Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління

Подождите немного. Документ загружается.

321

організації - як суб’єкт-суб’єктна взаємодія, що породжує моральні відносини;

2) з погляду відповідності її структурних елементів моральним критеріям.

Рушійними силами етичної поведінки державного службовця є

мотиваційні й ціннісні суб’єктивні орієнтації, які виконують функції

спонукальних і регулювальних засобів поведінки. Дієвість суб’єктивних

орієнтацій етичної поведінки визначається рівнем розвитку моральної

свідомості і самосвідомості, який зумовлює здатність до критичного

“зважування” цінностей, вибору „золотої середини”, а також оцінювання їх

наслідків у конкретній професійній ситуації з погляду суспільних та

індивідуальних інтересів.

Оскільки визначальну роль у збагаченні морального досвіду відіграє

здатність державного службовця до критичного мислення і рефлексії, до

етичного дискурсу і морального оцінювання,

то засобом його вдосконалення є

професійно спрямована етична освіта.

Етика державних службовців найбільш повноцінно формується в

процесі соціалізації - соціально-професійного становлення і розвитку

майстерності завдяки засвоєнню фахових знань, оволодінню вміннями і

навичками в контексті суспільно-професійних етичних цінностей і стандартів.

Цей процес базується на принципах інтерналізації, очікувань та

інституціоналізації.

Те, що

професія державного службовця має політико-адміністративний,

правовий і етичний аспекти, свідчить про необхідність органічного поєднання

політико-правового і етичного регулювання її функціонування. Це, однак, не

означає, що державні службовці займаються політикою. Більше того,

державна служба в умовах формування демократичного суспільства не може

служити жодній із політичних сил незалежно від її

місця в політичній системі.

Державна служба „служить народу України” (Конституція України).

Професійна етика державних службовців покликана забезпечити службову

діяльність щодо всіх суб’єктів державного управління. На це спрямований

принцип лояльності. Проте з проведеного аналізу випливає: по-перше, що

322

державна служба має будуватися на принципі позапартійності (про подібний

підхід йшлося вище); по-друге, об’єктивна природа взаємодії політики й

етики на державній службі вказує на важливу роль в етизації державної

служби і формуванні професійної етики державних службовців політичної

волі вищого керівництва і спеціально створених інститутів держави; по-третє,

для утвердження

моральності державної служби важливим є забезпечення її

публічності й відкритості. Дотримання цих принципів забезпечить побудову

професійної діяльності на засадах взаємно відповідальної співучасті

службовця і громадянина в управлінні державними справами.

Практичний аспект проблеми етики поведінки державних службовців

пов’язаний з її правовим регулюванням. Право забезпечує моральність

професійної діяльності опосередковано, завдяки ціннісно-

орієнтаційній і

регулятивно-критичній функціям юридичних норм, і безпосередньо - шляхом

надання окремим етичним нормам правового статусу. Моральні цінності й

етичні засоби впливають на поведінку державного службовця за принципом

добровільності, через переконання й апеляцію до його честі й совісті. Проте

жодна складна соціальна система не виживе, якщо згода з більшістю її

нормативних засад не є обов’язковою, тобто якщо за їх недотримання не

будуть застосовуватися залежно від ситуації негативні санкції. Тому для

збереження цілісності соціальна організація зобов’язана застосовувати примус

для покарання порушників і запобігання недоброчесним учинкам. Це

зумовлює потребу в поєднанні етичних засобів формування етики поведінки

державних службовців із правовими регуляторами

. Йдеться про законодавче

регулювання правил поведінки державних службовців, які забезпечують

спільну діяльність (внутрішню і зовнішню) на засадах суспільних цінностей, а

також законодавчо закріплених професійних принципах і нормах, у тому

числі позапартійності, заборони поєднання державної служби з іншими

видами професійної діяльності.

Проведене дослідження дає змогу зробити висновок про те, що

органічне

поєднання етичного, політичного і правового регулювання

323

діяльності державних службовців в умовах демократичної держави потребує

комплементарної системи регулювання поведінки державних службовців -

етичної інфраструктури, яка цілеспрямовано формується і функціонує в

процесі взаємодії державних і громадських інститутів.

324

РОЗДІЛ 5

УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ ЕТИКИ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ НА ОСНОВІ РОЗБУДОВИ

ЕТИЧНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ

Дослідження показало, що етика державних службовців не зводиться до

набору принципів і норм поведінки або до Кодексу етики поведінки. Вона є

основою професійної діяльності і відносин та виступає показником авторитету

влади в суспільстві за умови наявності у

державних службовців певного набору

морально-професійних рис характеру, які уможливлюють моральну поведінку,

а також сукупності внутрішніх і зовнішніх об’єктивних чинників, які

зумовлюють її сталий етичний характер. У розділі підсумовуються результати

проведеного дослідження сутності й змісту етичної поведінки державного

службовця у формі теоретичної моделі, яка відображає ці чинники і впливи

зовнішнього

середовища.

Ми розглядаємо модель етичної поведінки державного службовця як

узагальнену характеристику етичної культури професійної діяльності, основою

якої є моральність службовця як сутність його особистості. Її структура

відповідає структурі моралі. Тому модель етичної поведінки державного

службовця – це уявна система ціннісних орієнтацій, мотивів, принципів і норм,

особистісних якостей характеру, що детермінують його

відносини, діяльність і

спілкування на засадах взаємності, а також способів діяльності і форм відносин

тощо. Вона визначає межі об’єктивної і суб‘єктивної моральної

відповідальності державного службовця, характеризує його ставлення до своєї

соціальної ролі, до колег, трудового колективу, партнерів і громадян, до самого

себе; визначає загальні орієнтири для творчих рішень і

критерії морального

„зважування” цілей, засобів, стосунків і пошуку „золотої середини” (рис.5.1).

В основу моделі етичної поведінки покладено ідеї та принципи, що

випливають із суті етики як науки:

325

- ідея універсальності етичних принципів і норм, їх дія в усіх сферах

державної служби, на всіх рівнях службової ієрархії;

- ідея відповідності мети і засобів професійної діяльності вищим

цінностям; відповідності результатів поставленій меті;

- принципи гуманізму, справедливості, доцільності, оптимальності та

естетичної привабливості вчинку (рішення, дії);

- дотримання національних звичаїв і традицій поведінки.

До

внутрішніх чинників етичної поведінки віднесено групи особистісних

чинників, які в конкретній ситуації визначають моральний вибір державного

службовця. До них належать характеристики професійної моральної свідомості:

1) ціннісні орієнтації - людина, Батьківщина, свобода, cправедливість,

солідарність; 2) мотиви - служіння, співучасті, самореалізації; 3) принципи

поведінки - законність, лояльність, ініціативність, відповідальність, підзвітність,

співпраця, прозорість, відкритість; 4) норми поведінки – законність, співпраця,

позапартійність, розмежування влади й бізнесу, декларування видатків тощо.

Суб’єктивними чинниками виступають також здібності і морально-професійні

якості – професіоналізм, доброчесність, лідерство, інтелігентність, чесність,

відповідальність, самоконтроль, толерантність, комунікативність тощо. До

чинників практичної поведінки належать рівень знань і досвіду в основних

сферах компетенції – високий рівень управлінських знань, знань із

людинознавчих наук, правові

знання, культура спілкування і навички

міжособистісної взаємодії, здатність до роботи в „команді” тощо; алгоритми і

критерії морального вибору; форми морально-професійної взаємодії тощо.

Фактори внутрішнього середовища (колективу й інституту державної

служби) здійснюють стимулюючий вплив і контролюють реальну діяльність і

поведінку державних службовців. До них належать: організаційна структура,

способи організації колективної праці

, система ділової комунікації, морально-

психологічний клімат, організаційна культура, стиль керівництва тощо. До

факторів зовнішнього (суспільного) середовища відносимо суспільні цінності,

326

Характиристика моральності

державного службовця

− рівень морального розвитку

− доброчесність

− професіоналізм

− ціннісні орієнтації, моральні

принципи, переконання

− моральна мотивація

− моральні почуття: свобода,

честь, обов’язок,

відповідальність

− міра самодостатності

− здатність володіти собою

− самокритичність

Фактори зовнішнього

середовища:

− суспільні цінності та

пріоритети

− політичні, соціально-

економічні, культурні умови

− правові норми

− національні традиції

− громадська думка

− суспільні очікування

− довіра до влади

− стандарти і вимоги

міжнародної спільноти

Фактори внутрішнього

(державно-інституційного)

середовища:

− етична політика держави

− функціонування елементів

етичної інфраструктури

− організація діяльності

державного органу

− роль керівника

− морально-психологічний

клімат у колективі

− моральна мотивація

− контроль

− етична соціалізація

Чинники етичної поведінки

− критерії морального вибору

− адаптація до зовнішнього

середовища

− довіра

− узгодженість і координація

діяльності

− ціннісно-орієнтаційна єдніст

− латентні моделі підтримки

− внутрішній і зовнішній

контроль

− самоконтроль

Форми моральної взаємодії

− моральне спілкування

− моральна діяльність

(співпраця, взаємодомога,

солідарність, консенсус,

компроміс, моральна

підтримка)

− співучасть в управлінні

− делегування повноважень

− підзвітність,

підконтрольність

− протидія корупції, іншим

аморальним проявам

Алгоритм етичного вибору

− збір і аналіз фактів, які стосуються ситуації

− ідентифікація етичної проблеми

− що про це говорить закон?

− що підказують знання та досвід?

− які можливості організації і власний

потенціал?

− які варіанти рішення?

− чи буде вчинок найкращим у даній ситуації?

− які його можливі наслідки?

− чи витримає

рішення випробування

громадською думкою?

− чи сприятиме рішення зміцненню авторитету

державного органу і особистого?

Прояви компетентності

− професіоналізм

− гуманність

− служіння

− справедливість

− відповідальність

− лідерство

− навички міжособистісної

взаємодії

− культура спілкування

− робота в команді

− управління ресурсами

− діловий етикет

Державний службовець

як суб’єкт етичних

відносин

Рис. 5.1 Основні складові процесу формування та функціонування

етики державного службовця і його чинники

Етична інфраструктура

− політична воля вищого керівництва

− публічна Присяга державного службовця

− етичне законодавство (юридичне закріплення

„рамкових” моральних норм)

− механізми відповідальності, санкції за

недотримання етичних норм

− кодекси етики (інституційний, галузеві)

− професійна соціалізація й етична освіта

− організація і умови праці, соціальний захист

держслужбовця

− етичні інститути державної служби

− вільні ЗМІ, інститути громадянського

суспільства, які здійснюють контроль

327

інтереси й очікування, громадську думку, довіру до влади, стандарти та вимоги

міжнародної спільноти та ін.

Термін “формування професійної етики”, як і термін „професійна етика”,

стосується не лише окремого державного службовця, а й трудових колективів

державних органів і державної служби в цілому. Тому моральність державного

службовця не можна виокремлювати від моральних принципів

організації

діяльності колективу та інституційних етичних засад. Модель етичної

поведінки містить також загальну характеристику алгоритмів етичної оцінки

ситуації і морального вибору, показує етапи і механізми формування етичної

поведінки тощо. Цей процес схематично представлений на рис. 5.1.

Формування етики державних службовців може відбуватися стихійно або

мати цілеспрямований характер і базуватися на відповідних

нормативних

документах держави та інститутах держави і громадянського суспільства.

Проте у кожному випадку його основою виступає моральна свобода. Моральна

свобода особистості - “свобода для” (досягнення суспільно значимої

колективної мети) уможливлює свідоме виконання професійного обов’язку як

морального. Вона надає моралі статус регулятора професійної поведінки

службовця. Реальні межі моральної свободи визначаються межами вільного

вибору: 1) суспільно схваленими нормами службової поведінки; 2) правами,

якими суспільство наділяє службовця для виконання службових обов’язків і

задоволення його потреб та інтересів; 3) належними умовами праці, які

забезпечують стандарти виконання службових обов’язків. Як було показано

вище, ці компоненти моральної поведінки певним чином закріплені в Законі

“Про державну службу” і конкретизуються

в регламентах державного органу і

посадових інструкціях. Знання реальних прав, якими за посадою наділяється

державний службовець, і вміння користуватися ними є тими суб’єктивними

умовами, що уможливлюють реальність морального вибору. Що стосується

етичних принципів і норм, сформульованих у нормативно-правових актах, то

вони дають лише загальні вказівки до дій, а

не рецепти поведінки. Тобто

моральна поведінка залежить не тільки від знання етичних принципів і норм, а

328

й від можливості, здатності і бажання вибирати правильні методи і засоби їх

застосування та відповідати за наслідки вибору. Цей суб’єктивний чинник

залежить від рівня розвитку моральної свідомості державного службовця, його

волі й досвіду моральної поведінки.

У професійній діяльності, як було показано раніше, залежно від цілей,

цінностей і мотивів державного службовця

існують три моделі поведінки. Вони

характеризують зв’язок між ставленням до етичних вимог (ціннісними

орієнтаціями), свободою вибору і реальним учинком. Перший тип поведінки,

який умовно можна назвати „пристосування”, відповідає етичним нормам під

тиском зовнішнього контролю, другий - „згоди та індивідуальних прав” -

відображає поведінку, відповідно до морального обов’язку, третій – „моральної

автономії” -

характеризує поведінку, мотивом якої є внутрішня потреба діяти

морально.

Відповідно до розробленої моделі етичної поведінки державного

службовця процес формування професійної етики розглядається на основі

розбудови етичної інфраструктури, яка являє собою розгалужену нормативно-

правову й інституційну базу реалізації етичної політики української держави.

Такий підхід забезпечить керованість і результативність цього процесу.

5.1. Роль

етичної інфраструктури у забезпеченні комплексного

підходу до формування етичної поведінки державних службовців

Теоретичний аналіз професійної етики державних службовців і

дослідження практики службової взаємодії і відносин показали, що формування

професійної етики державних службовців потребує керованості. Таку вимогу

детермінує ряд концептів. По-перше, загальнолюдські цінності – гідність

людини, її права і свободи, справедливість

, рівноправність, а також

демократичні цінності – прозорість, відкритість, підзвітність і підконтрольність

влади – набули статусу базових суспільних цінностей, законодавчо закріплених

у Конституції України. По-друге, формування етики державних службовців, а

329

також гуманізація суспільних відносин як її наслідок відбуваються тільки

завдяки двом зустрічним процесам: демократичному реформуванню

державного управління на етичних засадах і розбудові на цих самих засадах

громадянського суспільства. По-третє, оскільки відповідальність за практичне

втілення базових цінностей у суспільне життя як відповідальність за

утвердження закону і справедливості, однакових для всіх покладається

на

органи влади і, насамперед, на її керівників, то професійна державна служба є

суспільною потребою в такій владі, яка б служила моральним взірцем для

кожного члена суспільства. І, головне, оскільки професійна діяльність служіння

означає свідоме підпорядкування інтересів державних службовців суспільним

потребам та інтересам, то професійна етика вимагає свідомої і добровільної

згоди на принцип самообмеження окремих громадянських прав і свобод. Ця

обставина зумовлює потребу у внутрішньому і зовнішньому контролі за етикою

поведінкою державних службовців з боку як самої влади, так громадянського

суспільства.

Тому в полі зору етичної служби має бути увесь комплекс завдань,

пов’язаних із професійною діяльністю державних службовців:

− офіційне

визнання етичних норм як критеріїв оцінювання професійної

діяльності: управлінського рішення; службового вчинку; службового

підвищення, оплати праці, професійної винагороди тощо;

− добір кадрів за морально-професійними якостями;

− атестація і кар’єрне зростання;

− контроль за дотриманням „Загальних правил поведінки державного

службовця” і адекватне реагування на виявлені результати;

− розробка і

впровадження системи мотивації і стимулювання етичної

поведінки державного службовця, колективу державного органу тощо;

− запровадження ритуалів і розвиток традицій у державній службі;

− етична освіта і методичне забезпечення професійної соціалізації;

− вивчення і поширення досвіду кращих колективів державних органів

тощо.

330

Вирішення названих та інших етичних проблем професійної діяльності, а

також упорядкування організації праці і службових відносин на встановлених

засадах, щоб „змусити” державних службовців шанувати встановлений

порядок, потребує комплексу інструментів і процедур, які будуть спонукати до

етичної поведінки і врегульовувати її небажані прояви. Вони можуть бути

об’єднані в етичну службу як

спеціальний інститут етики державних

службовців або ж набрати форми етичної інфраструктури державної служби

(державної системи етики) (від лат. іnfra – нижче, під і структура). Етична

інфраструктура характеризує сукупність взаємнодоповнювальних –

комплементарних - механізмів, методів і засобів управління професійною

діяльністю державних службовців і регулювання відносин, які забезпечують

формування і функціонування професійної етики. Йдеться про

політико-

правові, організаційні, психолого-педагогічні, власне етичні та інші механізми

управління професійною поведінкою державних службовців, які сприяють

реалізації функцій професійної етики, а також механізми, методи і форми

морального регулювання професійних відносин, зокрема координація,

інтеграція, співучасть в управлінні, делегування повноважень, етична освіта і

соціалізація та ін. (див. рис. 5.1).

Запропонований підхід до

формування і функціонування професійної

етики забезпечує керованість процесу завдяки цілеспрямованій реалізації

морального і юридичного права держави на забезпечення моральної

професійної діяльності державних службовців засобами, які дозволені

Конституцією України і які не порушують прав людини. Він розкриває

проблему формування і функціонування етики державних службовців в єдності

етичного, політико-правового і організаційного

вимірів.

На підставі проведеного дослідження виділено такі елементи етичної

інфраструктури: Кодекс етичної поведінки, побудований на ідеях свободи

особистості державного службовця і професійної ефективності в умовах

колективної праці; механізм прийняття державним службовцем моральної

відповідальності; законодавче закріплення понятійних стандартів, процедур