Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

351

взаємодія з технологіями змінює людей, а люди під час цього

змінюють ІКТAтехнології, які, в кінцевому рахунку, все ж таки

є інструментом: вони не можуть замінити людську волю та сисA

тему суспільних цінностей.

25.1. Інформація, її властивості та роль у менеджменті

Якщо предметом праці робітника є сировина та матеріали,

то предметом праці управлінця — керівника, службовця, меA

неджера — є інформація. Про значення інформації в управлінA

ні американський фахівець Дж. О’Шенессі образно висловився

так: «Інформація виконує в управлінні таку саму функцію, як

фари для водія в нічний час. Фари освітлюють шлях попереду,

але не знімають необхідності правильних рішень». Теоретичні

та методологічні основи поняття інформації закладені в теорії

інформації, що сформувалася водночас із кібернетикою наA

прикінці 40Aх років ХХ ст., коли були надруковані перші робоA

ти Норберта Вінера і Клода Шеннона.

Поняття «інформація» стало одним із найважливіших поA

нять сучасної філософії, теоретичних і прикладних наук, пракA

тики управління, проектування та експлуатації різних видів

систем. У кожній галузі знань формується власне визначення

поняття «інформація». Зазвичай інформація в управлінні отоA

тожнюється з поняттями «повідомлення», «відомості», «знанA

ня», «дані».

Службовці органів публічної влади, як правило, мають кеA

руватися законодавчим визначенням інформації (стаття 1 ЗаA

кону України «Про інформацію» від 02.10.92 р.). Під інфорA

мацією цей Закон розуміє «документовані або публічно

оголошені відомості про події та явища, що відбуваються в суA

спільстві, державі та навколишньому природному середоA

вищі».

При вивченні явищ, пов’язаних із інформацією, користуA

ються трьома підходами, а саме: синтаксичним (статистичним

або кількісним); семантичним (змістовим), прагматичним

(практичним, корисним).

Синтаксичний підхід — це найбільш абстрактний рівень

вивчення інформації. Означений напрям виник з виникненA

ням кібернетики. Згідно з цим напрямом розвинулось статисA

тичне розуміння інформації. У цьому підході відволікаються

від значення і смислу знаків (змісту інформації) та від їхньої

352

цінності для отримувачів, що дає змогу вивчати лише формальні

властивості потоків інформації з позиції стороннього спостерігаA

ча, якому недоступно те, про що повідомляється і для чого інфорA

мація, що повідомляється, може бути корисною. У цьому підході

статистична теорія інформації, математична логіка, теорія алгоA

ритмів, теорія шумів і ряд інших наукових дисциплін. Теорія

інформації надає визначення поняття інформації як міри зниA

ження ентропії (хаосу, безладу) під час прийняття рішення.

Семантичний підхід різниться тим, що тут домінує зміст інA

формації, мета її використання. Кількість змістовних одиниць

створює тезаурус фахівця, що розв’язує задачу. Вивчення інA

формації в семантичному аспекті особливо важливе для викорисA

тання у процесах прийняття рішень. БудьAякі дані, як ресурси до

процесу прийняття рішення, стають інформацією. Виходячи

з цього, слід розрізняти поняття «дані» та «інформація». Дані

можуть розглядатись як зафіксовані повідомлення, що на поA

точний момент не впливають на поведінку (процес прийняття

рішення). Однак дані можуть трансформуватися в інфорE

мацію, якщо такий вплив на поведінку матиме місце. Інакше

кажучи, дані (повідомлення), що не дістали оцінки їхньої важA

ливості, є потенційною інформацією, а дані, що використовуA

ються під час прийняття рішення — реальною інформацією.

Прагматика — це найбільш конкретний рівень дослідженA

ня інформації. Її традиційний предмет — співвідношення між

повідомленнями (знаками) та їх одержувачами. Основним чинA

ником при цьому є те завдання, яке повинне вирішуватися за

допомогою даних, що надходять. Щодо цього завдання окресA

люється, що є корисною інформацією, а що — ні (тобто є інфорA

маційним або прагматичним шумом). Прагматичний аспект

дослідження інформації передбачає відбір інформації з урахуA

ванням її цінності з точки зору визначеного одержувача, що

вирішує окреслене практичне завдання.

У теорії інформації застосовують кількісну оцінку інфор)

мації на підставі статистичного підходу, де в основу міри кільA

кості інформації покладено поняття ймовірності та невизначеA

ності (ентропії). На практиці застосовують інші вимірники,

а саме: знаки, символи, слова, документи тощо. Однак ці одиA

ниці вимірюють не кількість інформації, а обсяг даних.

Центральною проблемою дослідження інформації є виявA

лення її корисності для користувача, або її цінності.

Проблеми відбору інформації за цінністю характеризуються

надзвичайною складністю та невеликою вивченістю. Їхнє

353

вирішення вимагає глибинного аналізу всього комплексу факA

торів, що впливають на цінність даних. Ці фактори можна

умовно поділити на дві великі групи. До першої групи відноA

сять фактори, що зумовлюють за конкретних обставин відданA

ня переваги одним показникам перед іншими. Інша група

факторів впливає на споживацькі властивості окремих показA

ників, окреслюючи їхню якість.

Наразі немає об’єктивного підходу до вимірювання корисA

ності інформації. Оцінка корисності інформації містить суб’єкA

тивні фактори. У вимірюванні корисності інформації значне

місце займають такі властивості даних: змістовність, доступA

ність сприймання, достовірність, актуальність, своєчасність.

25.2. Класифікація інформації системи менеджменту

органу публічної влади

Система менеджменту державного органу належить до клаA

су соціальних систем, оскільки вона стосується людської

діяльності, а також суспільства. Тому, насамперед, вона спиA

рається на інтелектуальну інформацію, до якої відносять

соціальну, демографічну, політичну, економічну інформацію.

Особливістю системи менеджменту в органах публічної влаA

ди є те, що вона має здійснюватися винятково в межах закону.

Тому й інформація цієї системи має базуватися на відповідному

законодавстві. Згідно зі статтею 4 Закону України «Про інфорA

мацію», законодавство України про інформацію складають:

Конституція України, названий Закон, законодавчі акти про

окремі галузі, види, форми і засоби інформації, міжнародні доA

говори й угоди, ратифіковані Україною, принципи та норми

міжнародного права.

Основними принципами інформаційних відносин, згідно зі

статтею 5 Закону України «Про інформацію», є:

• гарантованість права на інформацію;

• відкритість, доступність інформації та свобода її обміну;

• об’єктивність, вірогідність інформації;

• повнота і точність інформації;

• законність одержання, використання, поширення та зберіA

гання інформації.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про інформацію»

в Україні здійснюється державна інформаційна політика, тобA

то сукупність основних напрямів і способів діяльності держави

354

щодо одержання, використання, поширення та зберігання

інформації.

Головними напрямами та способами державної інформаційA

ної політики є:

• забезпечення доступу громадян до інформації;

• створення національних систем і мереж інформації;

• зміцнення матеріальноAтехнічних, фінансових, організаA

ційних, правових і наукових основ інформаційної діяльності;

• забезпечення ефективного використання інформації;

• сприяння постійному оновленню, збагаченню та збереженA

ню національних інформаційних ресурсів;

• створення загальної системи охорони інформації;

• сприяння міжнародному співробітництву в галузі інфорA

мації та гарантування інформаційного суверенітету України.

Державну інформаційну політику розробляють і здійснюA

ють органи державної влади загальної компетенції, а також

відповідні органи спеціальної компетенції.

До особливостей інформації системи менеджменту органів

публічної влади можна віднести наявність суб’єктів та об’єктів

інформаційних відносин.

Суб’єктами інформаційних відносин, згідно зі статтею 7 ЗаA

кону України «Про інформацію», є громадяни України; юриA

дичні особи; держава. Суб’єктами інформаційних відносин,

відповідно до цього Закону, можуть бути також інші держави,

їхні громадяни та юридичні особи, міжнародні організації та

особи без громадянства.

Об’єктами інформаційних відносин є документована або

публічно оголошувана інформація про події та явища в галузі

політики, економіки, культури, а також у соціальній, екоA

логічній, міжнародній та інших сферах.

Усі громадяни України, юридичні особи та державні органи

мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного

одержання, використання, поширення та зберігання відомостей,

необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних

інтересів, здійснення завдань і функцій. Реалізація права на

інформацію громадянами, юридичними особами і державою не

повинна порушувати громадські, політичні, економічні,

соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні

інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Кожному громадянину має бути забезпечений вільний доступ

до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків,

355

передбачених законами України. Право на інформацію за

статтею 10 Закону України «Про інформацію» забезпечується:

• обов’язком органів державної влади, а також органів

місцевого і регіонального самоврядування інформувати про

свою діяльність та прийняті рішення;

• створенням у державних органах спеціальних інфорA

маційних служб або систем, що забезпечували б у встановленоA

му порядку доступ до інформації;

• вільним доступом суб’єктів інформаційних відносин до

статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних

фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специA

фікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що

визначаються законодавством;

• створенням механізму здійснення права на інформацію;

• здійсненням державного контролю за додержанням закоA

нодавства про інформацію;

• встановленням відповідальності за порушення законодавA

ства про інформацію.

Мова інформації визначається Законом «Про мови в УкраїA

ні», іншими законодавчими актами України в цій галузі, міжA

народними договорами та угодами, ратифікованими Україною.

Види інформації системи менеджменту органів публіч

ної влади. Органи публічної влади мають користуватися клаA

сифікацією інформації, що наведена в Законі України «Про

інформацію», розділ 3 якого відображає галузі, види інфорA

мації та режим доступу до неї.

Галузі інформації — це сукупність документованих або

публічно оголошених відомостей про відносно самостійні сфеA

ри життя і діяльності суспільства та держави.

Основними галузями інформації є політична, економічна, дуA

ховна, науковоAтехнічна, соціальна, екологічна, міжнародна.

Статтею 18 цього Закону визначені основні види інфорA

мації, а саме:

• статистична інформація;

• масова інформація;

• інформація про діяльність державних органів влади та орA

ганів місцевого і регіонального самоврядування;

• правова інформація;

• інформація про особу;

• інформація довідниковоAенциклопедичного характеру;

• соціологічна інформація.

Статистична інформація — це офіційна документована

державна інформація, що дає кількісну характеристику подій

356

і явищ, які відбуваються в економічній, соціальній, культурA

ній та інших сферах життя України. Державна статистична

інформація підлягає систематичному відкритому публікуванA

ню. Забезпечується відкритий доступ громадян, наукових заA

кладів та інших зацікавлених організацій до неопублікованих

статистичних даних, які не підпадають під дію обмежень, устаA

новлених цим Законом. Система статистичної інформації, її

джерела і режим визначаються Законом України «Про державA

ну статистику» та іншими правовими актами в цій галузі.

Масова інформація — це публічно поширювана друкована

й аудіовізуальна інформація. Друкованими засобами масової

інформації є періодичні друковані видання (преса) — газети,

журнали, бюлетені тощо і разові видання з визначеним тираA

жем. Аудіовізуальними засобами масової інформації є радіоA

мовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо.

Порядок створення (заснування) та організація діяльності окA

ремих засобів масової інформації визначаються законодавчиA

ми актами про ці засоби.

Інформація державних органів та органів місцевого і регіо)

нального самоврядування — це офіційна документована інфорA

мація, що створюється у процесі поточної діяльності законоA

давчої, виконавчої та судової влади, органів місцевого

і регіонального самоврядування.

Правова інформація — це сукупність документованих або

публічно оголошених відомостей про право, його систему, джеA

рела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопоA

рядок, правопорушення і боротьбу з ними та їхню профілактиA

ку тощо. З метою забезпечення доступу до законодавчих та

інших нормативних актів усім громадянам держава забезпечує

видання цих актів масовими тиражами у найкоротші терміни

після набрання ними чинності.

Інформація про особу — це сукупність документованих або

публічно оголошених відомостей про особу. Основними даниA

ми про особу (персональними даними) є національність, освіта,

сімейний стан, релігійність, стан здоров’я, а також адреса, даA

та і місце народження. Забороняється збирання відомостей про

особу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбаA

чених законом. Кожна особа має право на ознайомлення з інA

формацією, зібраною про неї. Інформація про особу охороA

няється Законом.

Інформація довідниково)енциклопедичного характеру — це

систематизовані, документовані або публічно оголошені відомості

357

про суспільне, державне життя та навколишнє природне сереA

довище. Система цієї інформації, доступ до неї регулюються

бібліотечним, архівним та іншим галузевим законодавством.

Соціологічна інформація — це документовані або публічно

оголошені відомості про ставлення окремих громадян і соціальA

них груп до суспільних подій та явищ, процесів, фактів.

Соціологічні дослідження здійснюються державними органаA

ми, громадськими об’єднаннями, зареєстрованими у встановA

леному порядку.

25.3. Джерела та методи збирання й опрацювання

інформації системи менеджменту державної

організації

Джерелами інформації є передбачені або встановлені ЗакоA

ном носії інформації: документи та інші носії інформації, які явA

ляють собою матеріальні об’єкти, що зберігають інформацію, а таA

кож повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи.

Документ — це установлена законом матеріальна форма

одержання, зберігання, використання та поширення інфорA

мації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіноA, відеоA, фоA

топлівці або на іншому носієві.

Первинний документ — це документ, що містить у собі виA

хідну інформацію.

Вторинний документ — це документ, що являє собою реA

зультат аналітикоAсинтетичної та іншої переробки одного або

кількох документів.

Основні джерела інформації державної організації визнаA

чені Законом України «Про інформацію». Так, основними

джерелами інформації державних органів та органів місцевого

самоврядування є законодавчі акти України, акти Президента

України, підзаконні нормативні акти, ненормативні акти дерA

жавних органів, акти органів місцевого самоврядування.

Інформація державних органів та органів місцевого самоA

врядування доводиться до відома зацікавлених осіб шляхом:

– опублікування її в офіційних друкованих виданнях або

поширення інформаційними службами відповідних державA

них органів і організацій;

– опублікування її в друкованих засобах масової інформації

або публічного оголошення через аудіоA та аудіовізуальні засоA

би масової інформації;

358

– безпосереднього доведення її до зацікавлених осіб (усно,

письмово чи іншими способами);

– надання можливості ознайомлення з архівними матеріаA

лами;

– оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.

Джерела і порядок одержання, використання, поширення

та зберігання офіційної інформації державних органів та орA

ганів місцевого і регіонального самоврядування визначаються

законодавчими актами про ці органи. Законодавчі акти та інші

нормативні акти, що стосуються прав, свобод і законних інтеA

ресів громадян, не доведені до публічного відома, не мають

юридичної сили.

Джерелами правової інформації є Конституція України,

інші законодавчі і підзаконні нормативні правові акти, міжнаA

родні договори та угоди, норми і принципи міжнародного праA

ва, а також ненормативні правові акти, повідомлення засобів

масової інформації, публічні виступи, інші джерела інфорA

мації з правових питань.

Джерелами документованої інформації про особу є видані

на її ім’я документи, а також відомості про особу, зібрані дерA

жавними органами влади та органами місцевого і регіональноA

го самоврядування в межах своїх повноважень.

Основними джерелами соціологічної інформації є докуменA

товані або публічно оголошені відомості, в яких відображено

результати соціологічних опитувань, спостережень та інших

соціологічних досліджень.

Методи збирання й опрацювання інформації. Збирання

інформації проводиться залежно від управлінських завдань

і потреб. Цим визначаються і відповідні методи збирань інфорA

мації. Відтак у першу чергу визначається мета збирання інфорA

мації, тобто необхідність усвідомлення, яка інформація (за

змістом), кому (якій категорії користувачів), коли (до якого

терміну або на якому етапі роботи) та в якій формі (на якому

рівні згортання) слід її подавати, щоб користувач у той час,

який у нього є, зміг би її з користю засвоїти. Питання добору

відповідного методу збирання інформації досить давно цікаA

вить не тільки інформаційних фахівців, а й галузевих спеціаA

лістів (зокрема державних службовців). Стоїть питання, щоб,

з одного боку, в інформації, що надається спеціалістам, видати

всю необхідну інформацію, а з другого — щоб це була потрібна,

тобто корисна, для них інформація. Тому при доборі відповідA

ного методу збирання інформації насамперед слід визначити

користувачів інформації. Тобто, для системи державного

359

управління це може бути відповідний управлінський рівень,

посада державного службовця, конкретні функції тощо. Таким

чином, треба визначити інформаційні потреби відповідного

компоненту системи державного управління.

Класифікація методів збирання інформації. Для визнаA

чення кількісних параметрів інформації, що притаманна сисA

темі державного управління, можуть застосовуватися різні меA

тоди. Кожен з них має свої особливості, виставляє специфічні

вимоги. Але методами збирання інформації, що найбільше виA

користовуються в системі державного управління, є опитуванA

ня, спостереження, аналіз документів, експертне оцінювання,

експеримент, соціометрія, вимірювання соціальних ставлень.

Метод опитування полягає в отриманні інформації шляA

хом звернення до людини з запитаннями. Слід зауважити, що

в комплексі методів збирання управлінської інформації опитуA

вання стає найбільш популярним. Цей метод дедалі частіше

використовується в передвиборчих кампаніях, працівниками

сфер соціального забезпечення тощо. Специфікою методу є те,

що при його використанні джерелом первинної інформації

є людина (респондент). Залежно від форми спілкування з ресA

пондентами (письмова або усна) розрізняють такі різновиди

опитування, як анкетування й інтерв’ювання. В їхньому підA

ґрунті лежить сукупність запитань, відповіді на які й утворюA

ють первинну інформацію. Метод опитування дає змогу в макA

симально стислий термін опитувати чималі сукупності людей

й отримувати найрізноманітнішу інформацію.

Найпоширенішим на практиці видом опитування є анкету)

вання. Воно може бути груповим або індивідуальним.

При груповому анкетному опитуванні анкети, як правило,

роздають за місцем роботи, навчання або іншого цільового наA

копичення людей. Зазвичай один анкетер працює з групою

в 15–20 осіб. При цьому потрібно досягти стовідсоткового поA

вернення анкет. Респонденти мають можливість отримати доA

даткову індивідуальну консультацію з техніки заповнення,

а анкетер у міру збирання анкет може проконтролювати якість

їх заповнення.

При індивідуальному анкетуванні анкети роздають на роA

бочих місцях, за місцем проживання респондента, або іншим

чином, а час повернення обумовлюється.

Поштове опитування — як різновид анкетування — полягає

в розсиланні анкет і отриманні на них відповідей поштою.

Важлива перевага поштового опитування — простота організації.

360

Немає потреби у доборі, навчанні, контролі за діяльністю велиA

кої кількості анкетерів. До того ж, цей метод дає змогу одноA

часно провести опитування на великій території, зокрема —

у важкодоступних районах. Перевагою цього методу збирання

інформації є те, що анкета заповнюється тільки респондентом.

Таким чином, відсутній контакт респондента й анкетера

(інтерв’юера), а відтак, і психологічний бар’єр, що спостерігаєтьA

ся іноді під час індивідуального очного опитування. Крім того,

респондент може вибрати зручний для нього час, щоб заповниA

ти анкету. Але поштове опитування має й певні недоліки.

ЗAпоміж основних з них — неповне повернення анкет, тобто не

всі респонденти заповнюють анкети та відправляють їх дослідA

никам. Із розвитком комп’ютерних мереж виникла можлиA

вість використовувати опитування електронною поштою або

через Інтернет.

Інтерв’ювання як метод опитування базується на контакті

дослідника й опитуваного. Дослідник ставить респонденту пиA

тання, що були заплановані, організує та керує бесідою з кожA

ною окремою людиною і фіксує отримані відповіді згідно з інстA

рукцією. Цей метод має свої переваги та свої недоліки. Для

отримання одного й того самого обсягу інформації при викоA

ристанні методу інтерв’ювання досліднику слід витратити

більше часу і засобів, ніж при анкетуванні. Однак розширюA

ються можливості підвищення надійності даних, що збираютьA

ся, завдяки зменшенню кількості тих, хто не дав відповіді, та

помилок при заповненні анкет. Вирізняють три види інтерв’ю:

формалізоване, фокусоване та вільне. Останнім часом викорисA

товують телефонні та електронні інтерв’ю.

Метод спостереження використовується в разі, якщо дані

про досліджуваний процес, про діяльність індивідів, груп, коA

лективу тощо, повинні бути максимально «очищені» від

раціональних, емоційних та інших властивостей респондентів.

Важлива перевага методу спостереження полягає в тому, що

він здійснюється водночас із розвитком подій і процесів, які

вивчаються. Відкривається можливість безпосередньо сприйA

мати поведінку людей в конкретних умовах та в реальному

часі. Докладно підготовлена процедура спостереження дає змоA

гу фіксувати всі значущі елементи ситуації. Тим самим ствоA

рюються передумови для її об’єктивного вивчення. Недоліки

методу спостереження можна звести в дві групи: об’єктивні

(незалежні від спостерігача) та суб’єктивні (пов’язані з особисA

тісними, професійними особливостями спостерігача). Залежно