці кожного, атмосфера

довіри, можливість свободи вибору і самореалізація, належно оцінюється

ініціатива й самостійність у підході до справи, а оцінка і вартість праці

адекватні її суспільній ролі.

В процесі дослідження нами

виділено низку критеріїв мотивуючої

організації праці, яких мають дотримуватись керівники.

1. Будь-які дії керівника повинні бути обгрунтованими і відповідати

нормам закону й етичним правилам.

2. Більшість працівників відчувають задоволення від роботи, за яку

несуть персональну відповідальність, оскільки задовольняють свою потребу в

особистій причетності до результатів колективної діяльності. Потрібно

залучати кожного працівника

до розробки стратегії і тактики змін в роботі

колективу і на робочому місці.

3. Керівник повинен здійснювати керівництво на засадах співучасті

працівників в управлінні справами колективу, у процесі прийняття рішень,

насамперед тих, які стосується безпосередньо їх діялянки відповідальності.

4. Слід надати працівникові реальну можливість вносити пропозиції

щодо формування планів діяльності колективу,

виявляти творчість та ініціативу

в колективній діяльності. Для цього доцільно визначати державному

службовцеві межі прояву самостійності при виконанні посадових обов’язків,

надаючи йому право приймати з окремих питань самостійне остаточне рішення.

339

5. Потрібно формувати в працівника настанову про його значимість у

діяльності колективу, про те, що від його участі залежить кінцевий результат і

колективний успіх.

6. Стимулювання ініціативи й творчості в діяльності державних

службовців вимагає надання їм “права на помилку”. Навіть негативний

результат прояву ініціативи службовця – є також результатом. Він принаймні

показує, який

шлях у виконанні професійних завдань чи досягнення цілі є

нераціональним.

7. Кожен працівник має право на систематичну інформацію про якість

своєї праці, її роль у досягненні кінцевих результатів, а також на визнання і

винагороду (матеріальну і моральну) за досягнуті успіхи.

8. Для кожної людини зовнішній контроль, який здійснюється не

раціонально, з

порушенням норм етики є неприємний. Для ефективної

організації праці доцільно забезпечити систематичний контроль і оцінювання

процесу й результатів праці, які б стимулювали ріст професіоналізму, почуття

відповідальності й лояльності працівника, а також створювати систему

самоконтролю.

9. Більшість службовців у процесі праці прагнуть отримати моральне

задоволення від своєї роботи, а також набути нових

умінь. Якщо посадові

обов’язки не потребують професійного і особистісного розвитку, потрібно

змінювати їх або розширювати простір індивідуальної відповідальності.

10. Будь-яка плідна праця службовця повинна завжди отримувати

публічну оцінку і винагороду. Таким чином керівник задовільняє його

об’єктивну потребу у визнанні.

8. Етичні інститути, громадські організації державної служби.

Координаційний орган

з етики державних службовців (комітет, рада,

референти з етики, науково-дослідний центр тощо), громадські організації

державної служби.

Аксіомою демократичного суспільства є твердження, що моральну

поведінку державного службовця, як і будь-якої іншої людини, стимулюють

340

моральні структури (державні й громадські) та моральні закони. Складність

професійної етики державних службовців як комплексного механізму

регулювання індивідуальної й організаційної поведінки та суспільних відносин

потребує розробки цілісної етичної програми державної служби, нормативно-

правової бази її реалізації, навчання, консультування, етичної експертизи,

морального аудиту, координації етичних програм органів різних рівнів і гілок

влади

тощо. Такі функції покликаний виконувати цей елемент інфраструктури.

Його організаційним ядром може бути державно-громадський комітет з етики,

який має відповідну структуру на всіх рівнях управління. Незалежний у своїх

діях від владних органів, він має бути підзвітним лише вищим керівникам

держави. На рівні державного органу такий організаційний підрозділ підзвітний

керівникові

органу. Підсилюють його вплив громадські організації державних

службовців.

9. Інститути громадянського суспільства, які сприяють етизації

державної служби

Громадянське суспільство і ЗМІ як його елемент в етичній інфраструктурі

мають бути не лише засобами зовнішнього контролю поведінки державних

службовців і тиску на них. Цей компонент, з одного боку, реалізує

конституційні вимоги співучасті громадян

в управлінні державними справами,

підзвітність і підконтрольність держави, а з другого, - узагальнює основну ідею

етичної інфраструктури, а саме: демократичне суспільство є гуманним тоді,

коли воно спирається на взаємну довіру громадян і влади. Така довіра

встановлюється внаслідок відкритості-прозорості діяльності державних органів,

їх співпраці з громадянами (соціальними групами, інститутами) у вирішенні

державних

проблем. Іншими словами, в демократичному суспільстві на засадах

партнерської взаємодії відповідально співпрацюють і взаємно контролюють

один одного його головні суб’єкти: держава і громадянське суспільство,

очікуючи етичної поведінки один від одного.

Взаємодія з громадянським суспільством на засадах відкритості-

прозорості - стратегічний інструмент формування етики державних службовців,