Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

121

До структурно)процесуальних принципів, які організують

державноAуправлінську діяльність і широко застосовуються,

належать принципи: відповідності елементів (методів, форм

і стадій) управлінської діяльності органів державного управA

ління їхнім функціям і організації; конкретизації управлінської

діяльності й особистої відповідальності за її результати; стимуA

лювання раціональної й ефективної управлінської діяльності.

Третю велику групу — групу спеціалізованих принципів

державного управління — утворюють: принципи державної

служби; принципи роботи з персоналом управління; принципи

інформаційного забезпечення державного управління; принA

ципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийнятA

тя управлінських рішень.

Дуже важливо, щоб ці спеціалізовані принципи не супереA

чили загальносистемним і структурним принципам, а також

сприяли цілісності державного управління.

Критерієм ефективності використання принципів державA

ного управління є, перш за все, досягнення системності державA

ного управління, а за її допомогою — гармонійності та компA

лексності суспільного життя в цілому та його окремих сфер.

7.5. Адміністративний аспект державного управління

Характерні риси державного управління дають змогу визнаA

чити його суть як багатогранну організуючу діяльність держаA

ви, що здійснюється на основі та відповідно до чинного законоA

давства, через практичну діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний аспект державного управління полягає

у виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізуA

ється виконавчою владою, а також у практичній організації

виконання законів, інших нормативних актів, юридичних

приписів. Виконавчий характер діяльності органів виконавчої

влади полягає у практичному втіленні в життя законодавчих

актів, оперативному та динамічному управлінні економічною

і соціальною сферами, а також державноAполітичною діяльнісA

тю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державноAуправлінської діяльності

полягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоA

ряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзаконних

актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм і принципів

Конституції України, законів, нормативноAправових актів

122

Президента та ефективно управляти галузями економіки та

соціальноAкультурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади має підзаA

конний характер, тобто базується на Конституції, законах,

нормативних актах Президента та Кабінету Міністрів України

і має їм відповідати.

У суспільстві наявні об’єктивні передумови (основи, умови),

закономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі та

нашого сприйняття, які формувалися тисячоліттями і наклаA

дають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершою

умовою раціональності й ефективності виконавчоAрозпорядчої

діяльності органів державної влади є пізнання об’єктивного.

До другого ряду об’єктивних основ державного управління

можна віднести природноAсуспільні умови, що сформувалися

внаслідок тривалої взаємодії людини і природи. Третій ряд

об’єктивних основ державного управління становить культурA

ноAісторична спадщина, що створена свідомістю та діяльністю

людей і виступає об’єктивною опорою життєдіяльності.

Результатом впливу названих об’єктивних умов виступає виA

робничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями і коопеA

раціями в межах території певної спільноти людей. Кожного разу

необхідно враховувати її стан, потенціал, придатність для виріA

шення тих чи інших завдань. Раціональність державного управA

ління саме і починається з умілого економічного та ефективного

використання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володіє

на момент актуалізації своїх життєвих проблем. Як детермінанта

державного управління виступає система економічних відносин

(економічний базис суспільства). Вона поєднує виробничу базу

з людським потенціалом і забезпечує відтворення матеріальних

благ, а також соціальних та інших послуг, необхідних для підтриA

мання життєдіяльності суспільства та кожної окремої людини.

Основу економічних відносин становлять відносини власності.

Тому держава як виразник загальних потреб, інтересів і цілей

і водночас як форма суспільства має створювати однакові еконоA

мічні умови для розвитку різних форм власності.

Поряд з економікою важлива роль детермінанти виконавчоA

розпорядчої діяльності органів державної влади належить

соціальній сфері суспільства, яка складається зі специфічних

соціальних інтересів, соціальних відносин у вузькому розумінA

ні слова, соціальної інфраструктури.

Об’єктивна детермінація виконавчоAрозпорядчої діяльності

органів державного управління йде також від духовної сфери

123

суспільства. Кожен народ протягом свого існування виробив,

зберіг і засвоїв власну систему духовних цінностей — релігійних,

світоглядних (філософських), ідеологічних, етичних, художніх,

педагогічних та інших, до яких державне управління має ставиA

тись як до об’єктивних факторів.

Поза знанням та врахуванням об’єктивноAдуховного державA

не управління може не відповідати сподіванням людей, відхиляA

тися від їхніх уявлень про дійсність, про правду життя, не сприйA

матися і не підтримуватися ними, натрапляти з їхнього боку на

ігнорування, пасивний або активний опір. Це може призвести до

розриву і протиставлення держави та суспільства.

Джерелом і постійним імпульсом об’єктивізації державного

управління є породжений духовною сферою суспільства наукоA

воAтехнічний прогрес.

НауковоAтехнічний розвиток викликає зміни в усіх сферах

життєдіяльності людей, суттєво коригує вплив об’єктивних

умов на вирішення суспільних проблем. Він відкриває зовсім

нові можливості перед людьми, але використання таких можA

ливостей цілковито залежить від людей, від їхньої суспільної

організації.

Таким чином, об’єктивізація виконавчоAрозпорядчої діяльA

ності органів державної влади йде від комплексу джерел, деA

термінант і імпульсів за напрямами: природноAгеографічні

умови; природничоAсуспільні умови; культурноAісторична

спадщина; виробнича база, системи економічних відносин;

традиції і структури соціального життя; об’єктивне в духовній

культурі; науковоAтехнічний прогрес тощо.

На виконавчоAрозпорядчу діяльність органів державної влаA

ди значний вплив справляють елементи суб’єктивного фактоA

ра. Суб’єктивний фактор уособлює свідомість у дії, певне злитA

тя розумового та практичного процесів.

Визначальними для державного управління є суперечлиA

вість, нестійкість, гнучкість і різноманітність свідомості людей.

Саме це і породжує багато проблем. Люди з різною свідомістю

діють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті самі

рішення вони пояснюють поAрізному, виходячи з власного роA

зуміння. Так само вони ставляться до керованих об’єктів

і умов їх функціювання. Люди, зайняті в керованих об’єктах,

також керуються своєю свідомістю, яка може зовсім відрізняA

тися від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управA

лінські рішення. У результаті державне управління, його

управлінські впливи та їх сприйняття керованими об’єктами

124

складаються з множини різноякісних елементів свідомості,

які створюють складні умови для управлінських процесів.

Діяльність також є багатовимірним явищем, моментом пеA

реходу, «перетворення» свідомості в матеріальне, внаслідок

чого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення, образи,

логічні конструкції (проекти) тощо набувають відповідної

предметності.

Для державного управління мають значення всі процеси,

властивості та можливості суб’єктивного фактора. Тут виявляA

ються дуже жорсткі корелятивні залежності, які або сприяють

управлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйA

нують. Перш за все мова йде про співвідношення інтересів

і цілей суб’єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуA

ються державним управлінням.

Складна структура суб’єктивного фактора призводить до тоA

го, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтеA

реси та цілі значно відрізняються від загальних інтересів

і цілей, які об’єктивно перебувають у полі зору державного

управління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм

і некомпетентність управлінців перетворюють інтереси та цілі

державного управління в дещо, що суперечить всезагальним

інтересам і цілям суб’єктивного фактора. Тому необхідна наA

справді демократична організація державного управління, яка

б забезпечувала узгодженість, взаєморозвиток і актуальність

інтересів і цілей суб’єктивного фактора і виконавчоAрозпорядA

чої діяльності органів державної влади.

7.6. Об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади

Визначальним елементом системи державного управління

є об’єкт державного управління. Як об’єкти управлінської діяльA

ності органів виконавчої влади виступають ті суспільні відносиA

ни, види діяльності та соціальні ролі, які безпосередньо пов’язані

з відтворенням матеріальних і духовних продуктів і соціальних

умов життєдіяльності людей. У суспільних відносинах, різних виA

дах діяльності та різноманітних соціальних ролях держава має

управляти не всіма, а лише тими їхніми проявами, сторонами,

взаємозв’язками, які мають значення для всього суспільства, стоA

суються реалізації загальних потреб, інтересів і цілей. За межами

цього відтворювальна активність людей є вільною і керується

іншими видами управління або взагалі самоуправляється.

125

Використовують різні підходи до класифікації об’єктів

управління, а саме:

– залежно від якостей та призначення вирізняють організаA

ційні, соціальні та інші об’єкти управління;

– за рівнями управління розглядаються такі типи об’єктів,

як людина, колективи й об’єднання людей, суспільство загалом;

– відповідно до організаційноAструктурного критерію об’єкA

том державного управління виступають формально визначені

організаційні структури (область, місто, підприємство), а за

функціональним критерієм — види діяльності (роздержавленA

ня, інформатизація, приватизація тощо);

– відповідно до основних сфер суспільства об’єкти управA

лінської діяльності державної влади поділяють на такі видові

групи: економічні, соціальні та духовні.

Об’єктам управлінської діяльності органів державної влади

притаманні такі властивості:

• цілеспрямованість, яка формує основу для аналізу та клаA

сифікації об’єктів управління залежно від цілей, що ставлятьA

ся, зіставлення таких цілей з реальними об’єктивними можлиA

востями;

• активність, яка виражається у здатності до самостійного

руху на основі внутрішніх (власних) спонукальних причин

і реалізується шляхом перетворення зовнішніх умов і взаємоA

зв’язків, шляхом установлення з ними активної взаємодії, або

через пристосування до ситуації;

• здатність до самокерування своєю життєдіяльністю та

своїм розвитком;

• адаптивність до умов і факторів природного та соціального

буття;

• залежність від об’єктивних умов і факторів суспільної

життєдіяльності та відтворення їх у своєму функціюванні й орA

ганізації.

Комплекс властивостей об’єктів управлінської діяльності

виконавчої влади, особливо таких, як активність, цілеспрямоA

ваність, адаптивність, здатність до самокерування, визначає

ступінь управлінських впливів з боку держави. Чим більше

розвинуті об’єкти управлінської діяльності, тим сильніше та

раціональніше виявляються їхні властивості, а саме управлінA

ня може бути «м’якшим» і зводитися лише до управлінських

впливів координаційного характеру.

126

Тема 8. ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРА

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

8.1. Цілі державного управління

Перехід до справжньої демократії передбачає, насамперед,

зміну механізмів формування цілей у державному управлінні,

надання певній підсистемі елементів об’єктивно зумовленого,

обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі являють собою

продукт діяльності політичної системи, певним чином суб’єкA

тивний відбиток об’єктивного.

Об’єктивно цілі державного управління народжуються і маA

ють народжуватися «знизу», тобто йти від потреб та інтересів

людей, об’єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають

у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові

свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його

турбують, є справжнім і актуальним джерелом формування

цілей державного управління.

Необхідне вивчення об’єктивних умов, які створюються навA

коло суспільства і всередині нього, реальне визначення можлиA

востей і сили суб’єктивного фактора, конкретне знання потреб та

інтересів окремих об’єктів, на які спрямовуються керуючі вплиA

ви, достовірна оцінка потенціалу державного управління та

здійснення інших дій, що здатні привести в сукупності й у підA

сумку до об’єктивної практичної цілеспрямованості державного

управління. Формування цілей у державному управлінні має раA

но чи пізно стати об’єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого формування

цілей, а в ньому — логічного просування від більш абстрактноA

го, загального передбачення до конкретного прогнозування,

а від нього — до програмування з використанням сучасної маA

тематичної та іншої методології й методики, а далі — до плануA

вання, тобто — вибору належним чином дій та їх неухильного

проведення в життя. Планування — це прийняті наперед

рішення про те, що робити, коли робити і хто це буде робити.

Планування проводить зв’язок між нашим сьогоднішнім стаA

ном і тим, якого ми хочемо досягти.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державноA

го управління. Головним для суспільства і тим самим для дерA

жавного управління є створення, підтримання та поліпшення

127

умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей,

налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю,

суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного

управління, побудована за принципом пріоритету потреб та

інтересів розвитку суспільства.

Цілі — це продукт свідомості, суб’єктивне відображення

об’єктивного. Подібний дуалізм — об’єктивна основа й ідеальA

не вираження — веде до того, що в кожній меті може бути

зовсім різним співвідношення між реальним та ідеальним.

За джерелом виникнення та змістом, складною й логічною

послідовністю основні види цілей державного управління утвоA

рюють таку структуру:

• суспільноAполітичні, що охоплюють комплексний, цілісA

ний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

• соціальні, які відображають вплив суспільноAполітичних

цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її

елементів, стан і рівень соціального життя людей;

• економічні, які характеризують й утверджують економічA

ні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації

суспільноAполітичних та інших цілей;

• духовні, пов’язані в одному аспекті зі сприйняттям духовA

них (культурних) цінностей, якими керується суспільство,

а в другому — з підключенням духовного потенціалу суспільA

ства в реалізацію суспільноAполітичних і соціальних цілей.

Основні цілі певним чином уточнюються конкретизованими

цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними.

Цілі державного управління також поділяють на стратегічA

ні, пов’язані з якістю суспільства, його збереженням і перетвоA

ренням, тактичні й оперативні.

Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують веA

ликі блоки дій щодо досягнення перших, а тактичні — в операA

тивні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення

стратегічних і тактичних цілей. У науковій літературі розгляA

дається градація цілей державного управління й за іншими

засадами: за обсягом — загальні (для всього державного управA

ління) і часткові (для окремих його підсистем, ланок конкретA

них компонентів), за результатами — кінцеві та проміжні, за

часом — віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова

«дерева цілей» державного управління на основі визначення

стратегічної цілі та розбивки її на цілі нижчого порядку. Цілі

128

державного управління, представлені в певному «дереві»,

мають відповідати таким вимогам:

• бути об’єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити

з об’єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитA

ку та діяльності людей;

• бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запиA

тів та інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим

розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

• бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відпоA

відними науковими дослідженнями прогнозів економічного,

соціального та духовного розвитку суспільства;

• бути системно організованими, включати в певній посліA

довності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й частA

кові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені,

близькі й безпосередні тощо;

• бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелекA

туального, так і з матеріального боку, базуватися на реальноA

му, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління

визначаються їхньою залежністю від певних ресурсів і забезпеA

ченості ними. Особливе значення тут мають, як і в усьому, приA

родні та людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення

їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не поA

требують великих витрат, відтворюються, розвиваються та пеA

ребувають у нашому розпорядженні. Насамперед — це ресурси

права, причому права в широкому розумінні.

БудьAякі цілі, які ставляться в державному управлінні, мають

оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам

(справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законоA

давчо і проводитись у життя силою законів і державних меA

ханізмів їх реалізації.

Винятково багатим за потенціалом ресурсом як для формуA

вання, так і для здійснення цілевизначення в державному

управлінні є демократія — певна система самоорганізації життя

людей на основі їхніх прав і свобод. Цілей державного управA

ління з мінімальними витратами та максимальними результатаA

ми можна досягнути тоді, коли потенціал демократії включений

у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління

і поділяють їх, беруть участь в їх реалізації, відчувають співA

відношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами

й інтересами.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і заA

собів їх досягнення. Про адекватність других першим часто

129

забувають, внаслідок чого цілі, за задумом шляхетні й поA

трібні, реалізують такими засобами, що, зрештою, вони втраA

чають будьAякий життєвий сенс. Раціональне й ефективне дерA

жавне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів

їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі

державного управління, породжує довіру людей, суспільства

до нього і стимулює управлінські процеси.

8.2. Поняття й види функцій державного управління

Цілі та функції державного управління взаємозумовлені.

Якщо перші відповідають на запитання «що робити?», то другі —

«як робити?» Розрізняють поняття «функції державного управA

ління» і «управлінські функції органів державної влади».

Функції державного управління — це специфічні за предмеA

том, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи

держави. Вони тісно пов’язані з суспільними функціями дерA

жави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суA

спільні функції держави розкривають її суспільну природу та

роль, то функції державного управління показують, як, якими

способами, у процесі яких взаємозв’язків з суспільством вона

їх здійснює. Управлінські функції органів державної влади —

це юридично виражені управляючі впливи окремих органів

державної влади, які вони мають право і зобов’язані здійснюA

вати щодо певних об’єктів управління або компонентів певних

структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем дерA

жавного органу в структурі управляючої системи й окреслює

його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції орA

ганів державної влади у зв’язку зі специфікою їхніх параметA

рів поділяють на певні види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу

функції державного управління поділяють на загальні та спеA

ціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісA

ні моменти державного управління, його об’єктивно необхідні

взаємозв’язки і мають місце практично в будьAякій управлінсьA

кій взаємодії органів державної влади з об’єктами управління.

За характером і послідовністю дій до загальних функцій управA

ління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, плануA

вання, організація, регулювання, робота з персоналом, облік,

контроль.

130

Спеціальні функції управління відображають особливий

зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох

взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються,

як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках дерA

жавного управління і визначаються переважно запитами

об’єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції —

основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Залежно від спрямованості та місця впливу можна виокреA

мити внутрішні і зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управA

ління всередині державної управлінської системи та зумовлюA

ються багаторівневою й різнокомпонентною побудовою держаA

ви як суб’єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують

безпосередньо процес впливу органів державної влади на об’єкти

управління. Система зовнішніх функцій управління визнаA

чається, з одного боку, вертикальною та горизонтальною побуA

довою організаційної структури механізму держави та державA

ного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змісту

діяльності різних об’єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану,

структури та рівня самокерованості управлінських суспільних

процесів.

8.3. Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності та взаємодії

одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональA

ну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупA

ністю функцій державного управління й управлінських

функцій органів державної влади в їхній взаємодії. Ця струкA

тура забезпечує управлінський взаємозв’язок держави як

суб’єкта управління із суспільною системою та внутрішню диA

намічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державA

ного управління виступають функції державного управління,

навколо яких і для яких формуються управлінські функції

самих органів державної влади. Як результат кожна функція

державного управління здійснюється через певний комплекс

управлінських функцій цих органів, розподілений по вертиA

калі та горизонталі.